村党支部书记选任机制创新的路径比较与组织逻辑

孟宪艮，高欣宇

(聊城大学 廉政研究中心，山东 聊城 252000)

村级党组织是中国共产党在农村最基层的战斗堡垒，是联系和服务群众的直接纽带，作为村级党组织的领导者，村党支部书记是村级党组织最为关键的角色，直接和群众打交道，不仅代表着党在人民群众中的形象，也影响着党的各项政策能否得到真正的落实。因此，选拔政治素质和群众工作能力过硬的支部书记是加强农村基层党组织建设的关键。

根据《中国共产党支部工作条例》的规定，村党支部书记一般由党支部委员会会议或党支部党员大会选举产生，确有必要时，也可以由上级党组织进行选派。无论是党支部选举还是组织选派，条例都没有在程序方面做出具体的规定，这就为制度创新留下了较多的空间。自《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以来，这两种方式在具体实践中都有不少创新，其中具有代表意义的如下：一种是以“两票制”为代表的选举机制创新，另外一种则是以公开选拔为代表的组织选派机制创新。这两种制度创新的路径都是中国共产党为了加强农村基层组织建设，在村党支部书记选拔机制方面做出的适应性调整，那么，在深入推进乡村振兴战略的背景下，哪一种选拔机制更具有优势？这两种选拔机制是互补关系还是替代关系？这些问题关乎农村基层治理的发展走向。本文通过对山东S县2020年3月实施公开选拔村党支部书记制度以来的跟踪调研，梳理出该县公开选拔机制的制度设计与运作情况，并与“两票制”创新路径进行比较，透视中国共产党在基层组织建设中的组织逻辑，力图对上述问题做出分析和回应。

一、村党支部书记选任机制的创新路径

自村民自治制度实行以来，对村党支部书记的选任主要形成了两种不同类型的路径。一种是优化选举机制的路径，另外一种是改善组织选派机制的路径。前者遵循的是自下而上的自治逻辑，后者则突出的是自上而下的选拔逻辑。

(一)基于优化村党支部书记选举机制的制度创新

一般情况下，村党支部书记由党员代表大会选举产生，其候选人主要由乡镇党委提名，或者是先由全体党员投票产生。村民自治制度实行以后，由于权力授权来源的不同，村两委的矛盾逐渐凸显。尤其是在村党支部自身建设落后，村党支部书记个人能力不足、又有不良行为的情况下，难以真正发挥领导作用。为了改变这种被动局面，提升村党支部的领导力，一些地方开始通过开放推荐权利，把村民选举的制度机制纳入村党支部书记选拔任用过程中，拓展村党支部书记的群众基础。20世纪90年代，山西的“两票制”探索就是当时具有代表意义的实践创新。

“两票制”立足于增强村党支部书记的合法性权威，通过加强基层党组织自身建设，提高农村党支部综合素质，转变农村党支部的产生方式和领导方式，适应村民自治发展的需要[1]。一方面使全体村民都能够参与到党支部书记的选举过程中，有利于将更有群众基础和工作能力的干部挑选出来，另一方面也使得村党支部书记与村民的联系得以加强，群众基础得到扩展。

以“两票制”为代表的村党支部书记选举机制为农村优秀党员担任村党支部书记提供了制度渠道。作为一种适应村民自治的农村党支部机制创新，从程序设计的层面来看，已经十分规范。但“两票制”的成功运行必须建立在村内人才储备充足的基础上。四川省委组织部曾经对1994年以来整顿的20857个后进村党支部进行了实地调查。调查结论指出：“在这些后进村中，由于人才缺乏，实在选不出能胜任工作的村支书的村只是少数，而80%以上是由于选人视野狭窄、选人渠道不畅和选任机制落后致使优秀人才难以脱颖而出”[2]。值得注意的是，这次调查的情况是20世纪90年代初期开展的，当时大规模的城市化进程尚未开启。因此，除了少数东部沿海的发达城市之外，农村的青壮年都尚未走出农村，这为两票制的制度运作提供了良好的人才储备，这也是两票制可以获得成功的基本条件。

(二)基于优化组织选派的选拔机制创新

组织选派村党支部书记的制度设计本是对村党支部书记选举的一种补充，但近年来却呈现出逐渐增多的趋势。由于我国城镇化进程的快速发展，日益严重的农村空心化现象造成部分地区不得不降低党组织的进入门槛，进而导致部分农村党组织整体素质的下降，甚至还出现了党员干部以权谋私、贪污腐化、横行乡里的现象，严重影响了党组织在基层群众中的良好形象，也削弱了党在农村的执政合法性[3]。面对乡村振兴的重大机遇和任务要求，在村内人才不足的情况下，势必需要打破在本村内推选党支部书记候选人的局限，在更为开放的空间中拓展选人范围，保障村党支部书记队伍的质量。因此，通过组织选拔村党支部书记逐渐成为基层党委加强农村基层党组织建设的一项重要举措。

通常情况下，组织选派主要由乡镇党委从所辖机关事业单位中的党员中抽调人员直接担任村党支部书记。然而，由于选择范围有限，而且组织选派需要占用乡镇人员的现有编制，在机关人手已经十分紧张的情况下，乡镇领导很大程度上不愿将精兵强将派出。这样不仅无法保障被选派干部的工作能力，也缺乏对选派干部自身意愿的尊重，往往导致效果欠佳。针对上述情况，进一步扩大选拔范围，完善村党支部书记公开选拔机制逐渐成为地方党组织改善和提升组织选派质量的主要措施。事实上，早在20世纪90年代，在山东、河南等地就有乡镇组织过公开选拔村党支部书记，但由于选拔的范围只限于本乡镇，组织力度不足，且缺乏配套的激励机制，无论是对人才的吸引力还是用人效果都有些差强人意，也没有引起研究者的关注。

2020年，山东S县为提升组织选派人才的质量，在全县范围内公开选拔村党支部书记。与以往公开选拔机制所不同的是，此次公开选拔在组织领导、选拔程序以及激励约束机制方面都进行了大量改革，不仅在人才选拔范围、选拔标准方面有所突破，而且将选拔机制与组织激励结合在一起，为人才选拔提供了强大的组织保障。因此，其制度创新的组织机理也具有了比较意义上的研究价值。

S县位于山东省西部，总面积1420平方公里，辖4个街道、20个镇、1116个行政村，总人口114万人。改革开放初期，由于工业基础薄弱，缺乏支柱性产业，经济发展一直较为迟缓。21世纪初，蔬菜大棚种植得到大力支持和推广，逐渐形成品牌和规模化，产品远销全国各地。蔬菜种植成为当地农民主要的收入来源，农业产业成为县域经济良性发展的重要引擎。为了进一步推动全县的乡村振兴工作，2020年S县县委成立党的建设工作领导小组办公室，发布公开选拔农村党支部书记公告，以公开选拔的方式选派干部到组织涣散和集体经济发展无力的落后村任职，并对村干部的选拔标准、条件、程序、任职岗位以及相关待遇进行了详细的规定。

在选拔范围方面。公开选拔报名资格没有限定是否为常住居民和本村户籍，也不同于传统组织选派只是从机关事业单位中挑选人才的做法，而是将选拔村党支部书记的范围扩大至全县，通过广泛组织动员吸引有志于农村发展的优秀人才参与进来。

在组织机制方面，与以往组织选派主要由乡镇党委主导不同，此次S县的村党支部书记公开选拔主要由县委组织部门负责。由于村党支部书记选拔是一项涉及组织报名、资格审查、能力测试、差额考察、录用备案的系统工作，既要保障每个环节都做到公开公正，又要突出人才选拔功能。县级组织部门比乡镇党委具有更强的组织协调和资源动员能力，更适合作为村党支部书记公开选拔机制的组织领导机构。因此，在整个过程中，无论是相关政策的制定，还是选拔程序的设计，基本上都是由县委组织部门所主导。

在选拔效果方面，村党支部书记公开选拔机制一方面通过开放而规范的选拔程序以及颇有针对性的激励机制，吸引了大量具有高学历的党员和党政机关事业单位的优秀党员参与选拔，从而为长期面临组织软弱涣散的村带来了活力和生机。另一方面通过强有力的组织领导，使得被选拔的干部在任职后可以凭借自身的能力和组织资源，利用政策支持发展村集体经济。其制度创新的意义不仅在于从更开放的空间中拓展了村党支部书记的选拔范围，更在于它试图通过党的组织支持和政治激励，将村党支部书记纳入标准化和规范化的党建体系中，从而实现村支部书记队伍的结构优化和能力提升。

二、村党支部书记选任机制的路径比较

由于制度产生的背景以及所面临的时代任务不同，公开选拔机制与“两票制”在组织逻辑方面存在较大的差异。因此，在组织运作、激励机制以及管理机制方面都发生了较大的改变。这些改变影响了村党支部书记的角色定位和身份认同。

(一)从乡镇到县级：组织机制的变化

“两票制”在组织机制方面主要侧重于选举过程的公正公平。通常情况下乡镇党委就能够承担起组织领导任务，而公开选拔机制将选举范围扩大到县域范围，突破了原行政村的空间局限，由于参选人员不再是村民熟悉的面孔，村民不了解这些参选人员的素质与能力，这意味着组织者必须对参选人员的政治素质和业务能力进行严格的把关。由于县委组织部门在资源调动和考察能力方面的优势，也使得选拔程序更加规范和严格。例如，在资格审查方面，为了能够对参选人员的情况进行全面了解，保障参选人员的综合素质，选拔机制中对参选人员的资格审查十分严格。S县委组织部门牵头组织了纪监委、政法委、信访局、审计局、税务局、农业农村局等十余个部门对推荐人选进行资格联审。很显然，与自下而上的选举机制相比，公开选拔更加依赖组织对人才自上而下的考察。组织领导机构的级别越高，其所能调动的资源就越多，人才考察能力也就越强。但需要注意的是，这样的机制也使得村党支部书记作为国家和农村“双重代理人”的角色失去平衡，在身份认同方面更倾向于国家干部，而不是传统意义上的村庄代理人。

(二)从内在到外在：激励机制的调整

“两票制”主要依靠村党支部书记选举机制的内在激励。候选人参选村党支部书记的动机主要是获得一定的社会地位、政治身份以及相应的政治资源，尤其在一些村庄地理位置优越、获利较多的情况下，尽管村党支部书记的待遇不高，仍然具有较强的吸引力。而公开选拔的村党支部书记所任职的村庄多是经济情况较为糟糕、领导班子不团结、宗族矛盾复杂等的落后村庄。这样的村庄工作难度大、见效慢，仅靠内在激励不足以支撑起公开选拔机制对优秀人才的吸引。为了加大对人才的吸引力度，S县大幅度提升激励措施。对公开选拔的村党支部书记在职务晋升、工资待遇以及经费支持方面进行了系统配置。例如，县财政每年为每村提供不低于30万元的项目发展专项补助资金用于发展集体经济。任期结束后成绩优异的村党支部书记，优先提拔为乡镇领导职务。另外，县委在每年制定事业单位招聘计划时拿出一定的比例或岗位用于专项招聘。激励机制的改变一方面增强了公开选拔机制对人才的吸引力，吸引了大量有志于农村建设的优秀人才参选，优化了村党支部书记的年龄和学历结构，另一方面也进一步增强了这批村党支部书记作为上级党组织下派干部的身份认同。

(三)从松散到严格：管理机制的加强

两票制主要是基于增强村党支部书记的合法性权威、适应村民自治体系运作的制度创新，各级党委政府也是按照群众性自治组织的定位对村党支部书记队伍进行管理。公开选拔机制的主要目的在于整顿涣散的基层党组织、引领乡村工作全面发展。因此，公开选拔的村支部书记待遇高、任务重、责任大，组织上对其任职期间的考核管理也更加严格。为了加强对公开选拔村党支部书记领导与管理，S县县委设立了农村基层党组织党建专班，专门负责村党支部书记的选拔、培养和管理考核。例如制定月例会、季观摩、半年评估管理制度，组织公开选拔的村支部书记上台汇报成绩和工作计划，形成了村支部书记之间相互比拼的竞争机制。来自上级党组织的考核、评比等严格的管理机制使村党支部书记的工作节奏进入了压力型体制的范畴，这种状况一方面提升了村党支部书记的工作效率，有利于组织目标的实现，另一方面也使村党支部书记的工作模式更加接近科层制的运作逻辑。

三、村党支部书记选任机制创新的基本定位

党的支部建设和村民自治是中国农村基层政权建设的两大内容。景跃进认为这两个“建设”所蕴涵的逻辑是有所不同的。村民自治的内在精神体现为民主逻辑和法治逻辑。党建的内在精神主要体现为一种政治逻辑。怎样将村民自治所代表的自下而上的逻辑与党的领导所体现的自上而下的逻辑有机地结合起来，在理论和实践两个层面都是极大的挑战[4]。村党支部书记选任机制的创新过程，也充分显示出二者之间的张力。党的十八大以来，党中央在干部选拔方面确立了“德才兼备、以德为先”的选拔标准，强化了政治要求，强化了党管干部原则和党组织领导把关作用，弱化了竞争性选拔方式，回归并不断规范完善了常规性选拔方式[5]。通过公开选拔的方式完善组织选派的程序，保障基层党组织落实乡村振兴战略对人才的需求，符合党的人才选拔政策发展要求。然而，尽管公开选拔机制具有更强的组织动员能力，且在实践中取得了较为不错的效果，但这并不意味着它可以完全替代以“两票制”为代表的选举机制。

首先，从选拔任用的政策依据来看，对村党支部书记的选拔任用应主要倾向于从本村的优秀人才中选举产生。从2009年中共中央组织部印发的《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》以及2018年中共中央印发的《中国共产党支部工作条例》(试行)的相关精神可以看出，组织选派的方式是在本村没有合适人选的情况下的被动选择。这种设计不仅是村民自治的内在需求，也是推进“一肩挑”的必然要求。根据村民自治法的规定，如果村党支部书记不是本村村民，将无法参加村委会主任的选举，村党支部书记和村委会主任的结构性矛盾将依然存在。对此，S县的公开选拔机制在制度设计时也意识到这一点，明确规定了村党支部书记的首要任务是帮助这些村庄加强党组织建设，凝聚党员队伍，培养后备干部。只要村党支部恢复凝聚力，找到并培养出后备人选，公选书记就会支持其参选两委选举，自己则转为第一书记继续发挥帮扶作用。

其次，从选拔任用的目的来看，公开选拔机制在用人方面具有较强的针对性和目的性，即改善党组织软弱涣散村的落后局面。也就是说，并不是所有的村都需要组织选派的村党支部书记来任职。为了最大程度发挥这些经过公开选拔的村党支部书记的作用，党的组织部门需要根据选派干部的特点，进行统筹规划和分配。从组织统筹分配的情况来看，组织目的十分明确。一是整顿软弱涣散村，改善后进村的工作，组织选派干部主要是针对那些村党支部书记无合适人选或人选能力素质明显较弱、难以胜任的村。二是考察和锻炼干部，对于组织选派的干部而言，乡村振兴需要大量懂农业、爱农业的干部，村党支部书记这一职务十分考验干部的工作水平和群众工作能力，因此通过选拔合适的人选到村庄锻炼也是党组织培养干部的重要方式。

最后，从选拔任用的成本来看，公开选拔机制在人才选拔方面的成效主要得益于上级组织部门的激励程度，其背后是组织资源的支持。人才标准的提升也意味着相应的组织和财政成本的增加。为了能够吸引优秀的人才到那些组织涣散、集体经济落后、村内宗族关系复杂的村庄任职，公开选拔机制必须依靠相应的激励机制作为支撑。S县之所以能够吸引到众多年富力强而且学历高的人才参与选拔，与其提供的激励机制是密切相关的。S县是中国著名的蔬菜种植大县，蔬菜种植产业发达，在实现乡村振兴方面具有较大优势和不错的前景。S县党委高度重视村党支部书记队伍建设，给予了大力支撑，其目的就是要在乡村振兴中有所作为，形成品牌。但并不是所有的县都能有如此大的支持力度，县域经济的强弱、县委领导的重视程度以及县级财政的支持力度的不均衡也导致激励机制的强弱不同，从而在不同程度上影响村党支部书记公开选拔的效果。

因此，公开选拔村党支部书记的机制应当是在城乡差距过大、农村人才缺失状况下，根据加强农村基层党组织建设的实际需求，通过组织激励机制吸引外部空间优秀人才，发挥过渡和帮扶作用。

四、村党支部书记选任机制创新的组织逻辑

从村党支部书记选拔任用制度创新的过程可以看出，无论是“两票制”还是公开选拔机制，都是地方党组织根据农村的实际情况以及推进党和国家政策的需要所进行的适应性调整。这个过程既坚持了制度创新的原则性、政治性与使命性，又体现出基层组织建设的开放性、适应性和灵活性。

(一)合规性与实践性的结合

制度规范建设是基层组织机制创新的重要原则。中国共产党的组织建设是一个不断传承与发展的过程，其各项制度规范是在实践中不断积累经验、总结规律的基础上形成的。党的十八大以来，党中央更加重视制度治党、依规治党，把制度建设贯穿于党的建设始终[6]。因此，无论是何种选拔任用机制的创新，都是在党的组织制度框架之下进行的。其中，公开选拔作为中国共产党的选拔任用机制，已经有近四十年的实践经验，且形成了以《党政领导干部选拔任用工作条例》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》为规范，以《深化干部人事制度改革规划纲要和国家中长期人才发展规划纲要》(2010～2020年)为引导，包括联动(合)公开选拔、任职资格考试和分类有限公开选拔、综合竞争性选拔、虚拟职位公开选拔等多种形式的制度体系[7]。这些制度体系既为村党支部书记选拔任用机制创新提供了可供参考的规范，也为其划定了制度创新的边界。

在保障制度创新的合规性前提下，村党支部书记选拔的机制创新又体现出与时代发展需要相契合的实践性。对此，习近平总书记强调在深入推进管党治党的过程中，既要坚持和发扬中国共产党加强自身建设所形成的优良传统和成功经验，又要依据党的建设面临的新形势新情况新问题勇于开拓创新，使党在新时代新征程中焕发出更加强大的生机活力[8]。党内相关法规条例的原则性规定为地方党委提供了制度创新的空间。之所以没有在具体程序方面做出细致的规定，一方面是考虑到中国农村问题的复杂性。各地农村在自然资源、风土人情以及交通运输方面的差异巨大，甚至同一地区的农村也存在着不小的差异。一刀切的政策在农村往往难以真正实施下去。另一方面是照顾到实践发展对基层党组织任务的要求变化。党的干部工作必须顺应经济社会发展需要，有助于完成党在特定历史时期的任务，从而使基层党建与党的事业协同共振[9]。由此来看，村党支部书记选拔机制的创新发展既是党的基层组织适应能力和应变能力的重要体现，也是在正确认识普遍性和特殊性关系基础上对基层党组织建设规律的探索。

(二)原则性与开放性的统一

德才兼备是中国共产党选拔任用干部的基本原则。根据《中国共产党章程》规定：“党的各级领导干部必须信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。德才兼备的具体标准在党的各个历史时期有所侧重，这和党在不同历史阶段所承载的任务关系密切。关于新时代对干部的要求，习近平总书记明确提出了“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过”的具体要求，突出了好干部标准的时代内涵[10]142。所以，无论是“两票制”还是公开选拔都对村党支部书记的素质极为重视，所不同的是“两票制”更多借助群众的眼光对干部的素质和能力进行判断，以使村党支部书记能够树立在群众中的权威。而公开选拔则由组织部门把关，重点考察村党支部书记所应具备的政策领悟力、组织凝聚力、领导力以及群众工作能力，以满足贯彻落实乡村振兴战略对其能力的要求。

在坚持选拔任用基本原则的前提下，保持人才选拔的开放性是基层党组织充满活力的保障。对此，习近平总书记在2018年全国组织工作会议上的讲话中指出：“坚持五湖四海、任人唯贤，广开进贤之路”，尤其要“打开视野、不拘一格，坚持干部工作一盘棋，除了党政机关，还要注重从国有企业、高等学校、科研院所等各个领域各条战线选拔优秀人才。”[11]20-21乡村社会是一个自治体系，但自治并不意味着封闭。在全面推进乡村振兴战略的关键时期，面对农村人才外流的困境，基层党组织没有局限于从本村选人的思维定势，通过开放而规范的村干部选拔机制，为长期处于瘫软状态的基层党组织注入了新鲜血液，带动了农村的发展。同时，这一过程也锻炼了干部的能力，为组织考察和培养干部提供了平台。

(三)使命性与引领性的融合

地方党委开展选拔机制创新的动力来自于中国共产党为人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命。党的十九大报告指出：“这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。”[12]乡村振兴对于中国走出“中等收入陷阱”，坚持五大发展理念，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴中国梦具有十分重大的现实意义和深远的历史意义[13]。乡村振兴战略所承载的伟大而光荣的使命既需要科学的顶层设计，也需要各级党组织层层落实，其中，作为基层党组织的村党支部能否担负起艰巨的使命尤为关键。因此，以选拔任用机制为抓手优化村党支部书记队伍建设，提高村支部书记的政治素质和业务能力，使其能够承担起乡村振兴各项政策落实的使命，成为地方党委探索村支部书记选任机制创新的主要动力。

中国共产党不仅拥有崇高的政治理想，而且具备将政治理想转化为具体实践的强大能力。就村党支部书记选拔机制而言，其制度创新的重要价值在于，一是通过优化党的基层选拔任用体系，在更为开放的空间中吸引和选拔优秀的人才进入乡村，弥补乡村人才缺失的困境。二是通过选拔机制的优化，将村党支部书记纳入标准化和规范化的党建体系中，从而实现党的组织支持和政治激励的结合，为村党支部书记开展工作提供强大的组织支持。三是激励村党支部书记凭借组织资源、自身能力以及奉献精神重塑基层党组织的凝聚力和战斗力，在群众中树立良好形象和权威，进而激发广大农村群众干事创业的内在动力，以外在帮扶激活村民自治体系良性运转的活力与动力。

五、结语

党支部是农村基层政治系统的领导核心，需要在乡村社会的发展变化中不断适应新的任务和挑战。由于村党支部书记是基层政治系统中的关键行动者。因此，无论是“两票制”还是公开选拔的组织选派，目的都是以村党支部书记为抓手，通过录用机制的创新，挑选合适的人选，从而使基层党组织更有效地适应环境的变化，并能承接时代所赋予的使命。如果说“两票制”是基层党组织适应村民自治体系运作的一种尝试，那么公开选拔村党支部书记则是应对乡村空心化的组织帮扶机制创新。因此，这两种路径的机制创新虽然在制度设计和运作机制上存在较大的差异，但都是适应乡村治理需求与乡村社会发展需要的产物，既坚持了基层组织建设的合法性、原则性与使命性，又体现出开放性、适应性和灵活性。