法治中国建设的首要任务是全面贯彻实施宪法

韩大元

一、《规划》的意义和宪法实施的定位

2021 年1 月，中共中央发布了《法治中国建设规划（2020—2025 年）》（以下简称《规划》）。〔1〕《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020—2025 年）〉》，《人民日报》2021 年1 月11 日。这是新中国成立以来，中共中央发布的第一个以“法治中国建设”为内容的系统性规划，是深入贯彻习近平法治思想的重大成果，〔2〕《新时代推进全面依法治国的纲领性文件——中央依法治国办负责同志就〈法治中国建设规划（2020—2025年）答记者问〉》，《人民日报》2021 年1 月11 日。具有深刻的历史逻辑、坚实的理论基础和鲜明的实践品格。《规划》不仅展现了全面实施宪法的历史方位、体系定位和功能定位，也为“十四五”期间的宪法实施工作提供了明确指引、阶段要求和方向。

（一）《规划》的重要意义

《规划》具有深刻的历史逻辑。党的十八大以来，法治中国建设的理念和实践逐步形成。2018 年8 月中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记强调要“研究制定法治中国建设规划”，“要按照党的十九大确定的法治中国建设路线图，确定近期和中长期的战略规划”，〔3〕习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第232 页。统筹法治国家、法治政府、法治社会建设。《规划》的制定集中体现了党和国家长期进行社会主义法治建设的历史经验和规律性认识。

《规划》具有坚实的理论基础。《规划》以习近平法治思想为指引，为准确认识法治中国建设的近期和远期目标及其实现方案提供了理论指南。《规划》不仅充分吸收了党的十八大以来我国法治建设的经验认识，而且是习近平法治思想在中国特色社会主义法治理论和实践中的转化和体现，〔4〕参见胡建淼：《在新的起点上全面推进法治中国建设》，《中国司法》2021 年第2 期。明确了法治中国建设的近期和远期的具体规划。

《规划》具有鲜明的实践品格。《规划》本身就是实践关切的产物，在指导思想和主要原则方面突出了“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，奋力建设良法善治的法治中国”的实践目标，并逐步展开了对宪法实施，对建设法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系，对法治建设紧紧围绕新时代党和国家工作大局、加强党的领导等方面的具体实践要求。

（二）宪法实施在《规划》中的定位

宪法实施是法治中国建设的首要基础工作，在《规划》中居于根本与核心的位置。我们党历来高度重视法治建设。党的十八届四中全会决定提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，“促进国家治理体系和治理能力现代化”。〔5〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016 年版，第157 页。《规划》作为法治中国建设的阶段性蓝图，提出了全面推进依法治国总目标的实现路径。据统计，在《规划》中，“宪法”一词出现52 次之多。习近平总书记指出，“全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。我们把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，维护宪法法律权威。”〔6〕习近平：《深刻认识宪法修改的重大意义》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第196-197 页。在《规划》中，“全面贯彻实施宪法”内容与此相对应，具有首要性与基础性。

宪法实施是《规划》全面落实的基本保障。《规划》指出：“建设法治中国，必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用”。这表明了宪法之于法治中国、宪法实施之于法治中国建设的不可替代的功能。要实现《规划》提出的法治中国建设的总体目标和各项要求，就必须加强宪法实施，以宪法的全面实施推进法治中国建设任务的全面落实。可以说，《规划》提出的各项任务要求都与宪法具有内在关联，都要以宪法实施为其提供根本法基础和保障，有的还要在宪法上体现出来，有的本身就是宪法实施的组成部分。比如，在加强和改进立法工作、坚持立改废释纂并举方面，需要同时研究宪法解释的程序机制等问题，要把合宪性审查与备案审查机制有机融贯起来，进一步明确合宪性审查的主体、标准和效力。又如，在建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度方面，需要牢牢把握审判机关、检察机关的性质、职能、工作原则及其与有关国家机关关系等方面的宪法规定和精神。另外，在坚持和完善“一国两制”制度体系，推进祖国完全统一等方面，必须充分发挥宪法作为国家根本法的地位与作用，以宪法凝聚更广泛的社会共识。

《规划》是保证宪法实施的重大方式创新。《规划》指出：“把全面贯彻实施宪法作为首要任务，健全保证宪法全面实施的体制机制”，并提出了“坚持把宪法作为根本活动准则”“加强宪法实施和监督”“推进宪法学习宣传教育”等三个方面的具体要求，集中体现了执政党依宪治国、依宪执政的理念与意志。以“规划”方式对宪法实施作出明确部署，是坚持和加强党对宪法工作的全面领导的重要体现，也是保证宪法全面实施的制度体系的重要组成部分，具有引领性与指导性功能。按照《规划》要求，未来应当制定、修订、完善一系列相关的法律、制度与规定，“使党的主张通过法定程序成为国家意志”〔7〕习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第71 页。，将党中央对宪法实施的各项要求完整准确地贯彻到国家与社会生活的各方面。

二、《规划》中宪法实施的体系构造

《规划》将法治中国建设的近期目标和中长期目标相结合，在整体中布局阶段，以此为背景和思路形成宪法实施的体系构造。在《规划》中，从形式结构和实质内容两个方面来看，全面贯彻实施宪法是统筹推进法治中国建设的首要任务。同时，《规划》从五个方面着力推动实现这一首要任务阶段目标。

（一）统筹推进法治中国建设的首要任务

《规划》坚持依宪治国、依宪执政，把全面贯彻实施宪法作为首要任务，明确其基础性地位和作用。全面贯彻实施宪法有助于落实《规划》确定的法治中国建设的战略目标，而《规划》的具体落实又有助于宪法的全面贯彻实施。

全面贯彻实施宪法作为法治中国建设的首要任务，可以从《规划》的形式体系安排和实质内容关联两个维度理解。从《规划》的形式体系安排来看，“全面贯彻实施宪法，坚定维护宪法权威和尊严”位于第一部分“坚定不移走中国特色社会主义道路，奋力建设良法善治的法治中国”的指导思想和主要原则之后，是法治中国建设规划具体任务中的第一项。这种形式安排体现了全面贯彻实施宪法在整个法治中国建设规划中的核心地位，这与宪法在社会主义法治体系中的地位相关联，取决于宪法本身的“根本性”和“最高性”。〔8〕同前注［4］。

从《规划》的实质内容关联来看，宪法是社会主义法律体系的核心，集中体现了党和人民的统一意志和共同意愿，是国家意志的最高表现形式。《规划》中的“中国特色社会主义法治道路”“法律规范体系”“法治实施体系”“法治保障体系”“党内法规体系”“维护国家主权、安全和发展利益”“党的集中统一领导”等内容在我国宪法中都有相关规范基础，它们本身就是我国宪法的重要内容。宪法以不同的规范形式对这些内容进行了规范、确认、指导和保障。

（二）全面贯彻实施宪法的关键着力点

全面贯彻实施宪法，是维护宪法尊严和权威的必由之路。《规划》提出要健全保证宪法全面实施的体制机制，将宪法实施和监督提高到新水平，以保障宪法的最高性和权威性，并以维护国家法制统一和尊严为目标。

党带头尊崇和执行宪法。党中央制定发布《规划》，针对法治建设各方面各领域的问题作出系统部署，体现了党中央加强对法治建设的统筹。〔9〕马怀德：《迈向“规划”时代的法治中国建设》，《中国法学》2021 年第3 期。“在全面依法治国的新形势下，要把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平，就要坚持党的领导，不断提高党的执政能力和领导水平。”〔10〕韩大元：《论党必须在宪法和法律范围内活动原则》，《法学评论》2018 年第5 期。《规划》重申了宪法法律至上、国家法制统一，并强调“党带头尊崇和执行宪法，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，保障宪法法律的有效实施”。这意味着党除了“领导”“保障”实施宪法外，还需要坚持“党在宪法法律范围内活动”原则，使党的领导与宪法实施保持协调融贯。

全国人大常委会加强宪法实施和监督。《规划》指出，全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。落实这些要求，需要进一步处理好全国人大常委会、全国人大宪法和法律委员会以及全国人大常委会法工委等机关在宪法实施中的地位和职责。〔11〕参见于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，《中国法学》2018 年第6 期。同时，也要研究拓展地方各级人大保证宪法实施的职责和方式。

全面推进合宪性审查工作。《规划》指出，推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序；建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照相关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求；在备案审查工作中，应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。上述要求是推动宪法实施的新的机制与具体举措。这意味着，合宪性审查是宪法实施的重要方式，需要在各领域各方面全面有效推进，切实保证宪法的规定、原则和精神得到一体贯彻、一体实现。

落实宪法解释程序机制。《规划》要求，加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切。宪法解释作为宪法实施的重要方式，需要以更加具有操作性、更为透明和多元的方式得以落实。

推进宪法学习宣传教育。《规划》强调，要在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的学习宣传教育活动；要把宪法法律学习列为党委（党组）理论学习中心组学习的重要内容，纳入党和国家工作人员培训教育体系；要全面落实宪法宣誓制度；要加强青少年宪法法律教育。要进一步使宪法深入人心，提高全社会特别是领导干部等公职人员的宪法意识和宪法运用能力，维护基于宪法的社会共识。

上述五个方面的关键着力点基本上涵括了《规划》要求在2025 年以前全面贯彻实施宪法应当完成的具体举措，可以说是全面贯彻实施宪法的“任务书”。

三、《规划》中宪法实施任务的落实

全面贯彻实施宪法，是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，关涉宪法的根本性、全局性、稳定性、长期性，〔12〕习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第10 页。因而是系统的、全面的、长远的。综合来看，《规划》公布以来，我国宪法实施取得了显著的成就。

（一）依宪治国成为社会基本共识

党的十八大以来，我们党把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，推动我国宪法制度建设和宪法实施取得历史性成就，包括：就全面依法治国、修改宪法部分内容等作出重大决策，设立中央全面依法治国委员会，健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度性安排；积极推进党的领导制度化、法治化，在宪法修正案中确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征；着力完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法相关法律制度和机制；完善宪法监督制度，加强合宪性审查、备案审查制度和能力建设；设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，广泛开展宪法宣传教育；依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权，制定实施《香港特别行政区维护国家安全法》，“一国两制”实践的法治保障更加有力等。

（二）全国人大常委会积极履行宪法监督职责

《规划》公布以来，全国人大常委会积极落实规划内容，不断充实年度工作报告中的宪法实施和监督情况，突出其宪法监督的功能。《规划》以宪法为依据，进一步明确宪法监督实施的目标与任务，使贯彻宪法实施和监督具有更为明确的纲领性、规范性指引。在2021年到2023 年的每年度《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（以下简称《报告》）中，全国人大常委会继续落实并进一步丰富了全面贯彻实施宪法的年度工作报告内容。在《报告》的章节安排上，全国人大常委会与《规划》保持一致，将全面贯彻实施宪法相关内容布局在总括性内容后的第一部分，突出强调宪法实施在全国人大常委会工作中的核心地位，体现宪法实施的首要性、基础性和显著性。在《报告》的内容上，体现了概括全面、详略得当、重点突出等鲜明特征。

例如，2023 年《报告》总结了过去一年和过去五年全国人大常委会的主要工作，以“全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严”为题，围绕“完善宪法及宪法相关法”“维护特别行政区宪制秩序”“加强合宪性审查工作”“推动宪法实施和宣传教育”等四个方面全面概括了第十三届全国人大常委会全面贯彻实施宪法的情况。〔13〕参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2023 年3 月7 日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202303/t20230317_428429.html，最后访问日期：2024年1 月15 日。当然，全面贯彻实施宪法是系统性、整体性、连续性的工作，除了上述主体内容之外，全国人大常委会这三次工作报告还在概括阐释、未来展望、配套联动宪法实施等方面均有着墨。

根据2023 年《报告》，全国人大常委会逐步建立健全合宪性审查工作机制，在立法修法事前事中事后开展全过程、常态化的合宪性审查。制定法规、司法解释备案审查工作办法，建立健全备案审查衔接联动机制、常委会听取审议备案审查工作情况报告制度，成立备案审查专家委员会，备案审查工作制度化、规范化、专业化水平显著提升。在十三届全国人大常委会履职期间，对报送备案的7261 件规范性文件逐件进行审查，对公民、组织提出的17769 件审查建议逐件进行研究并提出处理意见；对20 多个领域的规范性文件进行专项审查清理，督促推动制定机关修改或废止25000 多件。〔14〕同前注［13］。根据《规划》内容，合宪性审查不同于备案审查，需要在备案审查工作中应当注重审查是否存在不符合宪法规定、原则和精神的内容。从2021 至2022 年全国人大常委会法工委历年的工作报告来看，法工委一直注重“在备案审查工作中加强合宪性问题审查研究”。〔15〕参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022 年备案审查工作情况的报告——2022 年12 月28 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html，最后访问日期：2024 年1 月15 日。

（三）面向宪法实践，通过具体事例凝聚社会共识

在近年来的备案审查工作中，出现了一系列涉及宪法的典型事例。这些事例体现了宪法实施的社会影响力，有助于通过个案凝聚社会共识。如国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。经审查认为，宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。其处理结果是：经沟通，制定机关已废止有关法规，以回应民众的合理关切。又如，有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以一万元以上五万元以下罚款。有公民对上述规定提出审查建议。经审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。其处理结果是：经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。

2022 年全国人大常委会法工委《备案审查报告》总结了十三届全国人大以来我国备案审查工作的制度化、规范化的脉络过程。〔16〕同前注［15］。2018 年，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。法工委研究认为，收容教育制度在建立当时有全国人大常委会有关决定和国务院有关行政法规等规范依据，但现在情况已经发生了很大变化。其处理结果是：国务院接受法工委建议，向十三届全国人大常委会第十五次会议提出了有关议案，促成全国人大常委会审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。最高法院司法解释曾规定，在人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以不同标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。2020 年有公民提出审查建议，认为计算标准不同会导致案件审理出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。经审查认为，随着经济社会发展和城乡融合发展，有关计算标准的差异应当逐步改变和取消；建议制定机关在总结试点经验基础上适时修改完善有关司法解释，统一城乡居民人身损害赔偿标准。其处理结果是：有关司法解释经修改后自2022 年5 月1 日起实施，残疾赔偿金、死亡赔偿金以及被扶养人生活费统一采用城镇居民标准计算。

全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委按照职责要求，具体承担对法律草案、决定决议草案等议案审议过程中合宪性、涉宪性问题研究，确保全国人大及其常委会通过的法律和决定决议与宪法保持相一致。同时，全国人大常委会也在积极推动地方人大普遍建立听取备案审查工作报告制度。〔17〕参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2021 年3 月8 日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，中国政府网https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/14/content_5592895.htm，最后访问日期：2024 年1 月15 日。推动市、自治州人大常委会普遍建立听取审议备案审查工作报告制度，制定备案审查衔接联动工作规定，修订备案审查工作规程，成立备案审查专家委员会，〔18〕参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2022 年3 月8 日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202203/t20220314_317088.html，最后访问日期：2024 年1 月15 日。从而形成全面立体、衔接联动的备案审查体系，推动合宪性审查工作的进行。

除全国人大系统外，中央全面依法治国委员会积极推进法治督察工作，把保障宪法法律实施、保障公民权利、维护国家法制统一作为有力的工作抓手，积极回应人民群众的合理关切。例如，在保障公民人身自由方面，针对地方以扰乱公共场所秩序罪刑事拘留依法行使业委会自治权的群众，以涉嫌寻衅滋事传唤、盘查在日式风情商业街穿和服拍照女子等违反宪法法律规定、侵犯公民人身自由等重大法治事件，督促及时纠正，并举一反三进行整改。在保障公民人格尊严方面，针对某地对走私偷渡等涉边违法犯罪人员进行“游街示众”等法治事件，督促相关地方进行约谈、指出问题，明确整改落实。在保障公民其他宪法权利方面，针对某地拟注销非法滞留境外人员户籍等涉嫌侵犯公民宪法权利的法治事件，要求当地立即纠正，并提示中央职能部门加强对同类问题的关注和指导。〔19〕参见司法部法治督察局：《以法治督察保障宪法实施 深入推进全面依法治国》，《中国法治》2023 年第3 期。这些在实践中出现的事例，回应了民众对法治发展的期待，增强了法治自信，为丰富和拓展宪法实施路径提供了新的经验。

（四）积极探索完善宪法解释程序机制体制

“坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进”，“要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。”〔20〕习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40 周年》，《人民日报》2022 年12月20 日。宪法实施、宪法解释、宪法监督相对独立而又处于系统性关联之中，某一方面工作的推进能够带动其他方面工作的进展。在全国人大常委会2021 年至2023 年的《报告》中，全国人大及其常委会也在积极探索和形塑宪法解释制度，推动宪法解释程序机制落实和具体运行。例如，全国人大常委会一再强调要落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切，并且在人口与计划生育法、审计法等法律修改过程中进行合宪性审查研究，阐释了宪法制度的内涵和精神，〔21〕同前注［18］。为推进宪法解释积累了有益经验。

（五）积极推进宪法学习宣传教育

《规划》公布以来，我国在推进宪法学习宣传教育方面成果丰硕，宪法知识得到普及，宪法理论得到发展，宪法精神得到弘扬。在普及宪法知识、弘扬宪法精神方面，我国认真组织开展每年的国家宪法日活动，部署开展宪法宣传周，召开国家宪法日座谈会，推动宪法实施成为全体人民的自觉行动。在把宪法法律学习纳入党和国家工作人员培训教育学习体系方面，延续了党的十八届四中全会关于把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列入党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。〔22〕同前注［5］，第172 页。例如，中共中央印发的《2018－2022 年全国干部教育培训规划》就强调，“加强党的路线方针政策和宪法法律法规学习培训”〔23〕《2018—2022 年全国干部教育培训规划》，中国共产党中央委员会2018 年11 月1 日发布。，这被《全国干部教育培训规划（2023—2027 年）》所延续，后者要求“重点开展经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设、宪法和法律法规等知识学习培训”〔24〕《全国干部教育培训规划（2023-2027 年）》，中国共产党中央委员会2023 年10 月16 日发布。。这在全国各级党和国家工作人员的培训教育体系中得到了具体实施和展开。

在加强青少年宪法法律教育方面，自2016 年起，义务教育小学和初中起始年级“品德与生活”“思想品德”教材名称统一更改为“道德与法治”，〔25〕《教育部办公厅关于2016 年中小学教学用书有关事项的通知》，教基二厅函〔2016〕12 号，教育部办公厅2016 年4 月8 日发布。大幅增加社会主义法治内容，提高青少年的宪法意识。此外，围绕“中国宪法文本是中国宪法学自主知识体系构建的基础”〔26〕刘连泰：《以文本为基础构建中国宪法学自主知识体系》，《荆楚法学》2022 年第5 期。为学术共识，学界积极探讨构建中国自主的宪法学知识体系课题，如有学者认为“大一统国家观是中国宪法的底层逻辑，是建构中国自主的宪法学知识体系的基础原理。”〔27〕王旭：《大一统国家观的中国宪法学原理》，《法制与社会发展》2022 年第6 期。也有学者提出宪法学自主知识体系的三个衡量维度，即“实践之维、历史之维、宪法文明之维”〔28〕任喜荣：《宪法学自主知识体系的三个衡量维度》，《荆楚法学》2022 年第6 期。。

四、进一步落实《规划》确定的宪法实施课题

《规划》公布以来，在全面贯彻实施宪法方面积极落实《规划》要求，取得了积极的进展。在未来落实《规划》、推动宪法实施的进程中，我们要坚定方向、巩固成就、补齐短板，切实将宪法实施和监督提高到新水平。

坚持党对宪法实施工作的领导。党的领导是全面贯彻实施宪法的根本保证，党在宪法法律范围内活动是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的应有之义。“没有中国共产党领导，就无法保证我国宪法得到全面贯彻和有效实施。”〔29〕同前注［20］。未来，在全面深化法治中国建设的进程中，要继续完善和加强党带头遵守和实施宪法的制度体系，既要抓住重点、取得实效，也要突破难点、补齐短板。

完善全国人大常委会宪法相关规定直接实施工作机制，探索提高宪法监督实效性的路径。传统的宪法理论通常把通过立法将宪法具体化作为宪法实施的基本形式，甚至也有一种观点认为宪法只能借助一般立法具体化，立法就是宪法实施过程。这种观点虽具有一定的合理性，同时也不能绝对化，以免忽略宪法规定直接实施的属性与方式，模糊宪法与法律的界限。从宪法与法律功能看，宪法虽然需要立法的具体化过程，但它只是一种基本形式，并不是唯一形式，有些宪法规定本身无须具体化，应通过直接实施方式得到落实。如全国人大常委会根据宪法的规定直接决定特赦、对贿选问题的处置机制、以“决定+立法”“决定+修法”等方式建立香港特别行政区维护国家安全的体制机制以及完善香港特别行政区选举制度等方面，宪法的规定以直接方式得到了落实。〔30〕参见韩大元：《新时代中国宪法发展的内在规律及其课题——习近平“谱写新时代中国宪法实践新篇章”重要文章的解读》，《法学评论》2023 年第2 期。当然，在实践中，我们需要以类型化的方式，对哪些规定可以直接实施，哪些需要立法的具体化等问题做出法教义学的分类，合理地确定其规范边界，并通过必要的工作机制与程序加以完善。

理清合宪性审查与合法性审查之间的关系。当前，全国人大常委会及其法工委在工作报告中把合宪性审查、合宪性咨询、宪法解释内容都纳入了备案审查形式的框架中。这虽然是利用备案审查工作机制积极回应合宪性问题的一种表现，但是可能会模糊不同机制之间的关系。在全面贯彻实施宪法的进程中，应当逐步将合宪性审查与备案审查区分开来，并使二者在功能上相互支撑。具体来说，应当将合宪性审查制度化、规范化，明确合宪性审查的原则、内容、程序，完善合宪性审查与备案审查的区分与衔接机制，落实宪法和法律委员会合宪性审查职能，抓紧建立健全配套的合宪性审查程序与机制。

加强宪法解释工作，统筹推进宪法解释程序机制的落实，积极回应与宪法有关的问题的社会关切，在现行宪法框架下为宪法解释设计一套完整的程序规范体系。宪法解释作为与宪法实施、宪法监督并列的三大形式之一，成为宪法全面得到实施的重要因素。一般意义上讲，宪法解释作为宪法实施或者宪法监督的应有之义，包括在相关概念之中。宪法解释是化解宪法文本与社会现实紧张关系的重要制度，是宪法实施的典型形态。在某种意义上，应当积极探索“决定+立法”“决定+修法”等新的立法创制形式，既要发挥法律解释的功能，同时要切实提高对宪法解释重要性的认识。要结合宪法实践发展的新形势、新要求，适时启动宪法解释，对宪法文本中的部分条款进行解释，通过解释宪法有助于增强宪法活力，提升运用宪法能力。为此需要在解释程序的启动、解释内容的审议、解释效力等方面做出统一的规定，尽快制定《宪法解释程序法》，并适时选择必要条文进行解释，改变宪法解释工作缓慢的局面。

建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度。《规划》在宪法实施任务中提出了十分重要的机制，即建立健全涉宪问题的事先审查和咨询制度。这是全面实施宪法的重要环节，也是行之有效的具体举措。按照《规划》要求，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规及海南自由贸易港法规和浦东新区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。这在理论上属于合宪性咨询，其中的咨询意见在性质上属于宪法理解，不具有规范约束力但可以产生事实影响力。〔31〕参见朱学磊：《论我国合宪性咨询制度的建构方法》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023 年第2 期。但在实践中，目前不少地方和部门仍缺乏具体的抓手与举措，还没有建立相关的咨询机制，缺乏统一、权威和具有实效性的程序机制。如果能够按照《规划》要求，各级各部门普遍建立健全涉宪问题的事先审查和咨询制度，将有助于大力提升宪法监督的水平，丰富宪法监督的实践，有助于将依宪治国、依宪执政落到实处，使之成为常态化的程序机制，确保国家决策的科学化、民主化。