论空间性资源损害防治法的本质、定位及构建

摘  要  空间性资源损害防治法是防治空间性资源损害的法，具有综合性、行政性、国际性，其基本功能包括预防、减轻资源损害，实现资源接续，恢复可再生资源再生能力。空间性资源损害防治法隶属于环境法体系，与污染损害防治法、生态损害防治法、自然地理环境损害防治法等是平行关系。为实现资源损害防治法体系的系统化，需以防治空间性资源损害作为逻辑起点对现有的法律法规进行立、改、废，建立契合生态整体主义的独立空间性资源损害防治法，形成空间性资源损害的社会化负担机制、共同治理机制。

关键词  空间性资源；资源损害防治法；生态整体主义

我國资源损害防治法体系庞杂，包括空间性资源损害防治法、生物资源损害防治法、非生物资源损害防治法、特殊自然禀赋资源损害防治法共计4门31类的资源损害防治法。这4门31类资源损害防治法并非出自同一立法安排，而是根据其“保护”对象所作的一种学理划分。[1]本文拟对该学理划分中的空间性资源损害防治法一门作出梳理，阐明空间性资源损害防治法的概念、定位，以期实现资源损害防治法体系的系统化。

一、空间性资源损害防治法的本质

空间性资源损害防治法是防治空间性资源损害的法，具有综合性、行政性、国际性等特点，其基本功能是防治空间性资源损害。

（一）空间性资源损害防治法的概念

空间性资源共有8类，分别是土地资源、海洋空间资源、（江河湖泊）水体资源、岸线资源、滩涂资源、湿地资源、其他国土空间资源、大气空间资源。[2]这8类资源区别于其他资源，原因在于：

其一，空间性资源具有赋存状态的自然性。根据弗拉基米尔·弗纳德斯基提出的生物圈理论，地球由大气圈、岩石圈、水圈构成。不同类型的空间性资源具有不同的物理形态和化学成分，最终构成了生物圈的非生物组成部分。随着科技的发展，空间性资源突破了地球空间的限制，还包括了太空空间资源。

其二，空间性资源具有空间连续性。空间连续性又称“区域共轭性”，是指自然区划中的区域单位必须保持空间连续性和不可重复性。[3]连绵的草原共同构成了内蒙古草原整体，118.3万平方公里的草原中不存在任何1平方公里的草原与内蒙古草原相分离；西沙群岛北起北礁，南至先驱滩，海域内不存在重复的岛屿，也不存在脱离西沙群岛存在的任一岛、洲、礁、沙、滩。

其三，空间性资源属于利用性资源。依据自然资源的不同开发利用方式，可将资源权分为“利用性资源权”和“获取性资源权”。[4]人类利用土地进行耕作，依赖林地吸收二氧化碳、调节气候，建立保护区防风固沙、涵养水源、减轻自然灾害，人类利用的是这类资源提供的空间以及这类资源的生产能力所提供的生态产品与生态服务。

空间性资源损害防治立法是伴随着空间性资源损害而来的，若某类空间性资源并无遭受损害的危险则无防治该类环境损害的必要。随着我国人地矛盾加深，草原资源退化，湿地资源急剧减少，可利用空间性资源无法满足现实需求，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《土地管理法》《草原法》《湿地保护法》《森林法》《水法》《海岛保护法》）等一系列立法将遭受损害之虞的空间性资源纳入法律的调整范围之内，构成了资源损害防治法体系中的一个分支。

（二）空间性资源损害防治法的特点

空间性资源损害防治法门下有多种资源损害防治法，分别是耕地、森林（地）、草地、海洋、海域、海岛、水体、江河水体、湖泊水体（容量）、岸线、滩涂、湿地、近地大气空间资源损害防治法。现有的空间性资源损害防治法不是直接由立法活动颁布的法律法规构成，而是由从法律文件中抽取的法律规范拼合而成。组合而成的资源损害防治法立法目的、调整方法各异，由这些资源损害防治法组成的空间性资源损害防治法总体上具有综合性、行政性、国际性。

其一，综合性。空间性资源损害防治法涉及内容庞杂，调整客体包括但不限于耕地、林地、草地，调整方法包括但不限于空间性资源最大使用边界制度、空间性资源灭失禁止制度、空间性资源退还制度。法律形式上，既有宪法规定了空间性资源的归属以及国家、公民对自然资源保护的义务，又有各类空间性资源损害防治单行法对不同类型的空间性资源作出了相应制度安排，还有行政法规、地方性法规、规章等对空间性资源损害防治作出进一步细化的制度准则。因此，空间性资源损害防治法在内容以及形式上均具有综合性。

其二，行政性。空间性资源相关立法既非出自同一立法安排，也非出于同一时期，其本质上是过去数十年“头痛医头，脚痛医脚”的立法思维指导下的“资源行政法”或“资源管理法”。长期以来学界认为自然资源法具有“双重立法目标——即以利用为目的的资源经济效益和以恢复生态可持续支持力为目的的资源生态效益”。[5]这在相关立法的立法目的中有所体现，《土地管理法》《森林法》《草原法》都将管理和利用资源作为首要立法目的，而“保护”或防治该类资源损害的立法目的仅包含在众多立法目的项之中。

其三，国际性。江河湖海的流动，跨行政区、国界的草原、林地，这些空间性资源的固有存在属性决定了空间性资源一旦遭受损害，绝不会是某个国家、地区单独承受，其损害后果总是外溢的。在同一个环境单元之中，共同体成员之间的关系可以说是“一荣俱荣、一损俱损”。[6]正因如此，防治空间性资源损害已经成为国际法的一部分，凡是缔结或参与国都要遵守相关规范，并使国内立法逐步与国际法相接轨。例如，我国自加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》以来，一直是该公约的积极履行者，截至2022年，划定了国际重要湿地共64处，为推动全球湿地保护作出有力贡献。

（三）空间性资源损害防治法的功能

资源法所调整的社会关系是通过“利用资源”这种行为而产生的社会关系。如果资源容量一直处于丰富状态，没有出现供需不足问题，也就不会出现资源法。资源损害防治法是为了应对资源枯竭而产生的法律部门，其基本功能是防治资源损害。空间性资源损害防治法作为资源损害防治法的一个分支，与资源损害防治法的基本功能一致，即防治空间性资源损害，具体包括“预防、减轻资源损害，实现资源接续，恢复可再生资源再生能力”四个方面。[7]

其一，预防空间性资源损害。现代社会的发展使人类逐渐地意识到即使是利用性资源也并非取之不尽、用之不竭，土地资源供需关系紧张，滩涂资源开发殆尽，作为人类“周围事物”的空间性资源有消失的危险，所以在利用空间性资源时必须考虑可能发生环境损害的后果，并预防其发生。例如，《土地管理法》禁止任何单位和个人“侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”（第二条），禁止、控制这些行为的功能在于阻止可能造成空间性资源损害的行为发生，指向空间性资源损害防治法的预防功能。

其二，减轻空间性资源损害。空间性资源的特征决定了人类无时无刻不在利用它们而不可能完全避免，因此只能将人类取用空间性资源的总行为控制在资源承载力范围内，调节取用空间性资源的方式方法，减轻空间性资源损害的程度。《土地管理法》规定各级政府应“引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施”（第三十七条），《森林法》实行林地总量控制制度，“确保林地保有量不减少”（第三十六条），这些立法都严格控制人类取用空间性资源的行为，目的是减轻空间性资源损害的程度，防止发生更严重的资源灭失后果。

其三，实现空间性资源接续。实现空间性资源接续是指当某种空间性资源面临枯竭危险或有枯竭危险时，采用另一种资源全部或部分替代该类空间性资源以实现供需平衡。例如，《湿地保护法》第四章“湿地修复”建立了一系列修复湿地的保护措施，《森林法》《草原法》《水法》确立了“退耕还林”“退耕还草”“退田还湖”等空间性资源退还制度，这些措施都旨在将变为其他用途的空间性资源恢复原本的空间存在形态以实现社会对该类资源的接续。

其四，恢复可再生空间性资源的再生能力。一方面，大部分空间性资源不具备可再生能力，但风能、水能、波浪能和生物质能等可再生资源依赖空间性资源作为“载体”进行再生。另一方面，一些空间性资源可以再生，如土地资源本身可以被循环利用，可一旦开发利用强度超过土地的负荷就会造成土地退化、空间缩减，因此防治土地资源损害本身就是对其可再生能力的恢复。

二、空间性资源损害防治法在环境法体系中的定位

空间性资源损害防治法隶属于环境法体系，与污染损害防治法、生态损害防治法、自然地理环境损害防治法是平行的关系。

（一）空间性资源损害防治法与环境法的关系

随着绿色发展观念的深入，环境保护法与自然资源法逐渐渗透、融合为一个独立法律部门，自然资源法隶属于环境法体系已成为通说。[8]可目前我国并未出现资源与环境的统一立法，执法中自然资源法也与环境保护法处于相对独立的状态，自然资源法隶属于环境法体系却出现该部分与整个体系的“割裂感”，这种“割裂感”产生的原因是现有的资源法未将防治资源损害作为逻辑起点，与环境保护法“各自追寻不同的法益保护效果”。[9]

空间性资源损害防治法与污染损害防治法、生态损害防治法、自然地理环境损害防治法是平行的关系。资源损害防治法基本上还是一个待建设的领域，现有的法律并非服务于资源损害防治法一门，《海岛保护法》《湿地保护法》同样可被归类于自然地理环境损害防治法，“退耕还林”等空间性资源损害退还制度同样可被适用于自然地理环境损害防治法，且空间性资源损害与自然地理环境损害概念具有相似性，两者的边界有待进一步厘清。空间性资源损害属于“取竭型环境损害”，[10]是由人类从自然中提取空间性资源造成资源枯竭的损害。自然地理环境损害属于“移易型环境损害”，是由人类活动或人类与自然共同作用下造成的“地理環境、地质环境、气候环境、气象环境”不利变化的损害。[11]后者的不利变化并不一定造成前者的丧失，山体滑坡是典型的地质灾害，但不必然造成空间性资源的供需不足，全球气候变暖、臭氧层空洞也不会对近地大气空间资源造成灭失危险；而前者的丧失一定会伴随着后者空间结构的不利变化，如炸岛后岛屿空间低于海平面导致的海岛资源损害，同时也是由人类活动改变自然原有结构、形态导致的地理环境不利变化。事实上，资源与环境本就是栖生于同一个生态系统中的要素，空间性资源损害防治法调整空间性资源社会关系，适用空间性资源损害退还制度旨在实现社会对空间性资源的接续。自然地理环境损害防治法调整自然地理环境社会关系，适用同样的制度是为防止自然地理环境的不利变迁，两者是“生态经济关系的一体两面”。[12]

（二）空间性资源损害防治法与其他资源损害防治法的关系

空间性资源损害防治法与其他资源损害防治法之间的联系相当密切。绝大多数空间性资源损害防治法都涉及了防治其他资源损害的内容，如《湿地保护法》的立法目的包含“保护生物多样性”（第一条）。原因在于，空间性资源本身是大自然的存在方式，是其他资源的物质载体。生物资源的野生动植物资源依赖空间性资源的存在得以生存繁衍，非生物资源的矿产资源依赖空间性资源的物理形态得以赋存，可再生资源的潮汐能、波浪能、太阳能依赖空间性资源的客观状态得以再生。在资源损害防治法内部，按照法律规范所体现的共性与特性，可分为以下两类：

第一类是仅适用于空间性资源损害防治的特有规范。区别于其他可以被直接获取的资源，空间性资源是利用性资源，在权利类型、调整客体等方面具有特殊性。资源损害防治法确立了仅适用于空间性资源损害防治的特有规范。例如，《土地管理法》实行土地用途管制制度、占用耕地弥补制度、基本农田保护制度、土地整理制度，《森林法》《草原法》《水法》确立了“退耕还林”“退耕还草”“退田还湖”等空间性资源退还制度。这些制度立足于空间性资源的特殊性，对其他可被直接获取的资源不具有适用意义。

第二类是适用于空间性资源损害防治与其他资源损害防治的共有规范。与仅适用于空间性资源损害防治的特有规范不同，共有规范是对资源损害防治作出的概括性规定。例如，《草原法》《土地管理法》的立法目的都包含了“促进经济和社会的可持续发展”，这是现有的资源损害防治法对空间性资源损害与其他资源损害作出的具有指导意义的一般规定。

（三）必须构建独立的空間性资源损害防治法

相较于传统法律领域，环境法的特殊价值在于传统法律框架对生态利益诉求不能回应或者不能完全回应的部分。为回应生态利益、处理好资源法与环境法体系的“割裂感”，必须实现资源保护法向资源损害防治法的转型，建立独立的空间性资源损害防治法，与其他相关平行法律之间保持独立的关系。例如，制定《中华人民共和国土地资源损害防治法》《中华人民共和国滩涂资源损害防治法》《中华人民共和国海岛资源损害防治法》，使得空间性资源均有一一对应的资源损害防治法。

从必要性维度分析，“资源保护法”使得经济发展与资源保护具有同等地位，需对一类矛盾利益进行衡量的法律不能完满地保护全部利益而只能作出相对取舍。尽管我国早有学者将“涉及”资源的法律从环境法中分离出来命名为资源法，但这些法律本质上还是“资源行政法”。环境法体系具有独立的立法目的、调整对象，有特殊的社会需求、调整方法，是一个独立的法律部门。建设环境法，不能始终依靠被“涉及”，需要实现环境法与行政法的系统性分离。

从可行性维度分析，2021年全国人大常委会将环境法典编纂列入立法工作计划，为建立独立的资源损害防治法提供了时代契机。环境法典化的背景下，关于自然资源法如何纳入环境法典还存在分歧。无论是将《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》等自然资源单行法纳入第三章“环境法典自然保护编”，还是考虑实现“外部体系”的整体性和完备性，在把握好“适度性纳入”的前提下，资源损害防治法中的空间性资源损害防治法在环境法典中都应该有一席之地。

三、空间性资源损害防治法的体系构建

空间性资源损害防治法的构建需从防治空间性资源损害的逻辑起点出发，对现有的法律法规进行立、改、废，建立契合生态整体主义的独立空间性资源损害防治法，形成空间性资源损害的社会化负担机制、共同治理机制。

（一）建立独立的空间性资源损害防治法

尽管《土地管理法》《森林法》《草原法》《湿地保护法》等单行法被纳入空间性资源损害防治法分类，而这些单行法并不以防治空间性环境损害为唯一追求，导致资源法甚至环境法体系内部规定交叠。资源法设定了开发、利用资源与防治资源损害两种相互矛盾的立法目的，致使出现“利益冲突”的问题。如《土地管理法》将“开发”与“保护”土地资源并列，表达为“保护、开发土地资源”，并且最终立法目的是“促进经济社会的可持续发展”。无论以全部纳入还是部分纳入环境法典的形式建立独立的空间性资源损害防治法，都需注意空间性资源损害防治法的最终立法目的是防治空间性资源损害，而不是促进经济社会发展。被纳入空间性资源损害防治法的空间性资源都是有灭失危险与灭失危险之虞的资源，其本身就有消失殆尽的危险，开发、利用资源不应当是资源损害防治法回应的首要问题。独立的空间性资源损害防治法应将立法目的表示为：“立法目的A，立法目的B，…，防治（某类空间性资源）损害。”

（二）按照防治空间性资源损害的法理进行立、改、废

“立”是按照既有的空间性资源分类框架，填补立法的空白地带。现有空间性资源损害防治法律文件纵向结构上以行政法规、规范性文件为主，效力层次有待优化。防治滩涂资源、海域资源的代表性法律文件为《河道管理条例》《海域资源管理条例》，法律效力较低，应适时修改、整合相关条例将其上升为法律，为实现资源损害防治规定系统的行为规范。“改”是对现有空间性资源损害防治法的调整与补充。建立独立的空间性资源损害防治法时要注重协调各个法律文件的衔接，避免出现某类空间性资源穿插于不同立法之中的重复情况。补充防治空间性资源损害的特有制度，将空间性资源最大使用边界制度、空间性资源灭失禁止制度、空间性资源退还制度融入资源法之中。“废”是指删除不符合资源损害防治立法目的的法律规范，废弃资源法内部重复的法律条文以及不符合实践需求、可操作性低的规范性文件。

（三）塑造契合生态整体主义的空间性资源损害防治法

生态整体主义主张人只是自然的一个组成部分，应当承认并尊重生态系统的整体性价值，以生态整体主义为根基的法哲学强调个体的环境保护义务以及生态系统限制人类行动。[13]空间性资源是其他资源的物质载体，一旦遭到破坏势必会造成其他资源赋存的变化，这与生态整体主义视域下自然界中的各个要素相互联系、相互影响的规律完全弥合。空间性资源损害的不益行为有以下特点：一是每个个体开发利用某种空间性资源行为都在合理范围内，个体与产生该类空间性资源损害后果之间因果关系不明确。二是空间性资源损害是人类取用空间性资源的总行为造成的，而不可能由单个个体造成。三是空间性资源损害势必会造成社会对该类资源的需求无法满足，包括人类个体的需求、人类整体的需求以及人类经济系统的需求。由生态整体主义出发，空间性资源损害防治法的实现是从方法论的角度，以资源损害为基点开展相应的制度安排，协调生态系统与经济系统、人类整体与个体、人类个体之间的矛盾。为了保障人类整体利益，需调整空间性资源损害防治法的责任机制由不法惩罚主义向总行为控制模式转型，将人类开发利用空间性资源的总行为限制在资源承载力范围内以实现资源接续。

（四）形成空间性资源损害的社会化负担机制

空间性资源是非排他性的利用性资源，任何人都可以利用空间性资源获取收益，享受空间性资源带来的生态产品。由于缺乏排他、专有的产权，不可避免地会发生过度追求经济效益忽略生态效益的“公地悲剧”。而且，“共同体的存在与强大，离不开个体对共同体的维护。个体对共同体的维护则是个体对共同体的一种责任”。[14]生态整体主义调节的是人类整体行为，一旦发生空间性资源损害，应由利用公共产品的个体分摊法律成本，承担个体对共同体的责任。责任的建立可以通过建立诸如生态效益补偿基金（如森林生态效益补偿基金）、普遍的资源税等方式积极引导社会多样化的资金，塑造空间性资源损害的社会化负担机制，遏制利用性资源的“搭便车”现象。

（五）创新空间性资源损害防治共同治理机制

由于空间分布与行政区划的不对称性，国土空间治理大多采取地区分割式管理，而生态利益的溢出性决定了分割式管理无法有效进行管制。[15]空间性资源的有效防治无法依赖单一地域行政部门实现，需各个区域之间对空间功能有统一认知、共同的生态利益需求以及相应的管制机制约束。空间是权力行使的地域，随着长三角、珠三角等地的区域一体化程度不断加深，塑造兼顾绿色发展、空间正义与环境立法的区域空间协同机制已成为空间性资源损害防治的创新机制，如黄河流域设置黄河水利委员会依法行使水系空间管制职责，黄河三角洲及湘江源等自然保护区下设管委会维护保护区的生态稳定。其中，政府间统筹协调机制涉及的地方政府部門繁多，应明确自然资源部门在其中起到牵头作用，协调其他政府部门职能并形成合力，构建空间性资源开发利用到许可再到监测的全方位协同。

参考文献：

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[4]王剑，史玉成.中国自然资源权利体系的类型化建构[J].甘肃政法学院学报，2019（6）：78-89．

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[11]徐祥民.关于编纂“自然地理环境保护法编”的构想[J].东方法学，2021（06）：83.

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[13]白洋，杨晓春.论环境法生态整体主义意蕴及其实现进路[J].山东理工大学学报（社会科学版），2019（01）：41-47.

[14]齐格蒙特·鲍曼.共同体[M].南京：江苏人民出版社，2007：6.

[15]顾晴怡.“双碳”目标下我国国土空间治理的理念调适与困境纾解[J].中国土地科学，2023（10）：12-19.

本文系浙江省法学会2023年度法学研究重点课题“规范财富积累机制法治保障研究”（编号2023NA09）的阶段性成果。

（作者系浙江工商大学法学院博士研究生）

【责任编辑：易玉洁】