政府全面推进数字化转型的实践与探索

刘倍贝

［摘 要］数字化转型的本质是改革，核心要义是系统性的制度重塑，落脚点在模式创新、流程再造、改革突破、制度重塑上，不是简单的数字赋能，更不是将数字化场景叠加到传统体制机制上，应该跟一般的电子政务、信息化项目严格区分。文章首先阐述杭州市余杭区政府全面数字化转型具体实践，如率先开发出“数字资源超市”，成立大数据运营公司，通过整合部门60多亿条数据，初步实现对全区党政数字资源的全要素归集、标准化处理、循环式利用与开放式运营；并通过迭代升级一批、重点推进一批、对接争取一批等方式，重点把握住三个方面的关系；在此基础上，提出政府数字化转型的优化路径。

［关键词］数字政府建设；数字化转型；改革实践

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.06.055

［中图分类号］F49［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）06-0171-03

0     引 言

党的二十大报告明确指出：加快建设“数字中国”。一是要打造数字经济新优势；二是要加快数字社会建设步伐；三是要提高数字政府建设水平；四是要营造良好的数字生态。近年来，余杭区委区政府始终积极贯彻中央、省、市关于数字化建设的系列决策部署，特别是习近平总书记考察浙江时的重要讲话精神，围绕全力争当全省建设“重要窗口”排头兵的新目标、新定位，以全面数字化转型撬动“三个全域”建设进入更高水平，推动全区域、全领域、全方位向数字化、网络化、智慧化迈进，与时俱进，坚持数字赋能，推动“三个全域”建设迭代升级。政府数字转型既能在技术层面改善政府内部管理，提高公共服务品质，又可以在一定程度上促进社会治理组织与方式的变革。这样的变化使得政府的数字变革，不仅仅是优化和赋能政府的功能，更是在加快并促进对旧的有机体、治理模式、运作方式的重新塑造，由此产生了新的价值。

1     余杭区政府全面数字化转型具体实践及面临的困境

当前，余杭区充分发挥数字先行优势，紧紧围绕国家重大战略，解决重大难题，满足重大需求，提高治理能力，提升人民群众的获得感，以系统重构为根基，以需求解析为依据，以多跨协作为引导，以情景构建为关键，以闭环管理为保证，大力推行“创景计划”，力争以一批应用进行迭代更新，一批应用重点推进，一批应用与一批应用对接争取，实现政府本身的数字转型，推动全社会的数字变革。

1.1   主要实践探索

要持续深化完善“城市CT”“数智大市场”“数智防汛”等场景应用。围绕城市安全运行的关键领域，聚焦道路、桥梁、建筑、堤坝、山体、渣土堆放等六大事故易发、多发场景，依托遥感卫星影像、InSAR影像、人工智能等技术手段，探索构建多场景、一体化的城市安全数字服务平台，实时归集地面沉降、形变位移等风险数据，分级分类搭建风险评估模型，形成风险预警分级，智能生成城市安全体检报告，构建“风险监测—评估—预警—联动处置”闭环管理体系，全面提升城市安全风险识别和处置能力。着力推动“浙里发展”跑道的“一键回收碳减排”和“浙里乡村”跑道的“善美青山”等场景应用建设。加强“禹上金扁担”“不动产综合业务平台”与省级“浙里帮农促富”“不动产智治”等新上线重大应用的向上对接。比如，依托农业农村部“新农直报平台”，建立“农管家”智慧服务平台，为家庭农场提供政策咨询、跟踪管理、金融产品交易、会计记账、肥药两制管理等服务，设信息采集、政策资讯、认定申报、肥药两制、禹上保险、禹上贷款、社会化服务、农会计八大板块，为家庭农场提供点对点、全方位服务，推动家庭农场高质量发展，做大共同富裕蛋糕。

1.2   面临的困境

在不断迭代升级“整体智治、唯实惟先”的现代政府系统建设方案的同时，还存在如下问题。

1.2.1   全面数字化转型的顶层设计还不够

近几年，余杭区以“互联网+政务服务”为切入点，继续推动“四表一网”“最多一次”等工作，实现了在审批工作方面的信息化建设，取得较大的进展。但是，顶层设计、平台建设和推进机制还有待完善，还没有完全发挥出对科学决策、高效监管和精准治理的支持功能，改革计划书、项目立项书、“三张清单”的梳理和V形分解等工作缺乏“改革味”，需要進一步加强统筹、健全体制、创新方法，系统性、全方位、高标准地推进数字政府的各项工作。

1.2.2   数字生活应用场景有待拓展

要按照“小切口、大场景”的思路，推进多跨场景应用建设的总体要求。余杭区在刷脸就医、AI教育进校园、无人机配送等方面作了诸多探索，但还有很多应用场景开发和落地的“最后一公里”没有打通。有效整合各方资源，将大数据、云计算、物联网等技术深度应用于监管、服务、决策等政府工作全过程、各环节的程度还不够，应用场景较为单一，还未形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府。以全局即时分析为基本能力、以跨部门协调决策为应用场景的数据枢纽和智能中枢系统，更好地服务区委、区政府决策和研判的服务能力还不足。

1.2.3   数字治理“碎片化”“悬浮化”

中国特色数字政府建设的一个重要使命和任务，就是按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，实现治理体系和治理能力的现代化。同时，包括同步推进网络空间治理体系和治理能力的现代化建设。当前，余杭区仍存在着数据壁垒、信息孤岛，以及数字管理整合度低的问题，这是构建服务型政府的关键。地方政府在对依法履行的市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等基本职能实施数字化、网络化改进的过程中，特别是在基本公共服务均衡化、网络化和一体化建设等方面，做得还不够扎实，没有推动那些能够真正围绕政府业务和治理需要而展开的制度性改革。

2     余杭区政府数字化转型实践需把握三方面关系

数字化改革是一项系统工程，只有深刻了解内在的体系架构，才能为具体推进指明方向。近年来，余杭区高度重视数字化转型工作，通过深化“数字政府”建设，强化数字赋能，建设出更高水平的“移动办事之区”“移动办公之区”，鼓励部门、企业、个人参与中枢平台建设，不断提升数字资源开发、复用能力，避免重复建设、资源浪费。通过这些努力，真正做到了以政府自身数字化转型带动经济社会各领域数字化转型。

2.1   把握全面数字化转型与数字化改革的关系

早在2020年，余杭区在全面数字化转型推进大会发布《关于推进全面数字化转型 推动“数字余杭”高质量发展的实施意见》，并提出“3+3+10+N”的工作总体框架。这项工作为余杭区政府推进数字化改革确立了先发优势，奠定了坚实基础，在具体工作中取得了一些显著成果。比如在数字经济方面，浙江全省首批12家未来工厂中余杭就占3个；在“城市大脑”建设中，先后多次进行典型介绍；“数字资源超市”也成为全省区县级一体化、智能化公共数据平台建设样本。余杭的数字化改革方案保留了其在全面数字化转型中探索形成的“三大目标”“三大基础工程”等关键性核心成果和部分标志项目，迭代升级为“3352N”数字化改革体系。

2.2   把握规定动作和自主创新的关系

一方面，与以往改革工作不同，余杭在全省数字化改革大会后，这项工作更多地成为一项“自上而下顶层设计”的改革探索，尤其在“152”总框架和“四横四纵两掌”公共数据平台架构的设计上。当前，随着数字化进程不断加快，各地政府、企业、社会组织都加快推进各类数字化应用、系统、平台建设，提升工作效率的同时，也因为标准不一衍生出更多“数据孤岛”［1］。数字化改革不只是从“前数字化”向“数字化”转变，更是从“不成熟的数字化”向“成熟的数字化”升级。另一方面，与任何改革工作一样，数字化改革也要遵循实际导向、问题导向、效果导向［2］。

2.3   把握数字赋能和制度重塑的关系

数字化改革的特征，其中两个是数字赋能和制度重塑，前者强调技术，要求牢牢把握数字化的新机遇，融合应用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字创新技术，充分发挥数字技术具有的精准、高效优势，不断破解治理形势日益复杂、治理能力严重不足的难题。改革究其本质并不只是手段创新，更是针对不适应生产力的生产关系、不适应经济基础的上层建筑的深层次调整，其核心在于制度重塑。数字化是一种推动改革的方式，它是一种可以撬动改革的手段，它的终极目标是要将数字化改革的创新成果上升为系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，重新塑造党政机关、经济社会运行机制，从而达到党政机关内部、党政机关与外部环境以及全社会各類主体之间的有效协同。

3     政府数字化转型的优化路径

从世界范围来看，在“新公共行政”运动之后，“数字变革”已经成为各国政府变革的主题。根据不完全统计，现在全世界有170多个国家已经制定了数字发展的策略，如新加坡在其《智慧国2025》中，提出了世界上首个“智慧国”的概念，它要建设一个由信息驱动的、智能的，以人民为核心的、一体化的政府，以此来实现这个目标。英国发布的《政府转型战略（2017—2020）》旨在为英国人民提供高质量的公共服务，为实现“全政府”的转变而努力。从我国具体情况来看，国家的数字政府建设是国家治理现代化的重要战略支持。“十四五”规划中，明确指出要提升“数字政府”的层次，在政务服务中推广数字技术，推进政务过程的重构和治理方式的优化。在此基础上，采用数据共享、流程再造、业务协作等手段，将各级党政机构的功能进行了有效的梳理与融合，实现了老百姓和企业办事由“找部门”变成了“找政府”，党政机构的服务模式由“碎片化”变成了“一体化”。要依托区大数据公司，通过市场化运作模式，切实提高数据资源开发利用水平。通过这些努力，真正做到以政府自身数字化转型带动经济社会各领域数字化转型［3-5］。

3.1   强化顶层设计，明确目标加快实施

应以数字亚运建设为契机，高起点谋划，通过顶层设计明确政府数字化的体系架构；明确数字政府建设设计者、建设者、运维者、管理者的主体责任，并压实主体责任；在基础网络、基础设施数字化信息系统、数据采集综合利用平台上做到整体性和有序性，从规划立项、标准制定、准入条件、设备采购之初就通盘考虑城市数字化的需求，引入国际化人才和技术资源。在具体项目的设计中，对标该同类项目的国际先进方案，予以适度超前，在源头控制整个政府数字化的支撑体系。

3.2   完善基础设施，夯实基础高效运作

政府数字化需要数据融合和万物互联。余杭区在基础设施方面需要制定数字化的准入机制，今后新建的基础设施或旧设施改造时要预留数字化的接口。结合系统有机更新基础设施数字化改造和信息基础设施建设，包括新一轮的网络建设、物理硬件建设等，特别是一些到家、到户的设施，如水、电、气等需要城市物联网的支撑。特别要抓住下一个风口，扩大5G布点的覆盖面，促进数字化基础设施提档升级。政府数字化转型需要合作伙伴来共同打造城市数字化的生态圈，以高效、透明的方法寻求合作伙伴，加快城市数字化的进程，吸引社会资本参与到城市数字化建设中，加快政府数字化转型的步伐。

3.3   加强人才培养，提供保障持续发展

通过引进、培养全方位的人才，努力将余杭打造成数字经济人才集聚的新高地，为数字政府建设持续推进提供保障。一是对标深圳数字人才引进的政策，出台更大力度的引才政策，特别是招引高层次人才和领军人才，完善人才配套措施；二是制订数字化人才培养计划，招引国内外知名高校及研究院落户，推动传统人才向数字化转型，鼓励高校研究院加大数字人才的培养力度；三是坚持党建引领，建设高素质数字人才干部队伍，通过“大数据讲堂”等学习当代先进技术，提高理解数据、分析数据、运用数据能力，打造一支适应数字化转型的施工队。

4     结束语

对照浙江省委、杭州市委的期望和要求，余杭区立足数字化先发优势，聚焦“数字余杭”关键要素，系统构建应用场景供给体系，深度参与全省数字化改革工作，推动全面数字化转型工作目标升级、架构优化、方法更新、任务整合、应用改造、制度重塑，全面迭代升级数字化改革，形成以“3355N”为核心的数字化改革体系，以数字化改革撬动各领域、各方面改革，推动以“三个全域”为核心的区域治理体系和治理能力进入更高水平，争创社会主义现代化先行示范区，勇当全省建设“重要窗口”排头兵。

主要参考文献

［1］王伟玲.我国数字政府顶层设计的理念辨析与实践指向

［J］.行政管理改革，2021（6）：40-50.

［2］王孟嘉.数字政府建设的价值、困境与出路［J］.改革，2021（4）：136-145.

［3］胡税根，杨竞楠.发达国家数字政府建设的探索与经验借鉴［J］.探索，2021（1）：77-86.

［4］陈娟.数字政府建设的内在逻辑与路径构建研究［J］.国外社会科学，2021（2）：74-83.

［5］刘祺.当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略［J］.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2020（3）：16-22，59，168.