落实耕地保护和乡村规划促进乡村振兴——《广西壮族自治区土地管理条例》解读（三）

◎ 胡朝娟

《广西壮族自治区土地管理条例》（以下简称《条例》）已于2024 年1 月1 日正式施行。《条例》在耕地保护、粮食安全、推动乡村产业高质量发展及宜居宜业和美乡村建设等方面做出了系列规定，从而促进乡村的全面振兴。

一、落实“严格耕地保护和粮食安全责任”

在广西壮族自治区十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议初次审议《广西壮族自治区土地管理条例（草案）》后的征集意见期间，2023 年2 月，新华社授权发布《中共中央 国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称2023 年中央一号文件），该文件提出：举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。坚决守牢确保粮食安全、防止规模性返贫等底线，扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作，加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村。为了确保2023 年中央一号文件的最新精神在广西得到更好的贯彻实施，在自治区人民代表大会常务委员会的指导下，对《条例（草案）》进行全面梳理和修改，调整和增加了以下内容。

1.落实最严格的耕地保护制度，严守耕地保护红线，加强用途管控，规范占补平衡。《条例》明确，强化土地流转用途监管，推进闲置、荒芜土地利用，遏制耕地“非农化”、永久基本农田“非粮化”，提升耕地质量，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。重点压实各级人民政府在耕地保护监管和用途管制、耕地占补平衡、耕作层土壤剥离利用、耕地进出平衡等方面的责任，夯实粮食安全根基。

2.推行田长制，完善耕地占补平衡和进出平衡制度机制。按照属地管理、分级负责的原则，加强耕地保护网格化监管，落实耕地用途管制制度。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地。将补充耕地指标交易、申请有偿调剂使用补充耕地指标落实耕地占补平衡的做法上升为地方法规，并明确农村村民建住宅经批准占用耕地的，由县级人民政府依法落实占补平衡。

3.多措并举加大耕地整治力度，落实耕地管护和农田保护工作。统筹使用涉农资金，优先安排用于土地整治、高标准农田建设、地力培育、生态修复和耕地质量调查监测评价等方面。建立耕地保护监管机制，加强对闲置、荒芜一年以上耕地的检查，引导农村集体经济组织及其成员，通过生产互助、代耕代种、集中流转、托管服务等方式，恢复闲置、荒芜一年以上耕地的耕种。复垦的土地应当优先用于农业。

4.建立耕地质量调查监测评价制度，压实地方人民政府保护永久基本农田的责任。县级以上人民政府应当建立耕地质量调查监测评价制度，对耕地质量实施监测。《条例》明确耕地破坏鉴定主体、程序，为查处破坏耕地违法行为提供法律支撑。将永久基本农田保护任务分解下达市、县人民政府，压实乡（镇）人民政府、街道办事处对永久基本农田地块及其保护标志管理维护的责任。

5.对耕作层土壤剥离利用和永久基本农田后备资源做出规定。《条例》明确县级人民政府依法对所占用耕地耕作层的土壤利用做出安排，规定剥离区域、利用区域、存储点设置。非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照国家和自治区有关技术规范，对耕地耕作层的土壤进行剥离。鼓励单位和个人依托公共资源交易平台，探索剥离耕作层土壤交易。设区的市、县（市、区）人民政府应当将永久基本农田范围以外一定数量的优质耕地补充划入永久基本农田的后备资源。

6.建立种粮收益保障、耕地保护激励和粮食生产激励机制。粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。县级以上人民政府应及时足额发放种粮补贴资金，发展多种形式的适度规模经营，提高农民保护耕地、种植粮食的积极性。建立健全耕地保护激励机制和粮食生产激励机制，对耕地保护和粮食生产成绩显著的单位和个人依照国家和自治区规定予以表彰和奖励。

二、强化村庄规划的引领作用，全力支持宜居宜业的和美乡村建设

国土是生态文明建设的空间载体，和美乡村建设需要统筹谋划，以村庄规划来引领和推进。

1.首次在地方性法规中明确村庄规划可作为农用地转用审批的依据，以规划引领乡村建设。国土空间详细规划是实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。村庄规划作为详细规划可作为农用地转用审批的依据。

2.为乡村产业发展和建设预留合理的用地空间。《条例》规定，村庄规划应当为乡村产业发展和农村村民住宅、村庄基础设施、公共服务设施建设等预留合理的用地空间。县级人民政府有关主管部门应当按照职责分工提供村庄规划编制、农村住房设计、村容村貌提升等方面的技术指引，指导村庄的规划、建设和管理，与乡村振兴促进工作衔接。

3.为农村村民建房提供便捷高效的服务。《条例》规定，乡（镇）人民政府应建立宅基地统一管理机制，统筹协调宅基地用地审查、乡村建设规划许可、农房建设监管等职责，公布办事指南、办理流程、申报材料清单，免费提供申请表单。简政放权，农村村民住宅建设的农用地转用审批事项委托给县级人民政府审批。

三、强化土地利用计划保障作用，推动乡村产业发展、公益事业建设和农业经营增效

1.土地利用计划应当优先保障乡村振兴、文化旅游等方面的重大项目建设用地。统筹城乡建设用地，合理安排集体经营性建设用地以及乡村产业发展、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅用地。

2.落实国家乡村振兴战略，依法保障乡（镇）企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地需求。相邻乡（镇）村可以根据安全、经济、方便群众的原则，统筹使用乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地。农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以村土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可向设区的市、县（市、区）人民政府自然资源主管部门申请，由同级人民政府按照规定批准。乡（镇）村公共设施、公益事业建设则经乡（镇）人民政府审核，向设区的市、县（市、区）人民政府自然资源主管部门提出申请，由同级人民政府按照规定批准。

3.促进农业经营增效。《条例》明确规定，发展多种形式的适度规模经营，提高农民保护耕地、种植粮食的积极性。引导农村集体经济组织及其成员，通过生产互助、代耕代种、集中流转、托管服务等方式，恢复闲置、荒芜一年以上的耕地耕种。

四、保障农民合法土地权益，推进农业绿色发展和生态保护

新时代必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色开放共享的新发展理念，坚持把节约资源、推动绿色发展和生态保护、保障农民合法权益贯穿于《条例》之中。

1.《条例》规定维护土地所有权人和使用权人的合法权益，加强生态保护和修复，推动绿色发展。

2.允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。鼓励农村集体经济组织及其成员通过自主经营、合作经营、委托经营等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。规定对人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，通过建设新型农村社区、农民公寓、新型住宅小区等集中居住方式保障农村村民实现户有所居。任何组织和个人不得以未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害农村村民的宅基地相关合法权益。

3.《条例》规定在特定条件下可以不改变土地用途征收集体土地，促进生态环境和自然资源保护。政府组织实施的自然景观、湿地等生态环境和资源保护项目需要使用土地，确需依法征收农民集体所有土地的，在不占用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全和农业种植，以及不改变原有的土地地类、面积和用途的前提下，可以不办理土地转用审批手续，即“只征不转”。

广西的自然景观、湿地等自然资源普遍依附于集体所有的土地，为了公共利益的需要，《条例》明确通过“只征不转”的方式将这些土地依法征收用于生态保护和修复，可以避免出现管理主体和所有权主体分离以及无序商业开发建设破坏自然资源的情况，有利于保护自然资源和生态环境。“只征不转”不改变土地用途，不需办理土地转用审批手续，不占用市、县总体规划中的建设用地规模和年度土地利用计划指标，具有操作的便利性，保障了自然景观、湿地等生态环境和自然资源保护用地需求，可有效促进生态环境和自然资源保护。