省级消防事业发展规划编制探索和实践

杜岩

摘要：消防安全是公共安全的重要组成部分，是城乡经济社会发展的重要保障，在国家规划管理体系改革和应急管理体系改革的大背景下，消防事业发展规划的重要性日益凸显。现结合项目实践对省级消防事业发展规划的编制方法进行积极探索，提出“评估－调研－规划”三步走的特色编制思路。

关键词：消防事业；发展规划；省域；海南自贸港

中图分类号：D631.6      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2024）03-0009-04

以五年为一个阶段，对国家经济社会发展进行战略性思考、规划和部署，已经成为具有鲜明中国特色的一项国家制度。省级消防事业发展规划是各省思考和谋划消防事业发展方向和总体部署的重要纲领性文件，是贯彻落实国家有關应急管理体制改革和消防救援体制改革的重要文件，具有承上启下的重要作用。

目前，大部分省份均已发布了“十四五”时期的消防事业发展规划，经整理，目前省级的消防事业发展规划还存在编制深度不一、成果框架差异较大、现状问题提炼不够、适应应急管理体制改革的转变不足等问题。

笔者以编制海南省消防事业发展“十四五”规划的项目经历为例，总结省级消防事业发展规划的编制流程、工作重点和编制方法，希望可以为省级消防事业发展规划的编制提供有益的思路和借鉴。

1 规划编制总体思路

在明确国家相关政策要求的同时，对本省的实际情况和发展需求进行系统分析和论证，是确保省域消防救援事业发展规划高质量完成的重要基础。海南省“十四五”时期消防事业发展规划提出了“评估－调研－规划”三步走的特色编制思路，即从分析评估海南省“十三五”时期消防事业发展实施情况开始，再到开展海南省“十四五”时期消防事业发展规划前期调研论证，最终形成海南省“十四五”时期消防救援事业发展规划[1]。通过对全省的消防工作现状进行实地调研和走访，充分了解各地消防工作取得的成绩和存在的短板，从火灾风险防范化解、灭火救援能力提升、消防法制化和标准化、区域协同及消防工作重点地区等方面进行有针对性的调研，充分了解未来的发展需求，构建实施评估及调研指标体系，科学评估、科学论证，从而进行规划编制。

2 实施评估指标方法

海南省地处我国最南端，辖4个地级市，5个县级市、10个县，其中，有海口、三亚等滨海旅游城市，也有五指山、保亭、屯昌等山区城镇，随着海南自由贸易港建设，还在全岛规划了11个重点园区，包括洋浦经济开发区、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口江东新区、三亚崖州湾科技城、文昌国际航天城等。

2012年，国家在海南岛设立三沙市，三沙市是中国位置最南、面积最大、陆地面积最小及人口最少的地级市，由280多个岛、沙洲、暗礁、暗沙和暗礁滩及其海域组成。海域面积广阔，人口稀少。

为了便于进行对比和评估，编制组设计了指标、任务、项目三大类评估内容，向各县市发放调研表格，采集数据并进行统计分析和对比。最终形成省级和市县级实施评估报告。省级报告主要总结全省的规划完成情况，市县级报告主要总结各市县落实省级规划要求情况以及本市县消防事业发展规划完成情况，向各市县进行反馈，指导各市县未来消防事业发展方向。

3 调研论证思路方法

实施评估为发现海南省消防事业发展存在的问题和短板提供了良好的基础，但是，对于未来海南省消防事业发展面临的挑战和机遇还缺少系统的分析和研究。在完成实施评估的基础上，项目组还开展了消防事业发展调研论证工作。调研海南全省国民经济与社会发展基本情况、区域消防工作协同联动发展情况、摸清全省重点产业园区消防安全发展情况、剖析消防安全责任制落实情况、社会面火灾防控情况、公共消防设施建设情况、综合应急救援能力建设情况、消防安全宣传教育培训工作开展情况[2]。通过调研论证，可以从省域视角了解海南省在区域协同、重点园区建设、消防法制体系建设等方面的需求，确保省级消防规划的战略发展方向符合未来发展需要。

省及市、县基本信息调研 省委省政府、省级各行业部门和市县相关规划文本及政策性文件，掌握各市、县、乡镇辖区分布、面积、发展规划及建成区面积、人口、产业布局、产业规模、道路系统状况、森林分布，老城区、城中村、城乡接合部、重大危险源等区域突出消防安全问题，航空、港口及海洋产业发展情况，以及在自贸港发展进程中消防工作面临的新情况、新挑战。

区域消防工作协同联动发展调研 坚持“全省一盘棋、全岛同城化”的发展理念，准确把握区域发展的科学定位，充分发挥“海澄文”一体化综合经济圈和“大三亚”旅游经济圈的引领作用，带动其他区域和城乡消防安全协同发展，调研制约消防安全区域协同发展的体制机制障碍[3]。探索、谋划建立完善区域消防监督执法、消防救援勤务协同联动机制，逐步实现接处警系统互联互通、监督执法互通互认，研究区域消防安全保障能力共享的新思路、新办法。

全省重点产业园区消防安全发展调研 掌握重点园区产业定位、区划布局、规划面积及单位基本情况，园区特点、产业特色、园区规划发展情况等，调研园区管理体制机制、服务政策、产业模式等内容，结合自贸港建设总体方案，分析园区消防安全保障能力、消防安全管理体系、组织力量和综合应急救援能力的发展定位，提出加强和优化园区消防综合应急救援及监管服务模式。

分析评估“十三五”期间火灾形势调研 收集统计2016—2020年全省各地火灾数据情况（包括行政区域、起火时间、起火单位、起火地点、场所类型、到场时间、火灾原因、直接财产损失、受伤人数、死亡人数、建筑消防设施动作情况），结合近五年组织开展的专项治理行动，对火灾数据和全省火灾形势综合分析评估，出具分析总结报告，总结各项治理行动的工作成效，提出火灾防控策略[4]。

调研重点 调研深度

消防法治体系和标准化建设调研 围绕海南自由贸易港法治制度建设方向，坚持风险防控有力有效的目标，立足自由贸易港建设实际，梳理现行消防法规标准和制度，提出加强消防法律法规及标准体系建设、互认国际先进消防技术标准规范和认证体系、完善自由贸易港消防法律法规标准和适应消防法治机制建设的意见建议。

消防安全责任制落实情况调研 收集省级层面和市县出台各类法律法规标准文件，分析现有消防法律法规体系与自贸港经济社会发展的协调性及差异化。调研各级消防工作联席会议、联合检查、挂牌督办、年度考核等工作机制的常态化运作情况；行业部门开展本行业领域消防安全管理，将消防安全纳入行业发展规划，落实行业部门监管责任的情况；社会单位实施消防安全管理标准化、户籍化管理及落实主体责任情况；分析政府领导责任、部门监管责任、社会单位主体责任落实的突出问题情况，提出深化落实消防安全责任制的具体措施。

社会面火灾防控情况调研 掌握各地落实常态化火灾隐患排查整治及消防监督执法效率和执法质量情况，以及将消防安全管理纳入综治办基层综合服务平台实体化运转情况；从社会消防安全管理、灭火应急救援和战勤保障出发，实地掌握互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术在消防安全领域的创新应用，普及火灾技防物防措施的情况，研究探索“5G”“区块链”技术与消防安全管理的融合，以及“智慧消防”建设纳入全省社会管理信息化平台的情况；消防安全违法行为纳入社会信用管理体系情况；消防宣传教育基础设施的建设情况、消防宣传教育培训的实效性及社会群众消防综合素质能力情况。

公共消防设施建设情况调研 掌握全省消防站数量、类别、等级及分布图，各站点保护辖区范围及面积，“5min”到达火灾现场占比。调研消防供水设施和取水点的数量、分布图及可利用率，消防通信设施建设和消防车通道畅通并能及时开展救援情况[5]。结合“多规合一”改革，了解各地修编城市消防专项规划，将公共消防设施纳入城市控制性详细规划，推动公共消防设施与城乡基础设施同步建设的情况，分析消防站点、消防供水设施、消防通信设施和消防车通道等存在的突出问题。

综合应急救援能力建设情况调研 掌握全省车辆装备、综合应急救援队伍、多种形式消防队伍、社会救援力量、空中救援力量、森林救援力量、医疗救援力量、应急救援体系、应急保障体系的建设情况。结合海南省情和灾害事故特点，分析在应急调度指挥、应急力量、应急联动、应急预案、应急通信、应急物资储备、战勤保障机构编制和信息互通支撑、基础建设等方面存在的短板和挑战，完善琼北、琼南、琼东、琼西四个片区消防区域协作机制，打造1h消防保障圈[6]。

消防人文环境建设情况调研 深入调研消防力量体系建设（国家队、政府专职队、企业消防队、消防文员、义务消防队、微型消防站等）、人才及技术服务队伍建设、消防执法服务法制化建设、消防信用体系建设、交流合作发展、优待优抚政策等情况。结合海南自由贸易港发展方向，从优化消防人文环境、建强人才保障机制、提高消防工作法治化、建立消防信用制度、提升消防职业荣誉感、完善社会消防培训教育机制建设等方面提出针对性措施。

4 事业发展规划思路

“十四五”时期，海南自由贸易港进入全面建设阶段，经济高速发展、国际国内融合、城乡区域协同、现代产业升级，新的发展环境为消防救援事业创新发展带来新机遇。同时，海南省独特的岛屿地理环境造成了各种极端气候事件、强台风、洪涝、森林火灾等自然灾害多发，内陆抢险救援力量难以快速增援的客观困难。针对海南省的特点，及调研论证得到的结论，即消防安全形势平稳、消防安全责任稳步落实、城乡公共消防设施更加完善、综合应急救援能力明显提升、消防执法改革不断深化、消防法制保障体系不断健全、消防宣传教育扎实开展、消防科技成果创新赋能。但还存在火灾防控基础仍有薄弱环节、灭火应急救援体系仍需完善、公共消防基础设施相对滞后、消防装备器材急需优化升级四个方面的薄弱环节的主要结论。

规划从以下几个方面提出规划发展思路：

4.1  培树自贸港消防营商环境新品牌

全面融入海南自由贸易港法规政策体系，推进消防制度集成创新，打造海南自由贸易港特色消防法治体系和国内一流的消防营商环境。集成创新消防法规制度、建立国际化消防技术标准体系、创一流消防营商环境[7]。

4.2  构建现代化社会消防治理新格局

紧盯重点行业、重点场所、重点时段的火灾风险，开展针对性消防安全专项治理，建立推广全省火灾隐患监测预警和风险智能化评估机制，提升消防安全整治效能，完成重大火灾隐患和区域性火灾隐患整改销案，有效控制“小火亡人”火灾，坚决遏制重特大火灾事故。增强精准识险辨险能力、加强消防安全精准化监管、强化基层农村消防综合治理及强化火灾事故倒查追责。

4.3  加快陆海空消防救援力量新发展

坚持消防救援国家队和主力军发展定位，按照“有特色、成体系、有战斗力”的标准，建设专业队伍、培养尖端人才、扩展空间布局，打造陆海空一体、灾种全面覆盖、力量全域辐射、优势相互补充的综合应急救援力量格局。打造消防尖刀救援力量，建立航空、海上救援力量体系，推行消防救援与院前救护深度联动，发展多种形式消防救援力量。

4.4  升级高精尖消防救援装备新动能

根据“满足当前需要、适度超前配备”的原则全面优化全省消防装备结构，提高消防主战车辆整体性能和安全、可靠性，提高高精尖装备配备比例，不断提升防护装备性能，确保消防救援人员生命安全。加快消防救援装备升级换代、充分发挥消防救援装备效能、科学重塑战勤保障体系。

4.5  激活智慧型消防科技应用新引擎

本体系提出将消防科技融入海南自由贸易港科技创新发展战略，加强精细化火灾防控、新型灭火和应急救援应用技术研究，以“智慧海南”“社会管理信息化平台”建设为依托，提高全省消防救援工作信息化水平。本体系主要从引导消防科技多元投入、提升火灾防控智慧化水平、提升应急救援智能化水平3项任务展开规划。

5 结束语

科学把握消防发展新形势和新要求，结合全省全域消防阶段性特点，提出切实可行的消防事业发展总体思路和规划方案，把国家应急体系改革、消防转制发展目标、地区国民经济“十四五”发展目标以规划形式融合到发展大局和全局体系中，是消防事业发展规划的重点。

省级、全域消防事业发展规划过程首先要注重调研，通过调研论证，准确掌握现有情况，未来发展战略，科学研判“十四五”时期面临形势与重点要求，锚准自身定位，破解发展制约。其次，对标同类先进，跳出全域视角，在更大维度、更全面域谋划策略，对标发达地区消防发展现状与规划布局，结合自身特点，科学制定规划目标与重点任务、项目工程。最后，充分解读省、市、县国土空间规划，重点地区、城镇控制性详细规划，重大专项规划，做到有机衔接，协同国土空间规划体系，确保项目纳入国土空间规划五级三类四体系，保障规划方案实施。

参考文献

[1]呂志奎.构建适应国家治理现代化的应急管理新体制[J].人民论坛·学术前沿，2019（5）：16-21.

[2]夏一雪，郭其云，董希琳.基于机构改革的应急救援力量管理研究[J].消防科学与技术，2016，35（2）：273-275.

[3]王昆，胡飞，杨昔.规划体系改革中专项规划的编制思路[J].中国土地，2020（9）：24-26.

[4]国发〔2021〕36号.国务院关于印发“十四五”国家应急体系规划的通知[Z].

[5]中共中央 国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》[Z].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm？ivk_sa=1025922x

[6]海南自由贸易港消防条例[EB＼OL].国家法律法规数据库.https：//flk.npc.gov.cn/detail2.html？ZmY4MDgwODE3MzZiYTc0MjAxNzQyOWY3NTJiZjczNDA%3D

[7]《“十四五”国家消防工作规划》解读[N].中国应急管理报，2022-04-16（005）.