浙江省山区26县土地综合整治PPP模式和绩效评价初探

华炯

(浙江省国土整治中心，浙江 杭州 310007)

以高质量发展为基础的共同富裕是社会主义建设的本质要求，是人民群众的共同期盼[1]。开展土地综合整治，有利于破解耕地保护碎片化、乡村用地无序化、农村发展低散弱问题，有利于优化农村生态、生产、生活空间布局，有利于乡村有机更新、系统重塑、发展赋能，是深化新时代“千万工程”的重要行动，是浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重要抓手。浙江省委十五届三次全会作出“推进土地整治共同富裕基本单元建设”的重大部署，立足于共同富裕和城乡一体化大场景，以“千万工程”为牵引，以高质量供给引领创造新需求为主线，以土地综合整治为突破口，全域推进国土空间整治现代化，创新打造共同富裕现代化基本单元，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

浙江省山区26县在经济发展、居民收入、公共服务等方面与全省平均水平尚有较大差距，是共同富裕示范区建设的重点和难点，如何推动山区26县高质量发展关乎全省共同富裕的底色和成色。土地综合整治是实施乡村振兴战略、加快农民农村共同富裕的重要途径，但对于经济相对薄弱的山区26县而言，资金难题成为该项工作最需要迫切解决的问题[2]。

2010年5月，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出“鼓励民间资本参与土地整治”“积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设”，在政策层面为社会资本参与土地整治类项目明确了方向。近年来，政府和社会资本合作，即PPP(Public-Private Partnership)在我国蓬勃发展，被越来越多应用于基础设施与公共服务领域，已成为解决土地整治融资难问题的重要方式之一[3-4]。

对浙江省山区26县的土地利用现状、自然生态环境和社会经济情况进行分析，能了解其采用PPP模式进行土地综合整治的潜力。本文旨在分析土地综合整治PPP模式和绩效评价中存在的问题并提出建议，推动开展更为科学合理的绩效评价，为及时调整或推广土地综合整治PPP项目的运营模式提供指导依据。

1 浙江省山区26县土地综合整治潜力分析

从区域发展潜力限制因素层面分析，山区26县由于地理区位、公共资源、历史发展等原因，存在平台能级偏弱、农业工业发展脱钩、经济发展和质效相对落后、龙头领军企业数量不多、创新能力有待提升等方面的限制。同时，正因为以上方面的限制，一直以来也被赋予“高质量发展建设共同富裕示范区”重大使命，并受到政策方面的关注和扶持。尤其是2022年7月，浙江省委农办印发《关于支持山区26县乡村全面振兴加快农民农村共同富裕的意见》，为加强山区26县国土空间规划，优化重大生产力、重大基础设施和公共资源布局，促进人口集聚、产业协同、要素流动，在土地综合整治方面给予了重大利好政策倾向。在土地综合整治领域具有优化县域空间发展格局、大力推进乡村振兴重大项目建设、集成改革加快农村集体经济发展、农业“双强”赋能高效生态农业发展、创新土地利用政策、赋权活权激活农民农村资产、统筹资源加快现代农业发展平台建设、地质灾害风险治理等方面的政策潜力。

从增强后发地区自我发展能力、激发区域内生发展动力的角度，推进山区26县土地综合整治发展可从以下三方面探寻发展：

(一)由“资源优势”向“发展优势”转变。巩固和厚植生态优势，加快生态产品价值实现，充分借助“山海协作工程”平台，优化区域分工，推动“资源优势”转化为“发展优势”，实现绿色发展、生态富民、科学发展。

(二)由“政府主导”向“市场主导和政府引导相结合”转变。加快金融服务供给、专业市场、旅游合作、基础设施、原料基地、生态环境等项目建设，进一步推动与发达地区在市场、资源、资本、技术、管理和劳动力等方面的信息对接和互补合作，打通双边优势合作与市场主体对接渠道，通过有效市场和有为政府通力合作，打造良好的市场环境和服务平台，吸引优质资源和项目落户，激发市场主体活力。

(三)由单纯的“项目转移”向“全产业链协作”转变。提高本地产业发展的层次与水平，打造山区26县特有的优势产业、培育山区新兴产业，形成新的经济增长极。加快传统产业的改造升级，提升农业等产业链的附加值和效率；同时可聚焦生态旅游、康养、知识创业等，探索资金合作、产业合作、园区合作、村镇建设合作、社会事业合作等路径，加快实现“输血”向“造血”的转变。

2 浙江省山区26县土地综合整治PPP模式的现状与问题

2.1 浙江省山区26县土地整治PPP模式概述

浙江省山区26县的自然、社会环境特征。土地整治作为对低效利用、不合理利用和未利用土地进行综合整治及对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行生态修复，以提高土地利用效率的活动[5]，其兼具工程建设和社会治理内容的特点，使其在山区26县的乡村振兴与共同富裕建设中发挥作用成为可能。山区26县经济发展底子相对落后、自然资源利用条件基础薄弱，有需要有必要采取政府和社会资本合作的方式进行土地综合整治。

目前土地综合整治资金融资主要来源于政府，政府财力有限加上信贷政策调整要求，土地整治融资难的问题将进一步凸显，地方政府迫切需要寻找一种新的融资模式。PPP项目通过政府与私营部门或非营利组织之间的合作，共同参与投资、建设和运营某项基础设施或公共服务，将公共和私人部门的资源、经验和专长结合起来，提高项目的效率和质量，实现双方的互利共赢[6]。这既有利于减轻地方政府的财政压力，提高其投建大项目的能力，又在一定范围内打破了社会资本的投资壁垒，为社会资本特别是民营资本提供了更多更公平的机会。

由于浙江省山区26县水资源丰富、植被覆盖率高、生物多样性丰富、生态保护意识强，地区整体生态环境水平较高，但同时26县的经济和社会发展程度低于全省平均水平，通常也被称为“相对欠发达县(市、区)”。因此，山区26县土地综合整治项目潜力类型主要可分为农业产业综合发展主导型土地综合整治项目、耕地指标交易主导型土地综合整治项目和建设用地指标流转主导型土地综合整治项目3个类型，并通过对山区26县各主导类型土地综合整治项目与PPP模式进行适应性匹配，分别对应PPP 模式中的改建—运营—移交模式(rehabilitate-operate-transfer，ROT模式)、授权—建设—运营模式(authorize-build-operate，ABO模式)、设计—采购—施工及运营一体化总承包模式(engineering-procurement-construction+operate，EPC+O模式)。当然，各主导类型土地综合整治项目除以上三大主要PPP模式外，也存在部分其他相关模式，例如建设—运营—移交模式(build-operate-transfer，BOT模式)和建设—移交模式(build-transfer，BT模式)。

1)农业产业综合发展主导型土地综合整治项目，对应改建—运营—移交模式(rehabilitate-operate-transfer，ROT模式)。

农业产业综合发展主导型土地综合整治项目的实施通常需要特别关注农产品需求市场、农业产业链完善、创新农业技术、农业资源配置、农业信息化建设、金融支持以及专业培训和技术支持等条件，在具备上述条件下，方可确保土地整治项目在促进农业产业发展、提高农民收入和推动农村经济发展方面取得积极效果。

项目实施程序具体为：①地方政府通过实地摸排、政策宣讲等手段，引导并鼓励村民统一以村集体为单位参与农用地承包经营权流转，继而为农户提供非农财产性收入的选择。②地方政府通过平台担保、市场定价、资本招引等措施，推动村集体组织与社会资本力量签订土地承包经营权流转协议，一方面有效遏制山区农业抛荒、撂荒现象，另一方面推动农用地规模经营与效率提升。③地方政府与社会资本间建立合作关系，为业主单位开展后续的农用地质量提升与农业综合开发提供多维助力(图1)。

图1 农业产业综合发展主导型土地综合整治项目实施程序Fig.1 Implementation procedure for land comprehensive improvement projects led by comprehensive development of agricultural industry

从项目推进过程中的阶段目标来看，可以将土地综合整治“ROT”项目分为农用地质量提升和农业综合开发2个阶段，质量提升阶段包括对农用地集中连片改造、农用地平整、土壤改良、田埂改造、灌溉、排灌、水利、电力等农业基础设施的布设等等；综合开发阶段主要指对于改造后的农业综合体进行运行和维护，通过农业产业经营以及二三产业融合的方式实现项目盈利。

2)耕地指标交易主导型土地综合整治项目，对应授权—建设—运营模式(authorize-build-operate，ABO模式)。

耕地指标交易主导型土地综合整治项目的实施通常需要满足符合法律法规相关规定、交易市场机制健全完善、具备交易的耕地资源、符合农业结构调整需求、利益相关各方支持认同和参与等条件。需要指出的是，由于每个地区的情况和条件可能存在差异，因此在具体实施前需要进行充分的研究和评估，确保项目的可行性和有效性。

ABO模式下，按项目实施主体，又可细分为包括“ABO+EPC模式” (图2)和“ABO+代建模式”(图3)2种子模式。

图2 土地综合整治“ABO+EPC模式”示意图Fig.2 Schematic diagram of the “ABO+EPC model” for comprehensive land improvement

图3 土地综合整治“ABO+代建”模式示意图Fig.3 Schematic diagram of the “ABO+agency construction” model for comprehensive land improvement

ABO+EPC模式下，业主方通过与政府签订特许权协议，以ABO形式参与土地整治项目的投资、融资、建设和维护。在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过整治土地的指标交易和农产品经营以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对土地综合整治项目建设和管护具有监督权和调控权，待特许期满后，签约方的企业将该整治后土地无偿移交给政府部门。

ABO+代建模式下，业主方负责项目融资工作，不直接参与工程的建设管理，项目实行代建管理的运作模式，所有前期和建设管理责任由乡镇代理主体负责。业主方盈利主要来源于2个渠道，第一个盈利渠道是实施土地综合整治项目以产生一定数量的耕地指标，通过指标的市场交易，可在一定程度上提升融资公司的收益来源；另一个盈利渠道是通过土地综合整治可改善项目区的农业种植条件，在整治项目竣工验收后的五年管护期内，开展粮食作物的规模种植与产品销售可增加业主单位的经济来源。

3)建设用地指标交易主导型土地综合整治项目，对应设计—采购—施工及运营一体化总承包模式(engineering-procurement-constructio+operate，EPC+O模式)。

建设用地指标流转主导型土地综合整治项目的实施通常需要具备符合法律法规相关规定、建设用地资源需求、指标流转市场机制健全完善、利益相关方支持、技术和专业支持：该项目需要具备科学评估、规划设计、土地整治和交易等方面的专业技术支持、资金保障等条件。只有当这些条件得到充分满足，项目才能顺利进行。当然，因地区可能存在差异性，项目实施前应进行充分的研究和评估，从而确保项目的可行性和有效性(图4)。

其中出资比例为列举。图4 项目运作的交易结构Fig.4 The transaction structure of project operation

EPC+O模式下，项目按照市场化运行，实施主体结合自身业务范围和项目情况，开展农村产业运营、农产品加工贸易、水利农田垦造、涉农服务等方面，回报资金来源包括农村产业运营收入和土地指标交易收入等收益。

2.2 山区26县土地整治PPP模式存在的问题

2.2.1 土地流转难

土地整治项目需要大量土地流转，山区土地连片度不高、破碎化普遍，小而散的现状导致土地成片流转较难，影响了项目顺利进行。同时，受生态红线、坡度、水土保持的条件所限，山区26县适宜开发的耕地后备资源不足，影响了山区土地整治项目的规模。

2.2.2 前期准备少

充分有效的前期调查是保证土地整治项目实施的科学性保障，这一过程需要消耗大量的人力、物力和财力，项目筹备期较长。然而，目前许多地区的土地整治项目前期准备都不够充分，直接进入到后续实施，常常导致后期工作很难执行。

2.2.3 市场融资难

土地整治项目需要大量资金投入，由于项目建设周期长、收益慢且不确定，市场主体参与项目建设普遍存在顾虑、积极性不高，当前仍以政府投资为主，项目融资较难，市场在土地资源的最优分配中的作用还有待进一步强化。

2.2.4 项目监管缺

目前，尚未健全系统完善的土地治理项目建设评价体系，导致一些项目合规性不足、风险控制不力、资金使用不透明等问题在项目实施过程中无法及时发现和处置，增加了项目运行的不确定性和风险，降低了土地整治PPP模式的社会效益和可持续性。

针对这些问题，需要相关部门加强政策引导，完善土地流转制度，加强项目监管和风险控制，保障项目的顺利实施和良好运行。同时，需要加强社会沟通和风险预警，提高项目透明度和社会接受度，确保土地整治PPP项目的顺利推进。

3 土地整治PPP模式绩效评价现状分析

近年来，随着土地整治PPP模式的实施和推广，项目绩效评价工作也同步开展，并取得了一些效果。评价体系不断健全，设置了多元化的评价指标，提升了评价结果的科学性；评价方法不断完善，采用了更多的定量分析和模型评估手段，提升了评价结果的准确性；评价过程多方参与，增进了政府、企业和社会各界的密切合作沟通，提升了评价结果的权威性。这些，为土地整治PPP模式的绩效评价提供了理论基础和实践基础。山区26县土地整治PPP项目由于其项目共性和地域属性，既有一般项目绩效评价的共性问题，也有因合同结构复杂、参与方众多、融资渠道多样和特许协议期长等原因产生的特性问题。因此，相比一般项目，更需要通过合理的计划、执行、控制和改进，对项目进行定期监督和评价，促进各类资源的合理有效配置，充分体现投资效益。

3.1 评价方式重事后、轻过程

目前实施的土地整治项目绩效评价，重心在预算执行概况和竣工结算评价，阶段在项目完工后，属于事后评价。从项目实施的全过程看，前期项目规划、项目预算、项目投资支出，建设期间采购、项目招投标、各个项目的质量、完工进度，建设后期是否存在未知风险，竣工决算等等，都是影响绩效的因素。

3.2 评价指标重传统、轻创新

大部分项目评价仍然采用过去的以国家规范制度或行业传统经验为准，导致设置的评价指标无法全面反映客观实际。同时，由于土地整治PPP项目模式类型不同，生命周期漫长，在不同的生命周期阶段，经济效益、社会效益和生态效益各有侧重，又受到自然条件、政策变动、市场供需、用地配套等各类风险影响，如何整体把控、有机统一评价目标，设置评价指标，直接影响到评价结果的有效性真实性。

3.3 评价工作缺队伍、轻专业

土地整治项目具有综合度较高、针对范围较广、专业性较强等特征，对评价人员的专业素养提出了很高要求。目前，熟悉财务评价知识和相关土地整治知识的人员比较稀缺，大部分仅在某一方面较为熟练。其次，缺乏专业从事土地整治项目的评价队伍，无法保证每个项目都有专人长时间跟进，影响了项目绩效评价的全面开展。

4 土地整治PPP模式绩效评价建议

4.1 提高评价体系综合性

PPP模式下土地综合整治项目具有复杂的结构流程，参与方多，周期较长。因此，一方面需要扩大评价指标范围，对项目的经济效益、社会效益、生态效益、环境效益等开展全面评价，避免评价片面化；另一方面需要考虑评价对象的多样性和复杂性，在建立指标体系时需要考虑各方的不同需求点和关注点，确保能够综合反映各方诉求。国家层面可以出台土地整治PPP模式绩效评价的法律法规或标准指引，不仅可以规范项目运营，也可以引导更广泛的社会投资。

4.2 制定科学评价方法

科学评价方法的制定需要考虑项目的特点和目标，确保评价方法与项目实际情况相符。各区域自然特征、区域经济特色都会影响PPP模式实施，地方自然资源行政主管部门或行政单位应根据自身特点，制定地方土地整治PPP模式的实施与评价细则。在制定评价方法时，应因地制宜、与时俱进，注重定量分析和模型评估相结合，注重指标选择和权重分配相适宜，注重事前、事中、事后评价过程相统一，注重评价绩效与结果应用相贯通，增强评价的全周期、多维度，提升评价的系统性、科学性。

4.3 完善项目监管机制

土地综合整治PPP项目的经营周期长，具有较强的不确定性，需要一套有力有效的监管保障机制。鉴于目前尚未建立统一的PPP监管机构，可由地方行政主管部门、乡镇政府、第三方监理机构、涉项目农户组成项目监管小组，共同监督PPP模式下的土地综合整治项目执行。同时，加快项目绩效评价队伍建设，提高评价人员专业能力，明确评价人员职责权限，客观公正开展评价工作，确保项目取得预期绩效。