区块链赋能机关事务工作高质量发展——基于“动力、过程、结果”三维框架的阐释

朱婉菁，魏葆春

(1.温州大学 法学院，浙江 温州 325035；2.温州市机关后勤发展中心，浙江 温州 325000)

一、引言

推动高质量发展是“十四五”时期经济社会发展的主题，也是“十四五”时期机关事务工作的目标方向。机关事务管理作为政府行政管理的必要内容以及国家治理体系的有机组成部分，如何有效提升我国机关事务工作高质量发展的能力水平，是推动政府治理创新的必然要求，也是全面提升国家治理体系和治理能力现代化水平的一个重要议题。而在中国国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，技术的进步和发展始终如影随形。特别是进入20世纪与21世纪之交，无论是发达国家还是发展中国家，其公共领域内都在经历一场深刻的技术治理变革。“技术治理已成为当代社会治理持续推进和加深的基本趋势”[1]，而在当下大力推进机关事务治理体系和治理能力现代化、促进其高质量发展的语境下，如何更好地利用现代技术进行赋能无疑是必须正视且重视的议题。

近年来，随着数字政府建设的持续推进，大数据、人工智能、区块链、数字孪生等数字技术已经成为推动治理现代化的重要引擎，其理论成果也日益成熟。相比之下，针对机关事务领域的数字化研究尚处于起步阶段，相关研究较为匮乏。而有关区块链的讨论虽日渐升温，但总体上对区块链作为治理方案创新的理解和把握仍显不足。事实上，诸多外国政府、社会组织已经注意到区块链在公共事务中的发展潜力和应用前景，我国也相继在金融、司法、供应链等领域探索区块链技术的应用价值。在理论界，区块链能够推动公共治理的新一轮创新已经达成共识并不断得到实践的证实，而在区块链的技术赋能效应下，更有利于实现机关事务工作高质量发展的目标。

二、机关事务工作高质量发展的内涵解读

高质量发展是以习近平同志为核心的党中央根据国内外发展形势，适应现阶段中国社会主要矛盾变化而提出的一个全新发展理念，是推动新时代国家现代化建设必须长期遵循的战略。站在新的历史方位上，对机关事务工作高质量发展的内涵解读有三个重点(也是难点)：第一，高质量发展是一个复合概念，将其置于特定的公共行政场域中进行审视是一个挑战；第二，机关事务工作处于不断变化之中，既有不变的本质，贯彻始终的工作目标和宗旨，亦有不断发展革新的工作手段与方式；第三，在阐释机关事务工作发展过程中需要时刻把握和紧跟“质量”内涵的演变，提炼“质量”的要义，融入“质量”的语言。提高机关事务工作的发展质量，最基本的要求是提高机关事务管理和服务的质量和标准，更重要的是促进机关事务工作与政治、经济和社会的全方位协调与发展。具体可以从动力、过程和结果三个维度出发进行解读。

动力维度侧重于描述机关事务工作存在的根本依据是如何发生“质变”的，即从“有没有”向“好不好”转变。创新作为引领发展的第一动力，是解决深层次矛盾、突破“质变”阙值的根本之道。机关事务工作高质量发展的动力创新至少需要涵盖以下几点：第一，创新发展理念。机关事务管理部门在“十四五”时期面临的全新形势决定了机关事务工作需要在新阶段树立新理念，打开新格局。第二，在理论研究上下功夫。从形而上的理论高度适度下探，特别是与信息技术进行跨学科研究，以理论创新实现机关事务工作的实务创新。第三，数字技术成为创新的新赛道。从数字化转型中汲取创新动能，实现传统机关事务管理模式的改造升级。

过程维度则对应机关事务管理工作的服务性与协调性。从部门职能的角度出发，机关事务工作处于党政行政工作的从属地位，并紧密地服务于执政为民。这是在机关事务工作过程中确立服务性的导向，也是支撑机关事务工作高政治引领、高效能保障、高效力管理的基础，更是解决传统机关事务工作过程中痛点难点的关键。而从行业分工的属性出发，机关事务部门的工作要旨之一就是在各类社会资源、行业标准、职能部门之间实现良好的协调与衔接。服务性在相当程度上能够促进协调性的提升，而协调性则能够强化服务效能。

从结果维度来看，机关事务工作高质量发展应当具备三个属性：有序性、有效性和持续性。有序性旨在防止管理体系以资源内耗为代价的碎片化和重复性建设。有效性则是在有序的治理结构基础上实现治理行为的有效嵌合，进而放大整体治理功能。持续性管理的目标是有效地响应与处置风险，降低风险事件的不良影响，实现绿色发展以及提高机关事务工作的风险防范能力。

简而言之，机关事务工作的高质量发展体现为治理创新能力的增强、工作协调程度的提高、管理风险的降低、工作效率的提升等方面。这既是国家治理体系内部结构不断优化、协调的过程，也是推进国家治理能力现代化改革的重要举措之一。而技术变革作为驱动治理创新和范式转换的重要力量，也是推动机关事务工作高质量发展的必要思路。在具备相应的技术储备和模式创新的基础上，本文试图以区块链的技术特性耦合机关事务工作高质量发展的内在属性，提供一个兼具理论与实践价值的数字治理方案。

三、区块链赋能机关事务工作高质量发展的内在逻辑

在国家治理体系和治理能力现代化及社会治理创新向纵深推进的宏观背景下，新技术向治理领域广泛渗透已然常态化。而在机关事务工作领域，其高质量发展也演变为一个需要经由“技术”这一中介机制加以理性化的过程。其中，自然需要从技术嵌入的动因以及技术与制度的内在耦合出发，探究区块链赋能机关事务工作高质量发展的内在逻辑，以此解释和理解新时代技术治理对公共治理流程的重塑与创新。

(一)区块链技术嵌入机关事务工作的动因

随着现代技术的飞速发展，人工智能、互联网、大数据等信息技术得到普遍应用，为提升治理水平与组织增益权能提供了现代化“武器”。但由于技术赋能的参差性特征，技术的运作方式和效果具有很强的情境性。将区块链技术及其发挥赋能作用的场域锚定在机关事务工作的权力结构和工作流程之中，籍此展现区块链的技术赋能之效。它并非简单的“技术赋能”，或仅仅是对机关事务管理进行的数字化技术改革，而是一个历经了“技术—制度双向调试”的改革过程，以制度重塑为目标的创新项目[2]。在这个过程中，区块链技术的嵌入不仅实现了传统机关事务管理向数字化机关事务管理的变革，而且以区块链技术赋能的独特之处，实现了制度重塑，释放了技术逻辑在机关事务工作高质量发展中的驱动与协同效能。

强化技术治理的动因主要来自两个方面：一是来自政策自上而下的推动。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字生态建设，并多次强调，加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。这为新时代的机关事务工作高质量发展提供了有力的方法论支撑和实践指引。特别是在当前两化融合工作作为新时代组织管理体系的重要创新方向和突破口的背景下，对包括大数据、人工智能、区块链、数字孪生等在内的新技术应用开展理论研究，不仅必要而且尤为迫切。二是自下而上机关事务实际工作中暴露出来的许多问题倒逼其必须在组织体制和治理流程中嵌入技术要素，进行数字化改造。概言之，机关事务管理早期侧重于政府的自我服务和管理，是“为保障机关正常运转所实施的内务管理、提供物质技术条件以及后勤服务的相关事务”[3]，但无论是由于自身与服务对象的强同质性，还是长期以来服务、资源等要素的内部封闭流转，都导致机关事务机构在新技术的应用上较之其他部门稍显落后。而在我国各级政府及公共机关层面持续推进数字化建设以及行政体制优化的宏观背景下，机关事务管理工作的时代新使命跃然纸上，已从基础的保障性和服务性的边缘职能，转向具有核心意义的建设和监管的中心职能[4]。应对新时代下机关事务工作目标的独特性与艰巨性，区块链技术大有可为，也应有所为。尤其在分布式记账技术的支撑下，各类机关事务的资产要素和项目将被分配不可篡改的ID标签，并与数字化政务系统和监管服务进行无缝连接。而区块链通过提供不可篡改、可经审计的数据保障，为机关事务工作的管理流程增加了透明度、可信度以及安全性，确保系统在“海纳百川”的同时做到“正规有序”，在包容多边繁杂工作的同时开展合规监管，因此特别适用于需要定期上报数据以及监管数据缺项、逻辑错误以及资产状态的机关事务管理工作。

(二)区块链技术与机关事务工作高质量发展的耦合分析

区块链可以作为国家治理中具有制度改良属性的技术工具，与治理系统形成或松散或紧密的耦合关系。从现实来看，区块链在公共领域的应用价值在不断彰显，从根本上带来组织结构和管理模式的新一轮变革。具体而言，区块链技术在嵌入机关事务管理工作的过程中，通过催生出新的制度动力、构筑新的治理逻辑以及提供新的机制保障，从而助推传统机关事务管理模式的重构，在数字政府建设的辐射效应下推进新时代机关事务工作在动力、过程以及结果三个维度上的高质量发展。

1.动力维度。在高质量发展阶段，必须实行全面创新的动力机制与战略。区块链赋能机关事务工作高质量发展，在动力维度的创新性上主要体现为价值、结构以及机制的优化与变革。首先，在价值层面，区块链有助于孵化公共信任，而公共信任是任何公共部门实现公共性、服务性和共治性的保障。机关事务工作中管理对象和管理要素的不透明往往是导致公共信任危机的主要问题。通过机关资产和资源的上链，可以解决当前信息披露不足、披露范围不明确等信任不足问题。事实上，区块链在帮助公共部门提升治理绩效和创造公共价值层面的功效已经获得了理论与实践上的高度共识[5]。其次，区块链的分中心组织架构致力于消除中心化中枢节点控制下的结构僵化，有望从根本上改善机关事务部门与其他职能部门、机关事务部门与市场企业乃至个人之间的权力、控制、监督、合作等关系，增进机关事务治理体系结构的优化。再次，通过区块链与大数据的融合能够建立新型的利益关联机制，实现机关运行保障整体协同和服务趋优。例如温州市机关事务管理局推出的智慧大院App全新打造的消费系统，引入了文明积分和积分兑换的操作，有效助力共建共享动力机制的构建。从根本上说，工具理性与公共价值理性的有效契合是激发动力创新的不竭源泉，推动机关事务工作实现高阶创新。

2.过程维度。首先，区块链凭借点对点的分布式账本、非对称加密算法等多种技术，支持完整穿透的数据追溯和审计，保证链上信息的完整与准确，这就为多主体参与的机关事务管理平台建立起了强大的信任基础，深化机关事务保障服务工作的标准化、个性化以及时效性。尤其是区块链系统有助于个体在选择公共服务上输出真实的“价值观”，再由“机器”不断挖掘更深层次的数据，帮助政府建立更加细化精准的决策分析模型和服务体系[6]。具体而言，链的前端从保障需求调查出发，到标准制定、预算设置，再到中端的采购、分配、使用、评价、处置等，最后是末端的需求满足情况评估，实现按需调用、按权限应用、按时效完成。同时，区块链技术可以提高保障服务更高层次的可视化以及合规性。如开发基于区块链技术的办公用房管理系统，融合单位、房产以及人员的多维数据形成“一房一码”，实现对办公用房的可视化查询、分配、监督、预警等，精准全面掌握资产底数，提升服务保障的合规性。

其次，区块链能够架构机关事务管理工作中多元协同的合作网络。一是通过形成数据自动采集、自动存证及自动预警的自治网络系统，构建基于控制性的运行约束机制，在不同职能主体间建立权力制衡机制，将规范、标准、目标以及反馈规则等以智能合约的形式写入平台系统，打通权力监管的梗阻，突破权力碎片化困境，形成治理合力与协同效能，以此强化机关事务职能主体间的横向协同。二是构建一个基于区块链的数据共享平台，实现在不同平台、不同部门、不同业务系统之间的一体化衔接，以及各类治理资源信息的互认共享，实现资源配置的均衡、精准与高效，同时构建供需双方间的双向评价机制，实现需求部门和供给主体之间的无缝对接，深化供给方与需求方的内外协同。三是在“一级政府、一级机关事务”的原则基础上，以基于区块链的数据管理机制纵向融合、集成各级机关事务管理部门之间的数据，强化业务指导关系，既通过数字赋能强化机关事务工作的权力贯彻，也通过溯源特性以及奖惩机制确保机关事务工作的行为规范，真正落实“不断浮现的责任”到“难以推诿的责任”，深化不同层级间的纵向协同。

3.结果维度。首先，在有序性上，以区块链技术为支撑构建基于机关事务工作的闭环管理体系，有利于在过程中不断接收服务信息的反馈，实现机关事务工作的及时响应与调整，进而形成一种自发的治理秩序，有助于克服机关事务工作“有组织的无序”，破解治理资源效率低下的“碎片化”困境。特别是在当前机关事务工作中普遍存在的重复建设以及资源内耗问题上，通过建立统一的主链让数据高效互联互通，监管平台系统重复建设的问题，实现降本增效，还能降低各部门使用区块链的复杂度和门槛。而在围绕服务对象需求等方面，区块链可以降低各方掣肘形成的内耗，提高多元主体间的沟通效率，形成机关事务管理最大共识。在这一技术背景下，区块链以可溯源并能及时响应的多元化沟通渠道增强服务质量，并赋能公民个体成为重要的信息供给者、决策参与者以及流程监督者。为实现这一目标，政府需要提供与技术变化相匹配的以 “客户” 为中心的服务战略[7]，这是防止机关事务工作出于“政绩冲动”盲目追求“大而全”的标准层级而忽视实际需求的根本保证。

其次，在有效性上，以区块链技术为支撑，按照时间、空间、逻辑三维要素形成机关事务工作的数字化管理系统，不仅实现“流程上链”，而且从“千种流程”到“智能系统”的转变，即以区块链技术链接多种智能技术，实现流程自动挖掘、监控以及生成改进建议，帮助机关事务工作建立高价值的业务流程以及贡献清晰的数据价值。不仅如此，由于机关事务各业务要素均被纳入基于“控制—反馈—改进”的运行约束体系之中，有助于进一步强化标准化的建设，实现各流程的无缝隙对接。特别是在资源整合上，区块链作为一种大规模的协作工具，通过“去中心化”和“共同信任”机制，能够有效解决资源集中、共享、循环使用和复杂交易的成本问题，特别是由其所承载的共识机制，使得更多的“节点”能为这张网络提供“向心力”[8]，发挥1+1>2的整体性治理效果。

最后，区块链技术有助于增进机关事务管理工作的持续性。机关事务工作中作为管理对象的资产、资源、资金、能源等往往存在边际效用递减的情况，基于区块链技术建立机关事务工作的全周期管理体系，通过将资产、资源、资金、能源等管理对象“上链”，按照不同对象的生命周期进行动态式绿色管理，以技术之力敦促善治的实现，保障管理的可持续性发展。同时，以区块链的全网广播、可溯源、不可篡改等技术机制，在互联网和大数据技术的支持下，构建一个全新的机关事务风险管理体系，依循“风险点—管理要素—管理职能—责任分配”建立风险管理的组合模式，实现更大维度的互助和平衡。

四、区块链赋能机关事务工作高质量发展的制约因素

诚然，区块链的技术特性有效匹配并耦合了机关事务工作高质量发展在动力、过程以及结果层面的需求，但由于技术发展的阶段性特点、机关文化、制度惯性、路径依赖等原因，区块链赋能机关事务工作实现高质量发展的困难和障碍也是显而易见的。

在微观层面，囿于技术发展段位，无论是政府还是公众对区块链的认知仍有较大的差距，推进机关事务工作与区块链技术融合的制度性驱动力不足。一方面，任一新技术的应用都会涉及理念、平台以及人员专业素质的“更新迭代”，对机关事务管理部门而言，短期内难以达成成本—效益原则；另一方面，区块链技术依然面临着监管环境不明朗、人才资源匮乏、技术标准化和风险审计工作不成熟等诸多挑战。

在中观层面，一是组织体系尚未健全。区块链技术在嵌入机关事务管理工作中解决实际问题时必须建立更为合理、高效和协同的工作流程与组织结构。在人、财、物等方面，需要对区块链的治理主体、边界、范围、责任等进行明确界定。二是在当前电子政务发展阶段，由于各部门改革的速度、力度不统一，机关事务管理工作中的大数据、人工智能和区块链等数字技术应用与其他公共领域的数字化转型缺乏有效联动和协调。机关事务工作涉及到其他行政部门的诸多领域和事务，但数字政府建设中不同领域之间缺乏相互促进的转化机制，进而降低了技术与组织结构的契合程度。

在宏观层面，机关事务领域的两化融合工作在全国层面尚未形成全域协同、联动的整体态势。当前，开发区块链服务平台，基于区块链技术构建一站式服务管理机制，在技术上已然具备了现实可行性，但实现全国范围内平台与平台之间数据共享、内部协作依然存在较大困难，而且不同地区发展水平不平衡，具体机关事务工作的标准又各有不同，导致区块链技术入场具体业务场景后与相关业务要素之间难以实现真正融合。

五、区块链赋能机关事务工作高质量发展的路径优化

当区块链上升至治理层面时，区块链技术段位的递进亦会推动治理体系的转型[9]。被视作为下一代互联网底层技术的区块链，能够在数字政府的建设中持续发力、高效赋能。如前文所述，区块链在赋能机关事务工作高质量发展上有着极大的建设性意义和作用。一方面，它可以作为一种数字化新工具辅助现有机关事务工作数字化的顺利转型；另一方面，从更深层次来说，区块链本身就是一种规则，它可以与实务工作中的各种条例、规则相呼应，成为一种“不可逾矩”的规范。虽然区块链技术与机关事务管理有着天然的契合性，但制约因素也显而易见。因此，在探索区块链技术赋能机关事务工作内在逻辑的同时，发挥政府的价值引领与组织领导作用，健全相关标准规范和约束条件推进区块链技术的落地，引导其更好地改进机关事务工作治理绩效，亦不可或缺。

1.进一步提高认识，加强组织领导。区块链赋能机关事务工作高质量发展事实上就是推进标准化信息化的两化融合。因此，需要进一步提高站位、统一思想，优化组织架构形成合力。第一，培育机关事务管理部门利用最新技术成果的意识，加强系统规划，积极推动和支持业务部门实施“链上治理”的探索和试验，以试点示范带动区块链技术成果的应用。第二，加强宣传教育，在机关事务系统广泛开展两化融合工作的业务培训，凝聚全员共识，协调不同治理主体之间的分歧，以此实现预期的技术治理目标。

2.进一步夯实技术基础，优化融合体系。从当前两化融合的困境和短板出发，尤需以制度和技术的协同深化扫清标准化与信息化深度融合的障碍。特别是在区块链技术应用的理论基础研究层面，进一步加强与高等院校、科研机构以及第三方专业服务机构之间的合作。待技术应用成熟时，机关事务部门可牵头联合其他相关职能部门，制定区块链技术在公共服务领域的技术标准、监管条款以及保护措施。政府部门作为行业政策的制定者和改革推动者，在充分论证新技术的可用性和安全性之后，理应加快推进相关改革的落地和实施[10]，尤其是在核心业务领域加强信息化建设，提升信息化标准，深入推动业务标准和技术标准的融合。

3.进一步理顺管理职能，强化实施保障。厘清机关事务管理部门的权责边界和条块关系，通过完善职能体系建设促进区块链技术赋能下服务效能的提升。以公共事务流为导向，以相匹配的职能部门权责和专业机构的智慧贡献为支撑，使技术加载下的信息流、权力流与责任流能够准确地靶向权责部门。在此基础上，按照项目统一、管理归口、资源共享的原则，加大对共性技术的开发、公共平台的建设。当然，在这个过程中既需要考量技术层面的实施效能与技术嵌入策略，同时也需要注重制度的协同演进，明确区块链技术赋能机关事务工作的治理边界，防止技术对政府权威的冲击以及对公共价值的侵蚀。

当前，数字政府建设如火如荼，以区块链、人工智能、大数据等为代表的数字技术纷纷“入场”公共行政场域的智能化搭建，但要真正彰显区块链在机关事务工作中的赋能价值，推动机关事务工作高质量发展，其“道”与“术”的有机融合之路仍需久久为功、持续发力。无论区块链具备何种技术优势，都还只是从技术层面打开了制度变革的“机会窗口”，或者说，单纯依靠区块链技术无法直接提升治理绩效。这就敦促我们在设计开发基于区块链等新型数字技术为主要载体和手段的技术治理体系时，仍然需要考虑它与制度进行互动时的边界与冲突等问题，加强技术赋能与制度变革的协同演进与互构发展，最终迈入机关事务工作高质量发展的快车道。