监督下乡：新时代村级权力有效监督机制研究

李玉才

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022 年，第66 页。。2023 年12 月8 日，中共中央政治局召开会议，研究部署党风廉政建设和反腐败工作，强调严肃查处群众身边的“蝇贪蚁腐”，加强纪检监察专责监督与其他监督的贯通协同，实现无缝监督、合力监督，提升监督效能。2024 年1 月8 日，习近平总书记在二十届中央纪委第三次全会上讲话强调，深入推进党的自我革命实践，以自我监督和人民监督相结合为强大动力。乡村治理是全面推进乡村振兴的治理基础，需要有效运行的权力监督机制予以保障。党的十八大以来，中国共产党领导加强村级权力监督，健全村级权力监督制度，积累遵循乡村规律的监督经验，探索乡村善治的监督路径，形成以监督下乡促进各类监督贯通协同的有效机制。全面推进乡村振兴新征程，阐明加强村级权力有效监督的法理基础和实现路径，特别是优化村级权力监督贯通协同机制，完善监督下乡的体制机制，对更好发挥监督在乡村振兴中的保障作用具有理论价值和实践意义。

一、文献综述及理论框架

（一）从“内卷化”到“有效性”：村级权力监督机制的演进

1.村级权力监督体制面临控制抑或自治的内在张力

在乡绅自治的传统乡村社会，因乡绅的地位、道德水平及宗族属性，乡村治理主要是乡绅对族内成员的治理及监督，而乡绅本身则是通过自我道德约束和对村规民约的自觉遵守来行使治理权。随着乡绅角色和权力来源的变化，村级权力监督成为国家治理乡村的重要机制。19 世纪的封建帝国虽然建立了对乡村社会的统治体系，但乡村对国家控制的回应导致效果并不理想①萧公权：《中国乡村：19 世纪的帝国控制》，张皓、张升译，北京：九州出版社，2019 年，第603 页。。起始于20 世纪上半叶，国家竭力加强对乡村社会的控制，却造成乡绅“退位”而“劣绅”掌权，自此乡村社会陷入了基层政权“内卷化”的恶性循环之中②杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2010年，第189页。。新中国成立后，中国共产党通过政权下乡、政党下乡、民主下乡等机制逐步加强对乡村社会的整合与控制③徐勇：《国家化、农民性与乡村整合》，南京：江苏人民出版社，2019 年，第96 页。。随着国家对乡村社会的控制达到极端并最终瓦解，乡村治理体制由控制向自治转型。但民主选举后，村级权力行使的变化没有跟上权力获取的变化。特别是农村税费改革前，基层政权因制度依赖，对乡村更多的是汲取性控制而缺乏法理式监督④张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，北京：社会科学文献出版社，2019 年，第157 页。。21 世纪前，国家建构中的乡村控制、民主转型中的村民自治，始终没有解决好对村级权力的有效监督问题。

2.村级权力监督结构存在简约抑或复杂的选择困境

关于村民自治的最初立法，暗含了一种权力主体自我监督的制度安排，这是对传统乡村社会“简约治理”的延续。直至2010 年修订审议《村民委员会组织法》时，对于是否以立法形式设立专门监督组织仍然存在一定争议⑤李飞：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，北京：法律出版社，2010 年，第149 页。。虽然村民自治制度设定了民主监督的制度程序，但传统社会“权力的文化网络”已然发生本质变化，村级权力仅凭自我监督无法确保长效运行。为此，国家围绕村级权力运行逐步构建起一个由多种监督类型构成的复杂网络系统，包括形式各样的监督程序、组织、制度等。学界对此开展了系统研究，认为民主监督是村民自治的必要环节和重要内容①徐勇：《中国农村村民自治》，北京：生活书店出版社有限公司，2018 年，第108 页。 付明卫、叶静怡：《集体资源、宗族分化与村干部监督制度缺失》，《中国农村观察》2017 年第3 期，第13 页。，具有区别于国家权力监督的鲜明特征②卢福营：《村社区公共权力的监督——兼以浙江省的两个村为例分析》，《社会主义研究》2000年第4期，第70页。，是农村基层民主的新生长点③马宝成：《民主监督：农村基层民主的新生长点》，《国家行政学院学报》2011 年第6 期，第23 页。，并对村务公开④杨嵘均：《乡（镇）村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径》，《中国行政管理》2007 年第5 期，第108 页。、村财管理⑤潘自强：《乡村典章：农村财务治理的制度创新——基于浙江省新昌县的调查》，《农村经济》2010年第1期，第121页。、村务监督委员会⑥党国英：《试论建立村民监督委员会的重要意义——基于对陕西农村建立村民监督委员会制度的调查》，《毛泽东邓小平理论研究》2011 年第5 期，第35 页。等村级民主监督程序、组织进行了具体研究。虽说监督形式不断推陈出新，却呈现出“线性叠加”的特点，即监督要素缺乏内在机理而简单排序杂糅运行，致使现代村级权力监督的效能并未充分展现⑦蔡林慧、李辉：《由线性叠加到多元耦合：村级公共权力监督模式的嬗变》，《江海学刊》2011年第1期，第216页。。可见，在很长一段时期，村级权力监督的要素由简约转向复杂叠加，但监督合力与监督效能尚未显著提升。

3.新时代加强村级权力监督必然以治理有效为导向

在村民自治由“价值-制度”范式向“形式-条件”范式转换后，“有效实现形式”升级为“治理有效”⑧黄振华：《村民自治研究的范式转换与理论提升》，《理论与改革》2015 年第6 期，第188 页。。村级权力监督的这一转换升级，是由村务监督委员会及其制度的发展而推动的。凭借分权制衡、制度规制、过程监督、精英监察等特征，乡村社会治理中形成了一种新型权力调控模式，并以此为基础构建了以党政监督为主导、村民监督为基础、社会监督为补充的农村多元共监格局⑨卢福营、高健：《村务监督委员会制度的局限与拓展——写在后陈村村务监督委员会诞生15 周年之际》，《浙江社会科学》2019 年第7 期，第70 页。。村级权力监督层域的改革也触及更为深层的结构性、体制性问题。研究者从乡村治理场域分析村级权力监督受到诸如“非正式制度”⑩张扬金：《农村民主监督中的非正式制度效应探讨》，《广州大学学报（社会科学版）》2016 年第4 期，第13 页。、集体产权不清⑪、基层治理困境⑫贺雪峰、郑晓园：《监督下乡与基层治理的难题》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2021年第2期，第10页。等因素制约，造成“上级监督太远、同级监督太软、群众监督太弱”的监督困局。还有研究者从“乡政村治”体制剖析村级权力监督的结构体系，认为村级权力监督失效的根源是其处于“国家行政体系与社会自治体系之交界处”⑬周庆智：《关于“村官腐败”的制度分析——一个社会自治问题》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015 年第3 期，第20 页。、“官民衔接层域”⑭徐勇、吕进鹏：《官民衔接层域的小微权力监督研究》，《河南大学学报（社会科学版）》2020 年第2 期，第9 页。等，提出构建上级监督、专责监督、内部监督、群众监督相结合的村级权力监督体系⑮万银锋：《构建和完善村干部监督体系探析》，《江淮论坛》2022 年第4 期，第79 页。。当前研究者聚焦乡村纪检监察改革实践，提出诸如“监察下乡”⑯董石桃：《监察下乡：监察职能向基层延伸的国家治理逻辑》，《行政论坛》2021 年第1 期，第39 页。、“监督下乡”⑰冷波：《监督下乡：乡村监督体系重塑及其效应》，《中国农村观察》2021 年第4 期，第79 页。等模式，认为“监督下乡”是新时代塑造基层治理最关键的元素①贺雪峰：《监督下乡：中国乡村治理现代化研究》，南昌：江西教育出版社，2021 年，第259 页。。这些监督困境及发展要求成为新时代加强村级权力有效监督的主攻方向和重点领域。

综上所述，既有研究成果对村级权力监督进行了系统研究，特别是明晰了新时代村级权力监督的研究方向和研究重点。当然，既有研究尚存以下内容需要深化：在理论阐释上，新时代加强村级权力监督的理论逻辑有待阐发，需要聚焦新时代加强村级权力监督的生成机理与内在机制等理论研究；在实践经验上，新时代加强村级权力有效监督的示范价值有待提升，需要总结新时代创新村级权力监督体制机制的经验，特别是阐述新时代村级权力有效监督的实现机制。为此，本文基于自治、法治与德治相结合的基本框架，研究以监督下乡促进村级权力各类监督贯通协同的机理，阐发新时代村级权力有效监督的实现机制。

（二）起点、特征与框架：加强村级权力有效监督的理论生成

1.村级权力的来源与内涵

对权力的监督源于权力的授予，即谁授权谁监督，权力来源构成权力监督的起点。村级权力涉及全国近300 万名村干部的监督和管理，事关全国近50 万个行政村的治理效能，关乎党的全面领导的组织基础和群众基础。但与“村干部”的概念指向明确不同，由村干部所掌握和行使的公共权力尚未有规范认定。这从学术界和实践中使用的众多表述可见一斑，除了村级权力以外，诸如农村权力、村庄权力、农村小微权力、村级小微权力、村级公共权力，等等。村干部是对包括村党组织成员、村委会成员以及村集体经济组织成员等的统称②由党政机关派驻的“第一书记”等外派驻村干部在脱贫攻坚、乡村振兴、村级治理中扮演重要角色，虽会在一定程度上影响村级权力的运行过程和治理成效，但基于其权责来源和期限，并不属于村干部范畴。。不同身份的村干部其权力来源不同，按性质和方向可分为本村村民通过民主选举等方式授予、党政机关依法授予或委托代行等两大类，具有行政与自治的双重权力结构③李玉才、唐鸣：《从多元隔离到多元复合：村干部监督体系的优化路径研究》，《社会主义研究》2017 年第4期，第119 页。。这些权力具有合法性、公共性和区域性等基本特点，其中最具标志性的就是区域性特征，即只适用于村级治理内部。本文将在行政村域内依法履行公共管理和服务职责的强制性力量界定为村级权力。

2.村级权力监督的属性特征

与西方分权制衡的权力结构不同，中国特色权力监督是建立在决策、执行与监督的功能性分权基础之上的④陈国权、皇甫鑫：《功能性分权：中国的探索》，北京：中国社会科学出版社，2021 年，第58 页。，是一条在党的领导下“监督-制约”均衡发展的现代权力治理之路。自国家监察体制改革伊始，村级权力就被纳入监察范围，以实现对公共权力监督的全覆盖。村级权力监督构成公共权力运行的监督基础。创新和加强村级权力监督，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的根本原则。当然与传统时域、国家层域、城市场域相比，现代村级权力监督具有独特属性：其一，在监督实体方面，具有广泛的群众性和直接的参与性等民主特点；其二，在监督规范方面，具有合法性与合理性的双重要求；其三，在监督机制方面，具有自治、法治与德治等不同治理机制的内在张力。本文将村级权力监督界定为本村居民和党政职责部门为保证村级权力合法合理运行，通过自治、法治和德治机制，对村级权力及其主体的检查、评议、督促与惩戒等治理活动和过程，按权力来源和监督方向可划分为党政系统的外部监督、自治系统的内部监督，即来自党政系统和自治系统的双轨监督治理体系。

3.村级权力监督的基本框架

自治、法治与德治相结合的现代乡村治理体系奠定了村级权力监督机制的基本框架。民主治理机制以自治为核心、以本村村民为主体、以民主监督为主要形式，具体包括民主评议、村务公开、民主理财、监督组织等，构成村级权力监督的基本机制。我国村民自治近四十年的实践表明，民主监督的价值和局限并存，需要继续坚持和发展。国家治理机制则以法治为核心，以基层政权的职责部门为主体，以纪检监察为主要形式，具体包括党内监督、检查监督、救济监督等等，组成村级权力监督的主要机制。纪检监察的运行以明确的职责权限和法治程序为基础，具有行政性、强制性和有限性等主要特点。而社会治理机制是以德治为核心，通过道德自律的自我约束来实现，具有内化于心以及低成本优势，履行对监督主体与客体双重约束功能，形成村级权力监督的重要机制。道德自律的自我约束需要传统道德的现代转换以及长期培育，且自我监督的长效实现需以内外双重制约作为前提条件，内部监督更需从严，外部监督则需常态化。不同类型的监督机制能否有效运行、能否形成监督合力，关键在于能否上下贯通、彼此协同。新时代深化乡村纪检监察改革推动监督下乡，正是为了以不同监督贯通协同实现村级权力有效监督。

二、有效监督：新时代村级权力监督机制的创新探索

党的十八大以来，随着农村地区资金、资源、资产等迅速增多，村级权力监督的有效性愈加重要，成为精准扶贫与乡村振兴的保障机制。2019 年3 月8 日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，实施乡村振兴战略，要夯实乡村治理这个根基，加强村级权力有效监督①中共中央党史和文献研究院：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019 年，第137 页。。建立健全村级权力有效监督机制，须具有党的领导、制约协调、信息公开、过程监督和制度规范等核心要素，通过定位监督主体、识别监督对象、明确监督内容、落实监督责任保障村级权力有序运行。

（一）新时代加强村级权力有效监督的实践要求

1.推动全面从严治党向基层延伸的应有之义

党的十八大以来，党中央作出全面从严治党的战略部署，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，严惩腐败，五年内共查处村党组织书记、村委会主任27.8 万人，积累了全面从严治党向基层延伸的重要经验。其一，坚持党内监督与群众监督相统一，强化全链条监督。以党内监督带动群众监督，发挥巡视监督、派驻监督的重要作用，推动“监督下乡”。其二，坚持专项监督与日常监督相统一，促进全领域监督。开展扶贫领域、民生领域等专项巡视监督，保障精准监督。同时加强日常监督，推动监督具体化、常态化、制度化。其三，坚持惩治、预防与教育相统一，推进全过程监督。围绕基层公共权力运行，完善基层权力监督制度，加强基层党风廉政教育。这些行之有效的举措和经验，有利于推动新时代加强和创新村级权力有效监督。

2.实施村党组织书记“一肩挑”的配套机制

大力推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任、村集体经济组织以及合作组织等负责人，推进村“两委”成员交叉任职，是强化村党组织全面领导和战斗堡垒作用的关键举措。在2022 年完成的全国村“两委”换届工作中，49.1 万个村班子中村党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”比例高达95.6%①《全国村“两委”集中换届完成——49.1万个村发力全面推进乡村振兴》，《人民日报》2022年5月23日，01版。。村党组织书记“一肩挑”以及村“两委”成员交叉任职，必然会改变村级权力结构，虽然可以从根本上解决村级权力内部矛盾，但也会引发村级权力的集中问题②董江爱、郝丽倩：《新时代实施村党组织书记“一肩挑”的困境及出路》，《社会主义研究》2021年第2期，第130页。。权力的集中意味着权力的风险。集中的权力更需要权力的有效监督。在最近一次全国村“两委”换届工作中，中央组织部、民政部专门要求“同步做好村务监督委员会成员推选工作”。加强村级权力特别是村级党政“一把手”的有效监督，是充分发挥党建引领村级治理优势的重要保障。

3.开启全面推进乡村振兴新征程的基本要求

脱贫攻坚取得胜利后，党的“三农”工作重心发生历史性转移，开启全面推进乡村振兴新征程。加强乡村振兴考核监督和激励约束、统筹规范面向基层的督查检查、整治形式主义为基层减负等，都对村级权力监督提出了更高的目标要求。不仅要充分发挥村级权力及其主体的自主性，更要有效防治村级权力及其主体的任性。现代乡村治理体系中村级权力的有效监督须坚持以法治化为前提条件、民主化为内在要求、制度化为重要保障、信息化为技术支撑的监督治理现代化，最终实现村级权力自主性的最优化。村级权力监督的有效性是以监督效果、监督效率和监督效应等方面的积极成果作为评价指标，其中效果是指达到监督目标的程度，效率主要指监督成本与监督收益的关系，效应则是指监督对乡村振兴产生的影响③沈费伟、卢福营：《乡村振兴背景下村务监督有效性研究——基于浙江省武义县村务监督委员会的调查分析》，《治理研究》2020 年第5 期，第82 页。。加强村级权力有效监督，保障了脱贫攻坚如期实现，未来更要保障乡村振兴战略的全面实施。

（二）新时代加强村级权力有效监督的实践探索

权力监督的贯通协同是对监督过程中各类要素之间互动、贯通、对接和协调的一种监督形态的概括。一个具有系统性、整体性特征的现代权力监督体系得以运行的关键在于上下贯通、彼此协同。实践中，促进各类监督贯通协同已成为各领域、各层级加强权力监督的重点。党的十八大以来，农村基层以“监督下乡”深化纪检监察体制改革，从监督主体、监督职责、监督机制三个层面解决村级权力监督体系的结构性困境，重塑村级权力监督体系，形成了“主体联动、内容覆盖、机制融合”的村级权力监督贯通协同机制。

1.谁来监督：村级权力监督的主体联动

（1）多元主体：村级权力监督的立体结构。有效监督的前提是明确监督主体。从监督层级来看，具有村级权力监督权责的主体可分为村级、乡（镇）级、县级及以上。村一层级的监督主体包括本村居民、村务监督委员会等民主监督机构、村党组织特别是村纪检监察员，以及相互监督的党员村干部，这些构成横向监督主体。《村民委员会组织法》规定，村民有权依法对村委会成员进行罢免、评议、质问和举报，村务监督机构负责民主理财、监督村务公开、主持民主评议等。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党组织履行对党员、村组干部及经济和社会组织负责人的监督职责，并一般设立纪检委员1 名。乡（镇）层级的监督主体是指农村基层政权，包括乡镇党委、乡镇政府以及各职能机构。县一层级及以上的监督主体主要包括县纪委监委、组织部门、农业部门、民政部门、财政部门等相关职能机构。乡镇及以上主体对村级权力的监督是其作为党政机关依法履行行政管理职责的一部分，属于纵向监督主体。围绕村级权力及其主体，农村基层形成了横向、纵向立体式多元监督主体结构。监督主体结构的多元化易发生有效与无效的监督悖论，这取决于监督主体之间的互动性。

（2）全员监督：村级权力监督的三级联动。单项监督主体的权责及效能是有限的，有效监督更需要监督主体的互动合作。特别是国家监察体制改革后，监察对象扩大、包括群众自治组织管理人员等六大类，导致监察对象人数激增。以安徽省为例，改革前监察对象为27.9 万人，改革后监察对象达到68.5 万人。但乡镇专职纪检干部一般仅有二三人。为破解村级权力“谁来监督”难题，安徽在总结实践经验基础上，在全省范围内推进基层纪检监察体制改革，建立健全“纪检监察协作区+乡镇纪检监察机构+村级纪检委员”的县—乡—村三级联动监督机制。县纪委监委设置纪检监察协作区，指导和督促乡镇纪检监察机构以及村级纪检委员的监督工作。同时，县纪委监委向乡镇派出监察办公室，与乡镇纪委合署办公，以增强乡镇纪检监察机构的履职能力。安徽在全省各村选配村级纪检委员，履行监督员、信息员和宣传员等职责，并建立与乡镇纪检监察机构之间的经常性联系制度。据统计，安徽全省共设置纪检监察协作区等387 个，各县向乡镇派出监察办公室1 307个，全省村（社区）选配纪检委员17 945 名，基本实现基层纪检监察全覆盖①安徽省纪委监委：《安徽：推进县乡村联动 织密基层监督网》，2020 年10 月18 日，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202009/t20200917_225726.html。。党的十八大以来，全国各地以基层纪检监察体制改革为突破口，通过纪检监察系统建立县—乡—村三级主体联动的监督结构，特别是加强基层纪检监察组织和村务监督委员会的有效衔接，通过监督下乡，破解“上级监督太远、同级监督太软、群众监督太弱”的基层监督困局，以全员监督加强村级权力有效监督。

2.监督什么：村级权力监督的内容覆盖

（1）职责权限：村级权力监督的主要内容。有效监督的重点是明确监督内容。公共权力的职责权限构成权力监督的主要内容。村级权力虽然处于公共权力体系的最底层，但对其监督的内容并不简单而是复杂。这是由村级权力来源的多元化和在乡村振兴中的重要性所决定的。村级权力监督的内容不仅包括村民自治范畴的民主监督内容，也包括村党组织建设的党内监督内容，还包括乡村振兴中的考评监督内容。权力监督的内容与监督主体的权责相统一。村一级监督主体有权监督村务、财务、党务以及村干部履职尽责等情况。乡（镇）及以上监督主体负责经济责任审计、政务落实执行、党风廉政建设以及调查惩治违法违纪违规行为等。可见，村级权力监督内容包括涉及村级治理和公共利益的党务、政务、村务、财务及其他管理服务内容。在全面推进乡村振兴战略进程中，村级权力主体被赋予的职责使命，会进一步增加村级权力监督的内容。这些监督内容本质上就是村级权力的运行过程，即只要是村级权力涉及的事项就是监督内容。

（2）全面监督：村级权力监督的权力清单。权力监督是对权力职责及其运行的监督过程。发端于浙江宁海并在全国普遍推行的村级权力清单制度，涵盖村级权力涉及的所有事务和办理流程，明确了村级权力监督的全部内容，实现对村级权力运行的全面监督。浙江宁海创设村级权力清单制度，最初是为解决村干部滥用权力、村级腐败多发等问题，通过规范村级权力运行，明确村级权力运行边界，将村级权力关进制度的“笼子”。自2014 年开始探索，后经多次修改完善，宁海村级权力清单制度包括村级的重大决策，财务管理，阳光村务，村集体资源和资产处置、采购，工作人员任用，用章管理，宅基地申请，救助救灾款申请以及其他便民服务等11大项、36 条②中央农办 农业农村部：《全国乡村治理典型案例》，2019 年6 月4 日，https://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201906/P020190827518569435956.pdf。。2018 年，浙江在总结“宁海经验”基础上，在全省推行村级权力清单制度，主要采取村级决策类事项、村级管理类事项和村级服务类事项等3 大类、14项、40 条的模式。2020 年起，宁夏、陕西等地出台村级权力清单制度的实施意见，为乡村振兴提供重要制度保障。村级权力清单理清村级权力职责权限、运行边界、行使流程等，为加强村级权力监督提供了依据和内容，实现了对村级权力的全面监督，成为监督下乡的一项重要制度。

3.如何监督：村级权力监督的机制融合

（1）贯通协同：村级权力监督的实现路径。有效监督的关键是明确监督机制。党的十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的基本要求。村级权力监督的内在逻辑和治理要求，其特殊性集中体现在自治、法治、德治的有机结合上。自治、法治、德治在村级权力监督中的适用，具体体现为民主监督、纪检监察和道德自律等三类监督形式。推动监督下乡，加强村级权力监督的主体联动、内容覆盖，必然要求以机制融合作为实现路径。机制融合就是各类监督机制的贯通协同，保障监督体系的有效运行。民主治理机制、国家治理机制与社会治理机制彼此并非孤立、排斥关系而是一种集成关系，且需要统领和协调。民主治理机制在受到强力抵御或非法阻挠时，需要国家治理机制的及时介入；而国家治理机制不可能时时监督、事事监督、处处监督，日常监督过程更多地依靠民主治理机制和社会治理机制；同时，社会治理机制又缺乏强制性和约束力，其治理效能受个人道德水平的限制和制约。三类监督形式相互区别、互有交集、彼此补充，共同构成了村级权力监督网络。推动监督下乡，关键在于突破不同监督机制的隔离，实现监督机制的贯通与协同。

（2）全程监督：村级权力监督的技术平台。乡村振兴和共同富裕的物质基础在于农村集体经济。村级权力监督的重中之重显然是农村集体资金、资产和资源。根据全国农村集体资产清产核资数据，截至2019 年底，我国农村集体资产高达6.5万亿元，农村集体土地资源65.5 亿亩，农村集体所属全资企业资产总额1.1 万亿元①《全国农村集体家底基本摸清——农村集体土地总面积65.5 亿亩，账面资产6.5 万亿元》，《人民日报》2020年07 月13 日，01 版。。改革开放特别是党的十八大以来，中央和地方财政加大对农村扶贫、脱贫攻坚的投入规模，留下了高达3.2 万亿元的扶贫资产②魏后凯：《全面加强扶贫资产的管理和监督》，《中国发展观察》2020 年第23 期，第24 页。。党的十九届五中全会明确提出，加强扶贫项目资金资产管理和监督。脱贫攻坚取得全面胜利后，在全面推进乡村振兴进程中，加强对农村集体资金、资产、资源的监管，成为村级权力监督的重中之重。现代信息技术的发展为村级权力监督的贯通协同创造了条件和平台。2017年以来，为加强农村集体资金、资产、资源的监管，江苏省纪委监委牵头推动建立健全农村集体“三资”监管平台。农村集体“三资”监管平台以信息化为手段，将“三资”情况、党务村务、财务公开、民主监督等内容呈现于网络信息平台，实现对村级预算、财务收支、产权交易等情况的预警提醒、及时反馈和全程监管。同时，为便于村民了解村务财务信息，江苏各地开发“E 阳光”手机APP 和微信公众号，与村务公开栏双向发力，实现“线上+线下”双公开。目前，江苏已建立起以资金管理为核心、资产资源流转为重点、村务卡使用为手段、信息化平台为载体、村务监督为保障的农村集体“三资”监管体系。以技术赋能、信息共享、公开透明为特点和优势的农村集体“三资”监管平台成为全国各地普遍推行的重要载体，为推动监督下乡提供了技术平台。

三、监督下乡：新时代村级权力有效监督的实现机制

监督机制的贯通协同决定了监督体系的有效运行。实践中存在的监督悬浮、空转、虚置等低效、失效现象，重要原因在于各类监督机制的隔离，造成监督体系的结构性困境。现代村级权力监督体系运转的动力正是不同监督机制的贯通、协同以至融合，特别是其民主治理机制、国家治理机制与社会治理机制之间的协同互动、有效衔接。党的十八大以来，农村基层以监督下乡加强村级权力有效监督，实现机制的动力来自党建引领、牵引在于提级监督、关键在于加强贯通协同。

（一）党建引领监督下乡：村级权力有效监督机制的动力

习近平总书记强调：“党管农村工作是我们的传统。这个传统不能丢。”①《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年，第685 页。农村基层党组织是农村各项工作的领导核心。中国共产党处于权力监督体系的核心地位，具备破解村级权力监督结构困境的法理基础，能够通过党的建设、制度整合、村民参与等机制，构建上下贯通、彼此协同的现代村级权力监督体系。农村基层党组织建设本身就包括农村基层党风廉政建设和反腐败工作的内容，特别是在协调村级权力监督机制方面具有得天独厚的优势和独一无二的功能。不管是基层纪检监察改革，还是村级权力清单制度，包括农村集体“三资”监管体系等，创新村级权力监督体制机制的核心都是党的领导以及党的农村基层组织建设。促进村级权力监督中的民主治理机制、国家治理机制与社会治理机制的贯通协同的领导核心，只能也只有农村基层党组织。农村基层党组织作为领导核心，发挥农村基层党组织政治功能和组织功能的治理优势，以统筹规范面向农村基层的督查检查考核，抓住村党组织书记“一把手”关键少数，增强监督权威性和专业性，统领整个村级权力监督体系，引领村级权力监督机制运行，实现对村级权力运行的全程监督。

（二）提级监督推动监督下乡：村级权力有效监督机制的牵引

在国家监察体制改革进程中，全国各地都在推进纪检监察向基层延伸，不仅规范乡镇纪检监察机构的人员设置和职责权限，而且在村“两委”换届选举中配齐村纪检委员，通过县—乡—村三级联动机制构建“横向到边、纵向到底”的立体式监督体系。县—乡—村三级联动监督机制本质上是一种“提级监督”，即当下级或同级监督不了的时候，通过主体联动让上级来监督，力图解决“想不想、敢不敢、能不能”监督的问题。“提级监督”并非将监督权限上移，其本质不在“上”而是“下”，通过连通“自上而下”与“自下而上”双向协同监督，保障实现农村居民的法定监督权，调适村级权力监督中的内外隔离式结构关系。主体联动并非简单地在基层纪检监察系统内加强互动，最重要的是村民参与。因此，国家相关政策文件要求强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接。很多地方普遍采取村纪检委员通过法定程序兼任村务监督委员会主任等职务的方式，发挥信息沟通的枢纽作用。提级监督在加强村级权力有效监督方面成为一种牵引，推动了监督下乡的落地。

（三）贯通协同实现监督下乡：村级权力有效监督机制的关键

党的十八大以来，农村基层创新村级权力有效监督，构建起“1+3+1+N”的村级权力监督框架，即以党建引领村级监督为核心，以民主治理机制、国家治理机制和社会治理机制为基本框架，以农村集体“三资”监管为重点，不断创新完善各级各类监督形式，探索回答“有效监督”的发展问题，以党的农村基层组织建设引领村级权力监督全局，一体推进健全不敢腐、不能腐、不想腐的村级权力监督体制机制。民主治理机制的民主监督重点解决“不能腐”的问题，国家治理机制的纪检监察重点解决“不敢腐”的问题，社会治理机制的道德自律重点解决“不想腐”的问题，三者协同发力、相辅相成、融合一体。村级权力监督的重点是农村集体“三资”，难点也是农村集体“三资”，需要不断创新监督形式，建立健全党组织领导下的群众监督、村务监督委员会监督、上级部门监督和会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的监督体系，以监督下乡实现村级权力有效监督。

四、贯通协同：新时代村级权力有效监督机制的优化

坚持推动各类监督贯通协同，完善监督下乡体制机制，实现村级权力有效监督，需要立足乡村振兴的新征程，深化村级权力监督的供给侧结构性改革，扩大村级权力监督改革的有效供给，聚焦“政治、法治、自治、德治、智治”五个层面的监督过程，加强顶层设计，完善法律法规，健全自治制度，激活社会资本，开发智慧系统，建立健全监督下乡的政策体系，规避监督下乡带来的基层超负现象①吕德文：《监督下乡与基层超负：基层治理合规化及其意外后果》，《公共管理与政策评论》2022年第1期，第34页。。通过“五维一体、协同监督”的优化路径，构建起权威高效、多元复合、全面覆盖的现代村级权力监督体系，以监督下乡保障乡村振兴高质量发展。

（一）强化政治监督，统领村级权力监督体系

政治监督处于党和国家监督体系的统领地位，当然也统领村级权力监督体系，是推动监督下乡的核心内容。这是政治监督具体化常态化的一种体现，也是全面从严治党向农村基层延伸的必然要求。政治监督不同于其他监督形式，具有特定的内涵范围，在村级权力监督中更要聚焦。首先，聚焦政治监督的主体责任，其中乡镇党委等上级党组织承担政治监督的主体责任，县纪委监委及乡镇纪检监察机构是政治监督的专责机关。其次，聚焦政治监督的重点对象，将村级权力的所有主体纳入政治监督范围，特别是重点监督村党组织书记“一把手”。再次，聚焦政治监督的重要内容，主要监督党的路线方针政策、重大决策部署、党章党规党纪和宪法法律法规等落实情况，如乡村振兴、基层党建等重点工作。最后，聚焦政治监督的方式方法，综合运用政治巡视巡察、派驻监督和监督执纪“四种形态”等方式，以政治监督统领其他监督方法，根本上确保每个村党组织成为宣传贯彻党的主张和决定的坚强堡垒。

（二）加强法治监督，保障村级权力监督机制

法治监督是推进乡村法治建设的重要途径，是推动监督下乡的保障机制，其核心是运用法治监督制约村级权力，保障农村居民的合法权益。首先，修订颁布法律法规，保障村级权力依法运行。《乡村振兴促进法》已于2021 年6 月1 日起实施，其中规定了乡镇人民政府在健全村务公开制度、农村集体“三资”监管和乡村振兴监督检查等方面的职责。为此，应适时修订《村民委员会组织法》，制定颁布《农村集体经济组织法》，出台实施村级权力监督的法律法规和指导意见。其次，坚持依规依纪依法监督村级权力。村级权力监督的所有环节必须限定在党纪国法的规定之内。这是对监督者与被监督者的双向要求，双方都不得任意与任性，而要遵循准则、严守底线。最后，坚决惩治村级权力腐败和不正之风。对于农村居民身边的腐败问题、不正之风以及失职渎职等行为，坚持“零容忍”态度，依法查处、决不姑息，净化乡村政治生态。

（三）完善民主监督，夯实村级权力监督基础

民主监督是实现全过程人民民主的重要方式，是推动监督下乡与群众自治的承接点，是基层群众进行自我监督的民主权利。民主监督呈现的就是权利对权力的监督制约过程，涉及多重的民主制度安排。首先，完善党全面领导基层治理制度，包括村党组织“三重一大”事项集体决策制度、日常监督管理制度等。其次，完善基层群众自治制度，包括村“两委”成员资格联审制度、党务村务财务公开制度、村务监督委员会制度、村级权力清单制度等。再次，完善农村集体产权制度，在全面完成农村集体资产清产核资基础上，重点明晰集体资产所有权，加强集体资产监督管理，保障集体经济组织成员权益。最后，完善乡村振兴考核评价、奖励激励、容错纠错制度，将各项督促检查、考核督导等纳入综合性考评体系，特别是适时引入村民群众的评议指标，考评结果作为奖励激励的重要依据，推进基层减负增效常态化、制度化，建立村干部容错纠错制度。

（四）重视道德监督，激活乡村文化监督功能

道德监督是通过教育、舆论、文化等中介活动，提升个人的思想信念和道德修养，以达到自我约束的一种内向监督形式，是权力监督体系中外向监督形式的重要补充。道德监督是乡村社会治理的传统和优势，在推动监督下乡过程中具有重要社会功能。首先，重视党的思想和作风建设，扎实开展主题教育系列活动，加强党性和道德教育，倡导共产党人的政绩观、权力观和人民观，不忘初心，牢记使命。其次，重视乡村文化建设，培育勤廉爱民的家风、民风、乡风，促进传统乡村文化中道德规范的现代转化，营造文明和谐的乡风文化氛围。再次，重视乡村社会资本建设，吸纳新乡贤参与村级治理，发挥其在村级权力监督中的特殊作用，同时将监督内容纳入村规民约之中。最后，重视村干部职业道德建设，拓展村干部职业素养等培训内容，健全村干部职业道德和伦理规范，增强村干部在乡村振兴中的责任意识。

（五）将大数据监督嵌入村级权力监督全过程

大数据监督是现代信息技术适用于监督过程的技术形式，具有数据集成、动态预警、全程回溯、公开透明等治理优势，成为推动监督下乡的重要载体。如何有效监督处于最基层的公共权力及其主体，真正打通基层监督“最后一公里”，将大数据监督嵌入村级权力监督全过程成为可行之策。首先，建立由省统筹规划、以市为建设单位、涵盖县乡村的一体化大数据监督系统，进一步拓展为省市县乡村五级联动监督机制。其次，建立包括民政、财务、审计、组织等相关职能部门的数据共享机制，研发村级治理数据对比监督模型，提升监督的精准性和规范性。再次，健全“数据对比、风险预警、线索排查、调查处理、整改落实”的完整监督链条，实现对村级权力运行的记录、追溯和预警。最后，健全“大数据+”立体化、可视化的监督模式，采取“线上+线下”的监督方法，推动村级权力监督提质增效，以智慧监督保障乡村振兴。

五、结语

新时代，加强村级权力有效监督是健全全面实施乡村振兴战略的保障机制，我们需要探索出以监督下乡促进各类监督贯通协同的实现机制。党的十八大以来，中国共产党领导构建党和国家基层监督体系，通过主体联动的“全员监督”破解村级权力“谁来监督”问题，以内容覆盖的“全面监督”破解村级权力“监督什么”问题，以机制融合的“全程监督”破解村级权力“如何监督”的问题，具有完整的制度程序和参与实践，逐步构建起上下贯通、彼此协同的村级权力有效监督体系，监督下乡成为这一体系能够运行的实现机制。开启全面推进乡村振兴新征程，要坚持和发展以监督下乡促进村级权力监督协同贯通的核心要义，正确处理乡村治理中的重要关系，调适均衡发展的农村权力结构，明确村级权力监督的自主性，提高村级权力监督的治理能力；坚持和发展以监督下乡优化村级权力监督贯通协同的基本要求，特别是按照“主体联动、内容覆盖、机制融合”的发展方向，构建党组织领导的权威、科学、高效的村级权力监督体系；坚持和发展以监督下乡完善村级权力监督贯通协同的具体策略，在监督主体的协同性合作、监督要素的系统性整合和监督条件的规范性保障原则基础上，构建“监督-制约”均衡发展的党建引领村级权力有效监督机制。