法治中国建设的良法图景

胡玉鸿

法治作为相对于人治而言的国家治理方式，其理念建构和制度设计均须以“良法”为前提，已是人们耳熟能详的法学常识。早在古希腊时代，亚里士多德就将法治与良法关联起来，指出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。〔1〕［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965 年版，第199 页。继亚氏之后，西方思想家们对良法的论述不绝如缕，“恶法非法”也因之成为法律上的铁律，制约着统治者在立法上的武断与率性。良法问题同样是马克思主义经典作家所特别予以关注的重要论题。在马克思看来，“法律”与“法”有严格的区分：“法律”仅为国家创制的成文规则，而“法”则是体现理性、自由与公平的“真正的法”，即良法。以新闻出版法为例，马克思明确指出：“新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。它是法，因为它是自由的肯定存在。所以，甚至当它完全没有被采用的时候，例如在北美，它也必须存在，而书报检查制度正如农奴制一样，即使它千百次地作为法律而存在，也永远不能成为合法的。”〔2〕《马克思恩格斯全集》（第1 卷），人民出版社1995 年版，第176 页。这一论述深刻地反映了“法”和“法律”的不同：法必须是“自由的肯定存在”，而法律则可能像书报检查制度那样，是对自由的压制；法即使未能在国家立法中加以体现，仍然不失其作为法的价值，相反，“法律”虽然具有法的形式，然而却“永远不能成为合法的”。“法”与“法律”的这种区分，蕴涵着革命导师对“良法”的热切期盼与无限推崇，也昭示着一切意欲实现法治的国度须就法律进行正当性审视的必然。在推进法治中国建设的伟大工程中，“良法”被视为法治的先导与前提，党的十八届四中全会决定就以“法律是治国之重器，良法是善治之前提”这样掷地有声的语言，凝练了良法在法治建设中的基础和前提地位。《法治中国建设规划》（以下简称《规划》）以习近平法治思想为指导，对于良法在法治中国建设中的意义、功能与达成路径等作了诸多极为重要的规划。虽然从目前见到的《规划》文本而言，文中并无太多“良法”的字眼，但是，纵观整个《规划》，良法都是其中重要的内容，贯穿于《规划》的全部内容之中，展现了具有中国特色、中国元素的良法图景。

一、建构良法的立法指导原则

法治的推进既然以良法为前提，那么，怎样才能在法治中国建设中形塑良法？这首先就需要确立科学的立法原则，以为良法的形成提供思想基础和理论指南。“立法者之神圣职责，不仅止于‘立法’而已，必须更进一步的为社会实质公平正义负责……立善法，废恶法”。〔3〕尹章华：《民法理论之比较与辨正》，文笙书局股份有限公司1992 年版，第24 页。对于立法而言，正确的立法原则正是形成良法的前提，反之，“如果原则出现根本错误，就会出现立法越完备情况越糟糕的现象”。〔4〕［英］埃德蒙·柏克：《自由与传统》，蒋庆等译，商务印书馆2001 年版，第282 页。为此，立法须以正确的立法原则为指引，制定出符合人民利益、落实社会公平正义的良法。综观习近平法治思想的相关文献及《规划》的具体界定，在建构良法上须遵循如下主要原则：

首先，坚持以人民为中心的立法导向。在社会主义国家，人民是国家的主人，确保人民当家作主的政治和法律地位，是社会主义制度的根本目的之所在。在我国宪法上，人民作为国家和社会主人的地位主要表现在两个方面：人民是国家权力的所有者；人民是国家和社会事务的管理者。就前者而言，国家的一切权力均来自于人民权利的让渡，因而人民是国家权力最终的拥有者和所有者。国家权力只有服务于人民，造福于人民，才能无负于人民授予权力的初衷。正因如此，“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。”〔5〕习近平：《始终把人民放在心中最高位置》（2018 年3 月20 日），载《习近平谈治国理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第139 页。而就后者而言，则是人民依据法律规定，直接或间接地参与国家和社会事务的管理，发挥国家主人翁的作用。正如习近平总书记所指出的那样，“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”〔6〕习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》（2012 年12 月4 日），载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第139 页。在这里，“主人”的称谓，既是对人民当家作主身份的形象表述，也是对人民至上地位的无限推崇。法治建设同样要本着以人民为中心来进行制度建设，即要“坚持法治建设为了人民、依靠人民”。〔7〕《法治中国建设规划：2020-2025 年》（节录），中国法制出版社2021 年版，第3 页。从立法以造就良法为己任的角度来说，立法只有体现人民意志、保护人民权益，才可能具有良法的品格；同样，只有在立法中依靠人民群众，吸纳社会民众有关立法的意见和建议，才可能形成立法共识，为法律内容的科学、完备奠定扎实的民意基础。自然，立法需要由训练有素、学养深厚的专家来进行体例上的设计与内容上的拟定，但这与尊重来自人民群众的智慧和经验并不矛盾。“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量”。〔8〕习近平：《人民是我们党执政的最大底气》（2018 年3 月1 日），载《习近平谈治国理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第135 页。正因如此，包括立法者在内的所有国家机关及其工作人员，都必须放下身段，深入民间，虚心听取人民群众对国家和社会发展方面的意见建议。“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策；必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用”。〔9〕习近平：《坚持和运用好毛泽东思想活的灵魂》（2013 年12 月26 日），载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第27 页。这既是保证立法与民情相通的基本步骤，也是确保立法质量，真正使法律体现民意、反映民愿的基本工作方式。

以人民为中心在形塑良法方面的作用，还包括要以人为本来设计法律的具体内容。人是法律的本源、目的，也是法律的评价尺度和价值依归。为此，在法律制定过程中，必须以人的本性、本能、需求、欲望、情感、能力等作为法律内容的基准，反映人性需求，体现人的欲望，尊重人类本能，维系自然情感。只有这样，法律才能与人的存在、生活状态高度契合，法律也才可望成为人们自觉遵守和维护的社会规范。实际上，“大多数人的悲欢苦乐决非无足轻重之事，反对大多数人的法律在本质上即是反对人民自身的法律，其反对的程度与其无效的程度成正比”。〔10〕同前注［4］。因此，在人与法的关系中，必须将人视为主体而非法的客体，不能把人当作工具和手段。习近平总书记在诠释“十一个坚持”中的“坚持以人民为中心”就明确指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”〔11〕习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》（2020 年11 月16 日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第2 页。质言之，一部优良的法律，就是要将人置于中心地位，为人民权利、利益、福祉的实现作出周详而细致的安排，使人民通过法律的规定，能够享有尊严、体面的幸福生活。正因为人是法律的目的所在，因而法律是否以人为本，也是衡量法律是否良善的标尺。习近平对此就专门指出：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”〔12〕习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014 年9 月5 日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第73-74 页。在此，立法质量的高低要以是否“反映人民愿望”为标准，而其实效则涉及到人民对该项法律是否支持、是否认同。自然，良法不仅要满足人们对现实生活的需求，还要追求自由、正义、秩序等为人类社会所普遍推崇的价值。〔13〕如英国学者斯坦、香德所言：“作为法律的首要目的的，恰是秩序、公平和个人自由这三个基本的价值。”参见［英］彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国法制出版社2004 年版，第4 页。以“自由”为例，它是个人在国家和社会生活中所处的一种自主、自为、自治的状态，是法律最基本的价值追求。换句话说，法律虽然是可以承载多种价值的规范综合体，然而其最本质的价值则是“自由”——“法典就是人民自由的圣经”。〔14〕同前注［2］。因而，法律必须体现自由、保障自由，只有这样，才能真正造就成满足人民利益和期待的良法。

其次，确立社会公平正义的法律基准。《规划》指出，要“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”，〔15〕同前注［7］。这既包括立法上的公平正义，也包括执法和司法上的公平正义。当然，法治以良法为先导，要使社会公平正义在法治各个环节中得到完满的实现，就先要确保立法上的公平正义，从而为后续的执法、司法环节提供规范性依据。更加重要的是，社会公平正义本身就是良法的特质和标准。“在所有正义从未被诉求的地方，在所有于实证法制定过程中有意否认构成正义之核心平等的地方，法律不仅是‘不正当法’，而且尤其缺乏法律本性”。〔16〕［德］G·拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005 年版，第232-233 页。换句话说，背离公平正义的原则、原理的法律，不但不是良法，严格来说根本不能成其为法。人们也多在这个意义上言谈“恶法非法”的原理，如学者指出：“法令之目的在追求公平正义。若法令之恶，成为追求公平正义之障碍，此种法律即无存在之必要（恶法反成为恶人作恶之工具），故吾人主张‘恶法非法’。简言之，从法之实质正义角度观察，违反公平正义之恶法，必须废止或修正。此‘恶法非法’之真义。”〔17〕同前注［3］，第23-24 页。说到底，某一法律之所以属于“恶法”，就是它违反了人们公认的正义准则，挑战了人们对公平的情感与期待。

在习近平法治思想中，“社会公平正义”是出现最多的政治、法律词汇之一；在党的二十大报告中，“社会公平正义”同样是频度极高的词汇，《报告》中12 个段落涉及“社会公平正义”（包括单言“公平”），这既延续了党的十九大报告对社会公平正义高度关注的战略安排，〔18〕有关党的十九大报告中社会公平正义的理论阐述，参见胡玉鸿：《新时代推进社会公平正义的法治要义》，《法学研究》2018 年第4 期。又在新的时期、新的环境下赋予了社会公平正义新的内涵、新的特征。在法治建设层面，《报告》指出：“我们要……围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”〔19〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次代表大会上的报告》（2022 年10 月16 日），载《习近平著作选读》（第1 卷），人民出版社2023年版，第33 页。这一论述从文义解释的角度来说，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是“保障和促进社会公平正义”的抓手，而“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”以及“国家各方面工作法治化”则是社会公平正义得以落实的主要场域。由此可见，社会公平正义在法治国家建设中具有核心的指导地位，既是推进法治中国建设的价值准则，又是法治国家建设成效的根本标志。习近平总书记指出：“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”〔20〕习近平：《领导干部要做尊法学法守法用法的模范》（2015 年2 月2 日），载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第129 页。法治乃良法之治，这意味着法律只有合乎正义的准则，才是优良、正当的规范，才能够作为推行法治的前提和依据；如果法律充斥着不公平、不正义，那只不过是推行专制、践踏人权的工具而已。因此，在制定法律时，立法者必须以公平正义观念为指导并将其融入于具体的法律规定之中，维系公正的制度形态，同时引导广大民众崇尚公平、追求正义。社会公平正义又是法律的评价基准。对于社会公平正义而言，它在法律上担当着两方面的重要职责：其一，它是法律必须着力弘扬与实现的价值，由此法律必须内蕴社会公平正义的要求；其二，它可以成为法律之上的价值评判标准，用以衡量法律究竟是“良法”抑或“恶法”。这正是社会公平正义观念固有的价值影响力。可见，是否具有公平正义的品性，是衡量、评判法律良莠的基准。

再者，坚持从中国实际出发创制法律。《规划》将“坚持从中国实际出发”作为指导思想之一，强调要“立足我国基本国情，统筹考虑经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素，汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，循序渐进、久久为功，确保各项制度设计行得通、真管用”。〔21〕同前注［7］，第4 页。说到底，法律存立于社会之中，必定会与社会的现实状况发生密切关联；任何国家的法律都是为了解决本国的现实问题而形成的规范集合，为此应当结合本国国情，参照社会现实的物质生活条件而拟定出具体的规则。孟德斯鸠早就指出，“各种法律应该与业已建立或想要建立的政体性质和原则相吻合。……法律还应该顾及国家的物质条件，顾及气候的寒冷、酷热或温和、土地的质量、地理位置，以及农夫、猎人或牧人等民众的生活方式等等。法律还应顾及基本政治体制所能承受的自由度，居民的宗教信仰、偏好、财富、人口多寡，以及他们的贸易、风俗习惯等等。最后，各种法律还应彼此相关，考虑自身的起源、立法者的目标，以及这些法律赖以建立的各种事物的秩序。必须从所有这些方面去审视法律。”〔22〕［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），许明龙译，商务印书馆2009 年版，第12 页。可见，在孟德斯鸠看来，法是受各种外在社会条件共同作用下的产物，立法者在制定法律时，只有对这些社会条件和社会环境进行认真审视，才可能制定出适合于本国人民的法律。而马克思有关物质生活条件对法律内容的决定性作用，更是这一方面的经典论述。马克思认为：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”〔23〕《马克思恩格斯选集》（第2 卷），人民出版社1995 年版，第32 页。在这里，马克思揭示的重要原理是：物质生活条件，尤其是其中的生产方式，是制约法的内容的决定性因素。如果立法者对本国所处的物质生活条件毫不知情，或者在审视物质生活条件时发生错误，就不可能制定出符合本国国情的法律，更不用说能够制定出优质的良法。

《规划》强调“立足本国国情”中所提到的三个主要内容，也是值得高度重视的。按《规划》的要求，法治建设所要立足的中国国情主要包括：（1）经济社会发展状况。经济社会的现实发展状况，既是确立法律调整内容的基准，又是制定和修改法律的依据。在一个国家中，经济与社会问题相互交织，构成了法治所必须要面对和解决的主要问题。换言之，“我们既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障”。〔24〕习近平：《以科学理论为指导，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》（2020 年11 月16 日），载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第289 页。那么，我国现阶段经济社会发展的总体情况如何呢？一方面，社会主义建设与改革事业取得了有目共睹的伟大成就，人民生活水平不断提高，但另一方面，社会经济发展方面也存在着不少的问题，按照习近平总书记的概括，即“创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项。归结起来，就是发展不平衡发展不充分”。〔25〕习近平：《向第二个百年奋斗目标进军》（2020 年10 月29 日），载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第120 页。上述问题的解决，离不开法治事业的持续推进，离不开良法对经济社会全面协调可持续发展的科学规划。（2）法治建设总体进程。法治建设是一个不断推进的发展过程，特别是对于当代中国来说，自党的十八来以来，全面推进依法治国业已成为党和国家的基本战略，并且在立法、执法、司法、守法等各方面都取得了显著的成绩，但是，法治建设的任务仍然任重道远。习近平总书记对此指出：“我们一直认为，我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须积极继续加以完善”。为此，“在全面深化改革进程中，我们要积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，不断建设社会主义政治文明”。〔26〕习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014 年9 月5 日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2016 年版，第38-39 页。应当说，这一方向是明确的，这一路径是正确的，但这一过程则可能是漫长的，毕竟任何意义上的“革故”和“鼎新”都不可能一蹴而就。《规划》对此也有类似的表述，即“坚持问题导向和目标导向。聚焦党中央关注、人民群众反映强烈的突出问题和法治建设薄弱环节，着眼推进国家法治体系和治理能力现代化”。〔27〕同前注［7］，第4 页。只有持续发力、久久为功，才能为法律的完备、优良提供足够的时间准备。（3）人民群众需求变化。“法律是追求满足人类愿望的规则”，〔28〕［英］拉斯基：《现代国家中的自由权》，何子恒译，商务印书馆1959 年版，第64 页。这意味着法律只有满足了人们在政治、经济、社会、文化、生态等各方面的需求，才可能成为被人们尊崇、信仰的良法。然而，心理学的规律业已证明，人类中的每一个社会成员都不会满足于今日之所得，必定会要求更好或更为丰富的物质、文化生活，简言之，人民群众的需求总是在发展变化之中，而且根本上是指向更为美好、幸福的生活。特别是在中国特色社会主义进入新时代的背景之下，“人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，〔29〕同前注［7］，第2 页。这尤其需要在立法上积极回应人民群众不断增长的美好生活需要，为人们获致更加幸福的生活提供制度支持与制度保障。

综上所述，要保证法治中国事业的全面推进，必须坚持以人民为中心的立法导向，确立社会公平正义的法律价值基准，同时坚持从中国国情出发来创制法律。上述《规划》所揭示的立法原则，为中国特色社会主义法律如何真正成为良法提供了根本指导。当然，原则是概括的、抽象的，要使这些重要原则得以落实，还必须辅之以相关的尺度与标准。这正是下文所要探讨的问题。

二、良法的实质标准

大致说来，根据习近平法治思想中的相关论述以及《规划》提出的具体要求，良法的实质标准可以从以下几个方面进行解读。

（一）法律须本于人心

“人心”简单地说，即人类社会的成员所共有的心态与情感。从政治上而言，“得人心者得天下”；同理，法律只有与人心相符，才可望为人们所尊重和信守。习近平总书记曾设问道：“……发展极不平衡，贫富悬殊很大，社会不公平，两极分化了，能得人心吗？”〔30〕习近平：《在河南省兰考县委党委扩大会议上的讲话》（2014 年3 月18 日），载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021 年版，第49 页。答案自然是否定的。因为具体感知公平正义本身就是人所固有的能力，对公平正义的期待也是人们内在的必然情感。所以，贫富悬殊、两极分化这样一种不公平的社会状况，必定会引起人们的强烈不满，所谓“不平则倾”就是如此。法律与人心契合，正是法律作为良法的根本标志。这正如伯尔曼所言：“法律的基本价值和原则符合人性，符合社会秩序的要求。契约应当履行；损害必须赔偿；代理人应诚信行事；刑罚应与罪行相适应。这些原则以及其他许多原则都体现了理性告诉我们在道德上是正确的事情，体现了实际上一切社会均宣告具有法律约束力的事物。”〔31〕［美］伯尔曼：《信仰与秩序：法律与宗教的复合》，姚剑波译，中央编译出版社2011 年版，第13 页。“道德上是正确的事情”，转换为中国传统文化的术语，也就是“良心”。习近平总书记曾引用古人所言的“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已”〔32〕习近平：《毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度》（2021 年10 月13 日），载《习近平著作选读》（第2 卷），人民出版社2023 年版，第525 页。一语，表达了对良法基本品性的概括。以此而论，法律只有与人的本性、本能、需求、情感、欲望、能力相契合，才可能拥有良法的品性，也才能为人们所信守、尊崇、信仰。自然，“人心”如“良心”一般，是每个人心中的价值积淀和内在情感，很难用完全外化、客观的标准将之明确列举，但是，人类社会之所以能够结成一个命运共同体，就因为在基本的价值观念和情感判断上人与人之间具有类似性、共通性，所谓“人同此心、心同此理”。正因如此，对于什么是合乎人心、人性的良法，并不难寻找到其必须具备的基质。我国台湾学者杨奕华先生就曾言及，“依吾人之见解，人性的法律乃人心之所同然，乃社会成员的共同意识凝聚成法律意识所形成者，尽管其实证的条文会随社会生活之变迁而更改修正，但其内容无不含有上述诸特质，凡是与此等特质相违悖的法律，即非人性法，亦可视之为恶法。”作者对此举例言道：人好生恶死，生命法益由是而生；人有免于伤害之自然本能，故有健康法益；人性喜自由，自由法益遂不可或缺；人性有其尊严，名誉法益所由生也；人聚财以利生，财产法益因之存焉。总之，“设若法律规定所欲保护之法益，毫无人性可言，甚至违逆人性，如纳粹德国国会所通过屠杀犹太人之法律，即是最典型的恶法”。〔33〕参见杨奕华：《法律人本主义——法理学研究诠论》，汉兴书局有限公司1997 年版，第131-132 页。在法学理论上，“恶法非法”自古罗马奥古斯丁始，即成为人们用以否定悖逆人心、人性的法律具有正当效力的经典原理，寄托着人们对良法的渴望与期许。

当然，法律要本于人心而制定，就必须了解人民群众的实际需求，通过法律来反映人们对社会重大问题的关切。为此习近平总书记指出，要“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应”，并专门引用古语“为政之要，以顺民心为本”，指出“要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生”。〔34〕习近平：《毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第255 页。具体而言，只有深入人民群众之中，才能知晓他们的所急、所难、所愁、所盼，也才能按照人们的普遍意愿制定出体现人民意志、符合人民利益的良法。在有关立法原则方面，习近平总书记强调，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”〔35〕习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014 年10 月20 日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第95 页。客观规律既包括自然规律，也包括社会规律，它是自然和社会公理的提炼，也是人心、人性需求的概括。立法上对客观规律的尊重，本质上就是对人民根本利益的维护。例如加强生态保护，既与人们的生活质量相关，也与社会的永续发展相连。同样，只有发扬民主，才能集中人民群众的智慧和经验，使法律的制定在人民群众的广泛参与之下提升质量，造就出符合国情、民意的良法。在民主意识、法律意识不断高涨的今天，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”。〔36〕习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013 年2 月23 日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第43-44 页。落实习近平总书记有关立法质量的要求，《规划》也明确指出：“建设法治中国，必须加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率，以高质量立法保障高质量发展，推动全面深化改革、维护社会大局稳定”。〔37〕同前注［7］，第7-8 页。一定程度上说，“高质量立法”也就是“良法”的另外一种说法。

“法安天下，德润人心”。〔38〕习近平：《全面做好法治人才培养工作》（2017 年5 月3 日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第178 页。要造就出为人们所普遍推崇、肯认且能自觉遵守的良法，就必须锻造法律的伦理品性，使法律借助道德的力量而获致更大程度上的正当性、合理性。固然，法律不是道德，因而不可能将所有的道德义务转化为法律规范，否则法律对人们的行为会提出过高的要求，导致人们行为和心理上的不堪重负。如学者所言，“法的规范，必须是一般人所认为必须遵守的规范。从人性上讲，尧舜桀纣，千世不一出，绝大多数的人，都是上不及尧舜，下不为桀纣的中人。法的规范，必须能适合于这些中人的需求，必须能为这些中人遵守，方能真正成为法的规范。……所以法律规范，必须是中庸的，必须以一般中人之心为基础。否则即成为苛虐，民情之所难堪，决难发挥其法的效力”。〔39〕王伯琦：《德治与法治》，载《王伯琦法学论著集》，三民书局1999 年版，第106 页。由此可见，能够作为法律规范的道德规范，也必须立足于一般人、普通人的道德能力和道德水平。但是，法律虽然不就是道德，但法律却是最低限度的道德。这意味着法律不能以反道德的方式规定其内容、拟定其规则，否则即背离人们固有的道德情感，也会因为法律缺失道德性而丧失良法的品格。对于这一问题，习近平总书记有过精要的论断，指出：“要把道德要求贯彻到法治建设中。以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治。要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善。”〔40〕习近平：《坚持依法治国和以德治国相结合》（2016 年12 月9 日），载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第134 页。实际上，法律不仅要立足于人们的道德现状制定，同时还担负着“升华人性”的重要使命。即通过在法律上有意识地纳入道德的要求，提升人们的道德水平，升华人们的道德境界。在当代中国，“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”是社会主义核心价值观，也是社会主义道德中最为根本、最为重要的内容；将其与立法关联，是推进良法得以形成的重要步骤。有关这一问题，《规划》也提出了明确的要求，即要“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”。〔41〕同前注［7］，第10-11 页。就立法而言，社会主义核心价值观入宪、入法已经成为当代中国立法的常态。〔42〕上述内容，具体可参见胡玉鸿：《社会主义核心价值观与法治建设的关联性研究——以习近平重要论述为中心》，《社会科学辑刊》2023 年第1 期。

（二）法律要保障人权

按照学界的一般理解，人权是生而为人者所应当享有的权利。这一看似浅显的概念，实质上却蕴涵着极为丰富的政治和法律内涵：首先，它昭示着人权不是来自国家的恩赐或者法律的慷慨，而是它本就属于人类、属于每个社会成员。从这个意义上来说，国家和法律只能发现、确认和保障人权，而不能创造、发明人权。这种人权的内在固有性，为人正当地生存于自然和社会之中奠定了初始的权能基础，也昭示着个人并非一无所有地来到世上：当他降生于世间的那一刻，就具备了保证其存活所必需的权能，而这一权能当然也普遍地为所有社会成员所平等享有。其次，它意味着人权是一种应然权利、道德权利。“应然”对应于“实然”，一国法律可以将本国公民所能享有的权利规定于宪法和法律之上，这是实然权利，也可以说是人权的实在化。但问题在于，即便未纳入一国法律范围之内的权利，如这一权利被国际社会普遍认为是正当、合理的人权，那也应对之加以尊重和保障。例如在我国现行法上，迁徙自由并未写入宪法和法律，但谁也无法否认这一权利的正当性和合理性。说人权是道德权利，则是因为任何一种具体的人权都因应着人们在社会中的生存需求，是能够从伦理上证明为是合理而正当的权利。范伯格就据此将“人权”定义为“一切人基本上都平等拥有的根本的重要的道德权利，它们都是无条件的、无可更改的”，〔43〕［美］J.范伯格：《自由、权利和社会正义——现代社会哲学》，王守昌、戴栩译，贵州人民出版社1998 年版，第124 页。庞德将道德权利视作“为共同集体的一般道德感所承认并为道德舆论所支持”，〔44〕［美］罗·庞德：《通过法律的社会控制·法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984 年版，第44 页。亦可与人权的意涵相当，也表明人权本身就是从道德意义上来谈论人们本该拥有的权利。再者，它也表明人权具有一种天然的对抗国家权力的资格与能力。国家固然可以通过财富、资源的投入来为人权的更好实现提供保障，也可以通过社会秩序的维持为人们享有权利提供和平、有序的社会环境，但是，一方面，所有国家权力都来自于个人人权的让渡，人们让渡出的权利即集结为国家的公共权力；而另一方面，人们让渡出的并非所有的自然权利，仍然有如生命、自由、财产等权利保留于人们手上，依人们自治的意愿而行使；同时，人们让渡权利的目的是为了求得更为美好、幸福的生活，因而国家负有保障每一位社会成员过上更好生活的职责。当国家未能尽到自己的义务，就是法律上的失职，也是人们可以通过选举、罢免、弹劾等形式来更换政权组成人员的正当理由。同样重要的是，人权也预示了国家权力不得侵入的法律屏障，人们在人权上所能享有的权利、自由，国家机关不得非法予以剥夺、限制。

社会主义国家以保障人权为己任，重在促进人的自由全面发展。如习近平总书记所言：“中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权。长期以来，中国坚持把人权的普遍性原则同中国实际相结合，不断推动经济社会发展，增进人民福祉，促进社会公平正义，加强人权法治保障，努力促进经济、社会、文化权利和公民、政治权利全面协调发展，显著提高了人民生存权、发展权的保障水平，走出了一条适合于中国国情的人权发展道路。”〔45〕习近平：《致“二0 一五·北京人权论坛”的贺信》（2015 年9 月16 日），载中共中央党史和文献研究室编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021 年版，第4 页。在人权保障问题上，习近平总书记有诸多非常重要的论断，为建构具有中国特色的良法提供了指导思想。例如，在宪法的品性上，强调公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。依此而言，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动”。〔46〕习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》（2012 年12 月4 日），载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第140-141 页。这正是宪法作为良法所必须具备的“品质”，也是在根本大法上将保障人权作为良法内容之一的明证。不仅如此，习近平还明确提出“人民幸福生活是最大的人权”〔47〕习近平：《走符合国情的人权发展道路》（2018 年12 月20 日），载《习近平谈治国理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第288 页。这一重要论断，将抽象的人权具象化为人们在日常生活中可感知、可体验、可实际享有的自由和权利，为良法在根本内容上框定了可以测度、可以验证的具体指标。换言之，如果人们在政治、经济、社会、文化生活上没有尊严感、获得感、幸福感、安全感，那就说明人权的保障还不充分，良法的建构尚未完成。自然，“人权保障没有最好、只有更好”，〔48〕习近平：《不断提高尊重与保障中国人民各项基本权利的水平》（2015 年9 月16 日），载习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021 年版，第144 页。良法也需要在不断推进人权保障的过程中，完善其内容、丰富其形式、提升其质量，从而为人民的幸福生活提供牢靠的制度根基。

《规划》对于良法的应有内容，也以习近平法治思想为指导，从人权、权利的安排上进行谋划，强调要“加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利”。〔49〕同前注［7］，第3-4 页。这是“以人民为中心”立法指导思想的具体体现，也是良法必须要予以践行的神圣使命。人是法律的目的之所在，法律是否真正能够尊重和保障人权，本身就是评价法律良善的基本尺度。在建设法治中国的总体目标中，“人民合法权益得到充分尊重保障”是核心指标之一，而“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”是到2035 年所要达成的远景目标。〔50〕同前注［7］，第5 页。以平等参与、平等发展作为法治发展的更高目标，恰恰表明只有让人民群众全面、广泛地参与国家和社会事务的管理，平等地拥有和他人一样发展的机会和权利，才是真正体现人民当家作主地位的标尺，是良法应该为之努力奋斗的崇高使命。

需要说明的是，作为良法而言，不仅是要对公认的人权、权利、自由在法律上加以确认和保障，还要积极拓展权利的范围，为人们的政治、经济、社会活动提供行动的资本和主张的权能。在这方面，习近平总书记的相关论述就是其中最为重要的依据。以全过程人民民主为例，围绕推进全过程人民民主所要求的权利类型，习近平分别有“五权”和“四权”两个层次的论述。即与全过程人民民主相伴生的权利种类，通常以选举、协商、决策、管理、监督上的“五权”来加以表述，如党的二十大报告指出：“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”〔51〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022 年10 月16 日），人民出版社2022 年版，第37 页。选举、协商、决策、管理、监督既是人民群众参与全过程人民民主的法律形式，同时又是具体的、实际的民主权利。习近平在《坚持中国人权发展道路，促进人权事业全面发展》这一重要文献中，就将“保障公民参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等基本政治权利”作为“不断提升人权法治化保障水平”的基本任务，〔52〕习近平：《坚持中国人权发展道路，促进人权事业全面发展》（2022 年2 月25 日），载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社有限责任公司2022 年版，第270 页。可见这些活动形式都可以权利的名义来加以概括。同时，在基层民主方面，又有知情权、参与权、表达权、监督权的提法。习近平指出，要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。〔53〕习近平：《坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一》（2017 年10 月18 日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第184-185 页。比对现行宪法文本，选举权、管理权、监督权、参与权、表达权可以分别在宪法第34 条、第2 条、第35 条和第41 条中找到制度原型，然而，如协商权、决策权、知情权等权利并未明确规定于宪法文本之上，这就说明，随着全过程人民民主在中国的着力推进，许多新型的民主权利会被赋予给广大人民群众，使他们能够更好、更多地参与国家和社会事务的管理。

（三）良法必须以维护公平正义为己任

社会公平正义作为建构良法的立法原则，前文已经作了论述，本部分将要解决的问题是，如何真正落实社会公平正义原则，使法律制度在公平正义理念的浸染下，更好地为人们的生存、生活、生计提供行之有效的制度保障。对此《规划》明确指出：“建设法治中国，必须……健全社会公平正义法治保障制度，织密法治之网，强化法治之力，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。”〔54〕同前注［7］，第12 页。这一方面说明社会公平正义本身就是法律问题、法治问题，如罗尔斯指出的那样，“正义是社会制度的首要德性……某些法律和制度，不管它们如何有效率和安排有序，只要它们不正义，就必须加以改造和废除”；〔55〕［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009 年版，第3 页。另一方面，社会公平正义不只是个抽象的立法原则或法律理念，它需要通过法律来彰显，需要通过法律来保障，也需要通过政府行为、司法活动来实践。就当代中国而言，尤其需要通过以下方面的法律保障，来为社会公平正义的实现确立制度根基。

一是主体之间能够在法律上被公平地对待。这在法律上多以“平等”来加以表述。综观习近平法治思想文献中的相关论述，平等主要指向三个维度：（1）男女平等。总体而言，在当代中国，男女平等作为一项社会准则和法律原则已广为人们所接受和承认，妇女在政治和社会生活中的重要地位也越来越被人们所重视。但也正如习近平总书记指出的那样，妇女发展仍然不平衡，针对妇女的歧视依然存在。“这其中，既有一些历史和现实的原因引起的问题，如对妇女就业歧视问题、农村妇女土地及相关权益保障问题等，也有新形势下产生的新问题，比如二孩政策放开后的妇女职业发展、网络时代维护妇女权益等挑战”。〔56〕习近平：《在同全国妇联新一届领导班子成员集体谈话时的讲话》（2018 年11 月2 日），载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021 年版，第125 页。就此而言，既要解决历史遗留问题，又要面对新的问题，为妇女权益保障提供更加切实可行的制度支撑。特别是三孩政策落地后，妇女因之受到的生育歧视和因生育带来的职位晋升障碍等，就必须对之加以清醒的认识并在法律上寻找解决的对策。〔57〕参见曹薇薇：《人口政策转型期平等就业权的司法救济》，《法学》2002 年第6 期。（2）民族平等。民族平等是中国的基本国策，它承认并保障各族公民平等地拥有当家作主的政治和法律地位，在权利和自由方面一律平等。然而，民族平等在现实中如何具体落实，仍然是我们需要正视的重要法律问题。习近平总书记就提到，“一些地方出现了针对特定少数民族群众的歧视性措施和选择性执法，登机要特别安检，住宿要特别检查，对广大少数民族群众造成了感情伤害。”〔58〕习近平：《深刻认识做好新形势下统战工作的重大意义》（2015 年5 月18 日），载习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021 年版，第132 页。这些执法上的不当措施，就可以明显地归为“恶法”之列，需要对之加以全面清理。（3）市场主体之间的平等。从法律的角度而言，市场经济就是平等经济，这意味着所有市场主体都可以在具有同等资质、同等条件下与其他主体公平竞争。对此，法律如果人为设限，刻意排斥那些具有同等资格参与竞争的主体，那么，这样的法律明显地就是不公正的，也与良法所要求的平等地保障每个主体的法律权利背道而驰。正如习近平所指出的那样，现实生活中对非公有制经济的保障还存在诸多问题。〔59〕参见习近平：《毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展》（2016 年3 月4 日），载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第261 页。就此而言，在法律上进一步明确公有经济与非公有经济同等的法律地位，并借助更为有力的制度来加以推进和执行，是消除市场主体之间不平等的基本要求。

二是在享有权利、机会上的初始条件的公平。法律上的公平、平等，学术上大多以“机会公平”“机会平等”等来表述，意味着法律只是提供同样的起跑线，而不关涉人们在起跑之前他们是否具有同样的能力。显然，如果人们在把握、运用机会的初始条件上本来就是不公平的，那么奢谈机会公平、机会平等实际上毫无意义。贫穷就是其中突出的例子。贫穷不但使人们处于穷困潦倒的羞辱境地，同样也会因为贫穷而失去学习知识、掌握技能的机会。初始条件的公平还与教育公平有着密切的关联。国家实行的义务制教育是普惠型的公共教育，所有适龄儿童因而都能够享有受教育的机会。但是，义务教育的质量如何，却关涉着不同区域的儿童在今后的生存与发展。对于教育公平，学者提出了四个基本维度：机会公平，即学校向每个人开门——有教无类；条件公平，即办好每一所学校——均衡发展；过程公平：平等地对待每个学生——一视同仁；结果公平，即为每个学生提供适合的教育——因材施教。〔60〕参见袁振国：《丛书序言》，载［德］Kirsten Meyer 主编：《教育、公正与人之善：教育系统中的教育公平与教育平等》，张群等译，华东师范大学出版社2018 年版，第1-4 页。然而以此标准来衡量当代中国的义务教育，无疑还存在着太多问题。对于广大农村地区的儿童而言，他们可能并不能拥有城市儿童那样的优质教育资源，并且很多孩子因为“留守儿童”的身份，使他们不仅在公共教育中居于劣势地位，同时家庭教育的缺失也使他们既缺少父母在家庭生活中本应有的关爱，又无家长在人生经验方面的潜移默化的教育。需要明确的是，初始条件上的公平是所有后续公平的起点，只有保证初始条件上人们所拥有的资源、能力大致相当，才可望公平正义在社会生活中的真正实现。对此恩格斯早就指出：“公平所要求的，应该是双方都在平等的条件下，有同样公平的起点。”〔61〕《马克思恩格斯全集》（第19 卷），人民出版社1963 年版，第274 页。赋予同等条件的教育资源、教育条件，是维系教育公平的基本要求，也是保证“公平的起点”所必需的制度安排。

三是不同社会区域之间的公平。由于自然资源、发展基础上存在的固有差异，在中国这样一个地大物博的国度，各地区的发展水平还存在较大差距，为此要促进区域之间的协调发展，将社会公平正义扩及于空间维度上的公平。特别是在中国社会主义大家庭中，要通过发达地区对欠发达地区的帮助，来实现社会区域发展上的公平。东部相对而言，处于较为发达的水平之上，因而从社会公平正义的角度，可以为西部的发展提供帮助和支持。在区域协调发展的过程中，还需要注重对革命老区的倾斜扶持。“当年苏区老区人民为了革命和新中国的成立不惜流血牺牲，今天这些地区有的还比较贫困，要通过领导联系、山海协作、对口帮扶，加快科学扶贫和精准扶贫，办好教育、就业、医疗、社会保障等民生实事，支持和帮助贫困地区和贫困群众尽快脱贫致富奔小康，决不能让一个苏区老区掉队”。〔62〕习近平：《在福建调研时的讲话》（2014 年11 月1 日、2 日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第41 页。对于少数民族地区的发展，同样也“要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”。〔63〕习近平：《以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》（2021 年8 月27 日），载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第247 页。当然，中国最大的现实国情之一，就是城乡之间的发展还很不平衡，如习近平总书记所言，“改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。”为此，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。〔64〕习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（2013 年11 月9 日），载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018 年第2 版，第81 页。在中国城市发展业已达到较高水准的今天，以城市支援农村、反哺农村，是实现社会公平正义的必然举措。社会公平正义不仅是形式上的正义，更是实质上的正义，由此通过国家的统一安排，向欠发展地区、区域实行倾斜支持，本身就是公平正义的必然要求。

三、推进良法生成的制度保障

良法是善治的前提，但如何才能建构起为法治中国所亟需的良法，仍然是当代中国立法所面临的重大任务。不容否认，在科学立法、民主立法、依法立法的原则统率下，中国当代法律已经以良法的标准来形塑法律的内容，例如2020 年制定的《民法典》，就“系统整合了新中国成立70 多年来长期实践形成的民事法律规范，汲取了中华民族5000 多年优秀法律文化，借鉴了人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典，是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典”。〔65〕习近平：《实施好民法典》（2020 年5 月29 日），载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第281 页。然而，在建构完备的社会主义法律体系方面，仍然存在不少缺项、短板，需要在法治中国建设的总体规划中加以补足、修正。可喜的是，在这方面，《规划》有诸多重要的制度安排，为确保法律规划的“科学完备统一”〔66〕同前注［7］，第5 页。奠定了制度基础。

（一）确保法制统一

法制统一是在保障宪法实施基础上的规范性法律文件与法律秩序的统一。宪法是国家的根本大法，是人民意志的根本体现。在立法层面上，宪法既是其他规范性法律文件制定的依据，又是评判其他规范性法律文件正当性、合法性的标准。从理论上来说，一个国家的法律体系是有机和谐的统一整体，为此上下位阶的规范性法律文件应当保持一致性和协调性，而其中“基础规范”的存在是其先决条件。“基础规范”的理论源于凯尔森的“纯粹规范”学说。在凯尔森看来，法律秩序内部存在规范等级体系，它由高级规范和低级规范组成。在法律体系中，一个规范（较低的那个规范）的创造为另一个规范（较高的那个规范）所决定，后者的创造又为一个更高的规范所决定，最后，以一个最高的规范即基础规范为终点，它作为整个法律秩序的效力的最高理由而构成了整个法律秩序统一体的基础。〔67〕［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996 年版，第141 页。按照凯尔森的理解，这种“基础规范”本身就象人类普遍的价值观念那样，具有终极性与自明性。〔68〕同前注［67］，第125-126 页。在现代社会，人们在理论上假设宪法就是基础规范的表征，所以，当我们说规章不得与法规相抵触，法规不得与法律相抵触，法律不得与宪法相抵触时，实际上我们已经预定了存在着一个检验不同位阶的规范性法律文件是否合法的标准，即与上一位阶的规范性法律文件是否吻合——最终并与宪法相吻合。因此，宪法作为现代国家的基础规范是维系一国法律体系的保障，制约着在其之下的所有规范性法律文件。而就我国现行宪法而言，它“是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我国国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证”。〔69〕同前注［6］，第137 页。可见，我国宪法本身即具备了优良宪法的品性，因而可以以其为根本准据，确保以其为立法依据的法律、法规、规章等具备良法的基因。

《规划》以我国现行《宪法》第5 条规定的“国家维护社会主义法制的统一和尊严”为依据，明确规定：“坚持宪法法律至上，维护国家法制统一、尊严、权威，一切法律法规规章规范性文件都不得同宪法相抵触，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”作为行使国家立法权的全国人大及其常委会，首先要在维护宪法权威、保障宪法实施上作出表率。为此《规划》明确要求，全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。全国人大及其常委会制定的规范性法律文件，既是宪法规定的细化和宪法精神的落实，又是指引其他规范性法律文件合宪、合法的依据。在此基础上，《规划》强调了几个维护法制统一的具体制度：一是合宪性审查制度。现代社会中，宪法在社会生活里的具体落实主要依托于合宪性控制机制，“也就是发现并排除违反宪法行为或状态的机制”。〔70〕苏永钦：《合宪性控制的理论与实际》，月旦出版社股份有限公司1994 年版，“代序”第1 页。为此《规划》强调，要推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序。建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。二是备案审查制度。对此应落实《立法法》第98、99、100 条的规定，做好行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查工作。《规划》对此还特别指出，在备案审查工作中，应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容，再次凸显了宪法的根本性地位。三是宪法解释制度。我国宪法赋予全国人大常委会解释宪法的权力，为此必须“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切”。〔71〕同前注［7］，第6-7、7 页。从广义的角度而言，这种解释包括“理解”和“解释”两个方面：前者是忠实于宪法原义的疏释，后者则是对宪法条文“言外之意”的发现。例如，宪法中屡次出现代表量上的“部分”一词，〔72〕参见《宪法》第67 条、第82 条、第89 条。就需要从理解的角度确定这一“部分”是低于50%还是可以高于50%。而就解释而言，如宪法中在基本权利的规定上分别使用“自由”和“权利”两种不同的称谓，这大致可以理解为“自由”代表的是消极权利，而“权利”更多地是指积极权利。〔73〕此一问题，读者可参见胡玉鸿：《论我国宪法中基本权利的“级差”与“殊相”》，《法律科学》2017 年第4 期。四是行政规范性文件的合法性审核机制。《规划》指出，要全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。〔74〕同前注［7］，第13 页。“审核”不同于审查、备案，它是指在行政规范性法律文件出台之前，必须先由相关机关来进行其是否合乎宪法和法律的审核；这一审核的范围，是指各级人民政府在法规、规章之外制作的行政规范性文件。在实际的社会生活中，各级人民政府为了管理社会的需要，出台了数量庞大且涉及行政相对人权利、义务的行政规范性文件，将之纳入审核范围，无疑能够更好地保护公民、法人和其他组织的合法权利。当然，由谁来审核、审核的法律效力究竟如何，还应通过具体规则来加以细化。

（二）完善立法体制

良法不会自动生成，它须依赖于相关法律制定主体忠实宪法的原意、理解宪法的精神、落实宪法的要求，因而立法体制是否科学，直接关乎着法律质量的高低。在立法体制上，《规划》首先强调了党领导立法的基本原则，强调“加强党对立法工作的领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作”。〔75〕同前注［7］，第8 页。坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂，立法工作作为法治工程的前提和先导，无疑要全面置于党的领导之下。

在立法体制的具体安排方面，《规划》凸显了以下几个方面的主要工作安排：一是完善人大主导立法工作的体制机制。加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会的审议把关作用。全国人大及其常委会行使国家立法权，其所制定的规范性法律文件居于宪法之下、众法之上，是宪法得以贯彻实施的最为重要也是最为全面的规范表达。尤其是与行政立法和地方立法相比，全国人大及其常委会制定的法律以其全面性、综合性、权威性而成为立法上的表率，其示范意义对于法律体系能否贯彻良法理论有着极为重要的影响。为此，需要通过人大来主导立法，破除部门本位、地方利益对立法所可能产生的不良影响。二是注重发挥政府在立法工作中的重要作用。政府既通过具体的管理活动来维护社会基本秩序，又以参与中央和地方立法、制定行政法规和规章的方式来为完善法律体系努力。《规划》特别提到政府要“做好有关法律、地方性法规草案的起草工作”，这实为新时代中国立法之所必需。众所周知，随着社会的发展、科技的进步以及人民满足美好生活的需求不断提高，法律的专业性、技术性要求也越来越高。对于具有高度复杂性的社会事务，如产品标准、药物安全、环境保护、风险防控等，行政专家有着更为丰富的管理经验和专业知识，由他们参与法律、地方性法规草案的起草，更能发挥行政机关的专业特长和专业优势。自然，行政机关又是行政法规、行政规章的制定主体，本身享有规范性法律文件的创制权限，其立法质量如何直接关系到法律体系的整体质量；特别是由于行政管理范围广泛、行政事项错综复杂且与人民群众的日常生活和切身利益关系密切，更应在行政立法领域中体现质量要求。《规划》对此专门强调，要“加强政府部门间立法协调。严格按照法定权限和程序制定行政法规、规章，保证行政法规、规章质量”。三是在地方立法层面，要加强地方性法规和地方规章的制定工作。赋予地方立法权力，是“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”宪法原则的具体体现。各地情形不同，法律需求有别，因而必须赋予地方因地制宜的立法权力。《规划》对此提出了具体要求，强调“有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际，突出地方特色和针对性、实效性，创造性地做好地方立法工作”。在地方立法中，要杜绝此前的越权立法、重复立法、盲目立法现象，提高地方立法质量。〔76〕同前注［7］，第8、11-12 页。

（三）明确立法重点

一个以追求良法为己任的法律体系，不仅要保证不同位阶之间的规范性法律文件能够和谐、一致，同时也要及时回应社会的现实问题，为此要特别加强重点领域、新兴领域、涉外领域的立法。习近平对此专门指出，“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”〔77〕习近平：《全面推进中国特色社会主义法治体系建设》（2021 年12 月6 日），载《习近平谈治国理政》（第4卷），外文出版社2022 年版，第301-302 页。可见，所谓立法重点，落脚点在于“国家治理急需”和“满足人民日益增长的美好生活需要”，即国家治理、保障民生就是立法的重中之重。《规划》以习近平法治思想为指针，也就此专门强调了几个重要的立法面向。例如就国家治理而言，要加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法；加强疫情防控相关立法和配套制度建设，完善有关处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的突发公共卫生事件应对法律体系；加强国家安全领域立法。而在民生层面，则是“发展”与“保障”并重。一方面，要推动贯彻新发展理念、构建新发展格局，加快完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、防范化解金融风险等急需的法律法规；另一方面，要加强保障和改善民生、创新社会治理方面的法律制度建设，为推进教育现代化、实施健康中国战略、维护社会治安等提供有力保障。〔78〕同前注［7］，第9 页。民生关系到千家万户的日常生活，只有通过法律夯实民生基础，才能为人们的幸福生活提供切实可靠的立法保障。

需要注意的是，立法重点不仅是在内容上要为国家治理和民生建设提供立法上的解决方案，要形成优良的法律制度，立法的形式要求同样不可忽视。对此，《规划》以“提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”〔79〕同前注［7］，第11 页。来进行统括，一定程度上亦可作为良法的形式标准来对待。所谓“针对性”，是强调立法要因事施策、对症下药。例如，在民生问题上，习近平总书记强调要“从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措”，而其中特别要聚焦于“教育、收入分配、就业、社会保障、医疗卫生、住房等方面的工作”。〔80〕习近平：《集中力量做好基础性、兜底性民生建设》（2016 年10 月27 日），载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021 年版，第95-96 页。“及时性”可以认为是对立法效率的要求，亦可以认为是对立法完善的期许。在此，当社会生活需要新的法律进行调整时，应当及时加强立法，通过法律来回应人民群众的关切；同样，如《规划》所言，在立法进程上，对改革急需、立法条件成熟的，抓紧出台；对立法条件还不成熟、需要先行先试的，依法及时作出授权决定或者改革决定。授权决定或者改革决定涉及的改革举措，实践证明可行的，要及时按照程序制定修改相关法律法规；而针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，及时组织清理；对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。〔81〕同前注［7］，第10 页。“系统性”则要求立法中应当贯彻系统思维，“增强立法系统性、整体性、协同性”。〔82〕习近平：《全面推进中国特色社会主义法治体系建设》（2021 年12 月6 日），载《习近平谈治国理政》（第4卷），外文出版社2022 年版，第302 页。对此，应对制定哪些法律、法律内容如何安排先作系统规划，以免出现头痛医头、脚痛医脚的现象。立法的系统性既表现在相关法律部门和法律文件之间的立法协调，以免法律与法律之间在同一事项的调整上互为冲突，同时还要“加强立法的协同配套工作，实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草，增强法律规范整体功效”。〔83〕同前注［7］，第10 页。“可操作性”则是指法律规范须清晰明确，能够直接作为公民行动和国家行为的依据。如果法律规定过于模糊，就难以给人们提供确定的行为规则；同样，如果法律规定弹性过大，则会给行政执法人员和司法人员滥用自由裁量权提供机会，这恰如富勒所指出的那样，“含糊和语无伦次的法律会使合法成为任何人都无法企及的目标”。〔84〕［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005 年版，第76 页。所以，法律的规定应当尽可能精确、明晰，否则对于人们的行为来说，既缺乏明确的法律标准，也难以精确预测行为的法律后果。

（四）推进立法民主

在良法生成的路径上，发扬立法民主无疑是最为根本的举措。总体而言，立法民主在保证法律成为良法上的主要意义在于：第一，制定什么样的法律、什么时候制定法律，都必须问计于民、开门立法。人民群众生活在基层，工作在社会，哪些事关国家治理和人民切身利益的法律尚未制定，哪些已经制定的法律有悖人性和违反社会公平正义，他们有最为深切的感知和体会，也最有启动立法机制上的发言权。正因如此，党的十八大以来，通过建立基层立法联系点这一制度创新举措，全国人大搭建起了反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”，为立法规划的科学性、合理性奠定了扎实的民意基础。第二，通过民主协商机制，能够使人民群众直接参与到立法过程中来，从而为良法的诞生提供智识支持。在立法上推行民主协商机制，就是让代表不同利益、群体的社会成员平等协商，就立法中的具体事项进行讨论、争辩，并在求同存异的基础上形成共识，最大限度地吸纳民众的智慧和经验。立法只有真正做到广开言路，尊重和吸纳人民群众对法律的意见、建议，才能够保证法律本身的正当性和法律内容的科学性。第三，立法民主很大程度上就是以直接民主的方式，将人民视为立法的主体，从而有利于矫正代议制民主所可能存在的不足。众所周知，代议制业已成为世界各国普遍奉行的政治制度，在其中，人民通过选出自己的代表来行使国家职权，包括制定法律的权力。然而，“在代议制民主中，伴随着时光的流逝，选民的经验性知识与民意代表理性知识之间的差异终将扩大，直到人们生活的经验世界抽象到可以为政治议程接受为止。法律只能建立在抽象的基础上，逻辑程序则不可避免地偏离人类真实生活实践的人性关怀。概念变得空洞无物。解决问题的途径在于从代议制民主转向直接民主”。〔85〕［美］谢里尔·西姆拉尔·金、卡米拉·斯蒂福斯：《民有政府：反政府时代的公共管理》，李学译，中央编译出版社2010 年版，第37 页。而在当代中国，全过程人民民主就是一种崭新的民主形式，它既包括原有间接民主的内容，又将视角投向广大人民群众直接参与国家和社会事务的全过程，将人民当家作主的地位与权能落到实处。正是通过全过程人民民主的贯彻和实施，我国的立法质量不断提高，为良法善治打下了坚实的制度基础。

在立法民主方面，《规划》着重提到了以下几个具体的制度：一是“健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性，增强立法透明度”。相对于具体的行政执法和司法裁判而言，立法涉及到不特定主体的权利和利益，与人们的实际生活息息相关，为此需要广开言路，通过多个渠道、多种形式来征求社会公众对立法的意见和建议。《规划》还特别指出：“对与企业生产经营密切相关的立法项目，充分听取有关企业和行业协会商会意见”。在立法上贯彻正当法律程序，就要让利益相关者参与到与自身利益有关的法律、政策、决策的制定中来，听取他们的呼声，征询他们的意见。不仅如此，征求意见不是走过场、图形式，而是要有反馈、有实效。为此，《规划》强调要健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明。二是要“更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案”。人民代表来自于人民、植根于人民，他们最知晓基层百姓的疾苦，也最了解社会治理的短板，让人大代表不只是作为立法草案说明的听取者，而是立法工作的全程参与者，才能使立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。同样重要的是，强调在人民代表大会会议上审议法律法规案，对于纠正以往地方立法中多由人大常委会作为立法主体而不是由人大作为立法主体的普遍做法，真正发挥人大代表在制定法律过程中的作用，具有十分重要的意义。三是加强立法协商。在立法过程中，要拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。协商民主以平等为原则，以商量为形式，通过各方主体对立法内容的磋商、争辩，最终形成能够为各方都能接受的最优方案。四是加强立法监督工作。《规划》强调要“建立健全立法监督工作机制，完善监督程序。推进法律法规规章起草征求人大代表、政协委员意见工作。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织、公民对法规规章等书面提出的审查要求或者审查建议”。〔86〕同前注［7］，第11、21 页。人大代表、政协委员、人民群众以及国家机关、社会团体、企业事业组织就立法规定是否可行以及法律实施状况的监督，对进一步提高立法质量具有特别重要的意义。据相关资料披露，党的十八大以来，全国人大法工委收到制定机关报送备案的规范性文件1 万余件，公民和组织提出的审查建议1.4 万余件，在严格审查的基础上提出处理意见，回应群众反映强烈的突出问题。〔87〕参见全国人大常委会法制工作委员会：《发展全过程人民民主 加强和改进新时代立法工作》，《人民日报》2021 年10 月26 日。

结语

《法治中国建设规划》以习近平法治思想为指导而制定，本文亦依据习近平总书记的相关著述来对《规划》中有关良法的论述进行理论上的解读。按照《规划》的要求，要形成保障善治的良法，就必须坚持以人民为中心的立法导向，确立社会公平正义的法律基准，并在立法中找准中国国情，从中国实际出发。这些立法基本原则的确立，为良法的生成提供了正确的指导思想。在当代中国，良法的主要基准就在于本于人心、维护人权、保障社会公平正义。人是法律的本体，人是法律的本源，也是社会公平正义等法律价值最终的出发点和落脚点。只有将人民群众置于法律的核心地位，为他们的美好生活需求提供法律的助力和保障，才能使法律真正成为合乎人性的良法。对于落实良法机制的制度安排，《规划》所规定的维护法制统一、完善立法体制、明确立法重点、推进民主立法等制度安排，为良法的落地生根指明了发展方向、规划了行动步骤。自然，良法还只是应然意义上的理想法律，规划还只是是面向未来所拟定的行动方针，良法的要求能否最终落实，规划的预设是否切实可行，这都需要在实践中进一步加以检验。但我们相信，随着良法观念的逐渐深入人心以及人们对法治乃良法之治的坚定信念，《法治中国建设规划》构建的良法图景必定会在中国大地上完整呈现，并在实践过程中不断地添加中国元素，使良法既与人类社会成员的一般本性、本能、需求、愿望、情感、能力相契合，又能展现中国人所特有的行为取向和价值偏好。