加强规范农村集体土地承包管理制度

李辅君

（威信县农村合作经济组织经营管理站，云南 威信 657900）

随着农村改革的不断深入，2000年以来，农村经济经营管理工作职责逐渐呈现不同阶段的特点，特别是2007—2022年新型农业经营主体的发展、2015—2021年农村土地承包经营权确权颁证以及2018—2021年农村集体资产产权制度改革，为农村经济发展打下了基础。我国在土地问题上经过不断探索，实现双层经营体制下以家庭承包经营为主的模式，解决了广大农民的“吃饭”问题，农业生产力在得到巨大提升的同时，也暴露出因土地问题引发的一系列矛盾。在新形势下，农村合作经济组织管理的工作重点体现在农村土地管理、农村集体经济管理和发展新型农业经营主体上。

一、发展历程

（一）农村生产力发展时期

威信县于1982年开展农村家庭联产承包，至1984年第一轮农村土地承包到户，进一步体现了“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”生产关系调整，激发了农村生产力的发展。据威信县农经统计年报显示，1990年威信县耕地平均亩产达到200 kg，1999年第二轮续签农村土地承包合同。2021年颁发农村土地承包经营权证，核定上证土地4.43万hm2，稳定了农村统分结合的双层经营体制，提出了“三权（所有权、经营权、承包权）分离”的指导思想，调动了农民的生产积极性，让农民吃上了“定心丸”。

（二）农村土地承包负担过重及减轻时期

1984年全县从农村土地承包初期核定农村承包人口和承包土地承担“两工”（农村义务工和劳动积累工）和“三提五统”（三项村级提留款、五项乡镇统筹款），逐年增加，导致农民负担过重。同年，威信县政府成立了减轻农民负担监督管理办公室（机构设置在县农村合作经济组织经营管理站），对农民负担试行预决算制度，确保农民承担劳务和负担在可控制范围。2005年，进行农村税费改革，核定全县农业税计税土地面积1.91万hm2；2006年全部取消农业税和“三提五统”；2008年至今，对种粮农民进行种粮补贴，农业生产关系得到极大改善，生产力潜能得到极大释放，农业生产快速发展，粮食产量逐年增长，人民生活日益改善，其核心主要是围绕土地问题开展的。

二、集体土地承包管理缺乏有效监管

（一）土地开发利用与保护不协调不合理

威信县现有耕地面积4.43万hm2。按土壤质地分：黄壤土占比59.2%、紫色土占比13.5%、黄棕壤土占比3.5%、石灰土占比20.1%。按地力等级分：一级占比6.61%、二级占比8.53%、三级占比11.95%、四级占比15%、五级占比11.95%、六级占比7.85%、七级占比4.5%。按坡度分：25°以下占比68.14%、25°以上占比31.86%。具有中上等肥力耕地少、中下等肥力耕地多，平地少、坡地多的特点，加之农村劳动力大量外出务工等多重因素叠加，导致土地开发利用与保护不协调不合理。一是中上等肥力耕地和平地利用率偏高，甚至出现“掠夺式”经营，没有休养生息与培肥地力的空间、时间；中下等肥力耕地和坡地利用率较低，甚至被撂荒，由耕地变成了草地或荒地。二是大多数农民由山区搬迁到坝区，由坡上搬迁到平坝，占用了好田好地，基本农田保护红线岌岌可危。三是高频率高强度施用化肥、农药和除草剂，导致土地面源污染与肥力下降。

（二）农村土地流转不规范

一是不遵守农村土地流转原则及相关规定，采取行政干预而不是市场引导农村土地流转，导致纠纷时有发生。二是部分涉农企业不遵守农民承包地属集体所有的原则，直接向承包地农民流转土地，在协议上没有村组干部和村民签字签章。三是土地流转合同不规范，双方当事人姓名、住址、联系电话、流转土地的地名、类型、坐落、面积、质量、期限和起止日期、农业用途、双方当事人的权利义务、流转费用和付款方式、违约责任、解决争议方式等信息不完整。四是土地流转合同没有呈报土地发包方和乡（镇）农业承包合同管理机关备案。五是随着威信县城镇化的推进、基础设施的建设和工业的发展，加之50多年人口的生育增长，促使大量土地用于建设，造成人多地少的客观事实。根据威信县2021年农村土地确权数据，人均耕地面积不足0.1 hm2，所以人地矛盾也十分突出。

（三）土地承包经营权纠纷调解有待加强

由于家庭人口的增减、家庭成员婚迁、村民建住宅、国家建设征用、农业基础设施建设、自然灾害等因素导致承包地增减变形，农村土地承包经营权纠纷时有发生，需要及时、公平、公正予以解决。由于机构改革随意性大、人员不足、财政困难等原因，威信县农村土地承包经营权纠纷调解还存在工作不主动、不及时、不彻底的问题，不利于维护农民合法利益与诉求，影响农村社会稳定。

三、扎实做好农村土地管理各项工作

（一）切实加强农村土地精细化管理

土地是人类赖以生存的不可再生资源。人口的不断增加和交通、住房等基础设施建设的刚性需求与土地资源不可再生供需矛盾是不可逆转的。因此，加强土地精细化管理，做到农村土地安全高效利用，实现经济社会效益最大化就是推动发展、满足人民对美好生活追求的重要举措。用最高标准、最严要求，多层次、多领域、全方位贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》，使农村土地管理走向精细化、规范化、法制化。

1.强化农村宅基地管理。坚持一户一宅，人均占地不超过25 m2的标准不动摇。严格按照2022年年初审定通过的《威信县“多规合一”实用村庄规划（2021—2035年）》实施村庄规划建设，严禁占用耕地。加大农村宅基地违法建设查处力度，确保农村耕地红线不突破。

2.强化公共基础设施建设用地管理。坚持占补平衡标准不动摇，严格按照《威信县国土空间总体规划（2021—2035年）》（草案）精准实施公共基础设施建设。

3.强化土地安全保护。坚决杜绝一切破坏土壤结构、降低土壤等级、增加面源污染、改变土地用途等人为破坏行为。

4.强化基本农田保护。坚持基本农田占耕地面积80%的标准不动摇。坚决守住基本农田保护红线，绝不能碰基本农田保护底线。

5.强化土地保护和利用。遵循“保护与利用并重、保护优先”的原则，一方面，要充分发挥现代农业科技优势，采用综合配套的优质高效栽培技术、水旱轮作技术及秋冬农业开发、设施农业、智慧农业等措施，千方百计增加单位面积产能，使有限的土地发挥最大的经济效益和社会效益；另一方面，要通过高标准农田建设、种植绿肥、秸秆还田、休耕轮作等工程措施以及农艺措施、生物措施提高土壤肥力等级，确保土地休养生息，增强发展后劲，实现可持续发展。

6.强化土地保护主体责任。加强土地承包管理，稳定、完善土地承包关系。坚持农村土地家庭承包经营基本制度不动摇，发包方和承包方切实履行好各自的权利和义务。坚持农民既是农村土地的使用者和经营者，同时也是农村土地保护的责任主体和直接责任人。

7.充分利用强农惠农政策保护和利用土地。坚持“谁种地、谁受益、谁发展、奖补谁”的原则，兑现好国家强农惠农政策。对撂荒土地不予兑现奖补，撂荒两年以上的，将土地收回集体或给予明确的处罚，督促恢复耕种。对国家建设征用的土地不予兑现奖补。已经流转的，土地奖补政策应兑现给新的承包经营者，有利于土地保护利用、土地流转，实施规模化生产。

（二）规范农村土地流转方式

1.农村土地问题是一个政治问题。农村土地不仅是基本的生产资料，也是农民生活的必要保障。土地制度安排得好不好，土地争议问题解决得好不好，事关农民利益、社会稳定和基层政权巩固。我国农村实行的土地制度是政治问题，农民的承包权是制度赋予的，具有社会保障性质，农村土地承包的发包方与承包方体现的是集体经济组织与其成员之间特殊的权利和义务关系，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，允许承包土地自愿有偿流转。

2.农村土地流转必须坚持平等协商、自愿有偿。流转期限不得超过承包合同规定的承包期限，经发包方备案或同意并坚持土地集体所有和不改变土地农业用途，在同等条件下，坚持本集体经济组织成员享有优先权等四个基本原则。

3.农村土地流转必须按政策、程序进行。签订书面合同并报发包方和乡（镇）农业承包合同管理机关备案。土地流转合同要载明双方当事人姓名、住址、联系电话、流转土地的名称、坐落、类型、面积、质量、期限和起止日期、农业用途、双方当事人的权利义务、流转费用和付款方式、违约责任、解决争议的方式和双方当事人约定的其他条款等内容。利于双方正确行使和履行各自的权利义务，维护集体和当事人的合法权益，将土地承包经营权流转纳入制度化、规范化和法制化管理轨道。

（三）加大土地承包经营权纠纷调处力度

1.签订农业承包合同。签订农业承包合同是落实巩固和完善家庭承包经营的重要环节，使农民的土地承包经营自主权有了法律保障，增强了稳定性，是正确处理国家、集体、个人三者利益关系和协调集体内部各行业、各承包单位之间利益关系的契约，使各方面得到合理调节与平衡，推动农村经济全面发展，更好地发挥集体经济双层经营的作用，保障生产经营顺利进行，并对稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制、发展农业生产和增强农业发展后劲起到积极的促进作用。

2.弄清楚引发农村土地承包合同纠纷的原因和特点。一是发包方不民主。导致仗权承包、垄断承包和压价承包，少数干部以权代法、以言代法，随意侵权甚至撕毁合同。二是上级有关部门或领导强迫命令、非法干预、决策失误。三是少数人犯“红眼病”，煽动群众破坏承包者的正常生产秩序，欺上瞒下，哄抢果实，甚至侵犯他人人身权利。四是发包方不经承包方认可随意修改合同指标，大幅提高承包金；承包指标不合理，显失公平，影响大多数群众的利益；土地流转承租方无故不缴纳或延迟缴纳土地流转租金，不覆行合同规定的其他义务。五是合同条款不清楚、内容不具体、手续不完备等，主要表现在自然灾害等不可抗力，土地等被征用，国家的价格、税收、购销等政策发生较大变化，市场经济发育过程中出现的新情况、新问题，使经营者不适应等方面。

3.威信县出现最多的是家庭成员之间土地承包经营权纠纷和土地流转合同纠纷，主要特点：一是时间的紧迫性。农业有较强的连续性和季节性，如发生纠纷得不到及时处理，将贻误农时，影响生产或致绝收。二是关系的复杂性。承包合同纠纷一般不仅仅是双方当事人的关系，还会牵涉到集体与成员、承包者与非承包者、发包方与其他承包者的关系，有的还掺杂着错综复杂的亲戚关系。三是矛盾的尖锐性。承包经营特别是果园、水面、林木、荒地、企业等生产经营承包，其纠纷多数是因承包者与非承包者的收益过于悬殊引起的，处理难度较大，矛盾容易激化。四是情况的多变性。许多土地承包合同签订时是合法、合理、合情的，且若干年不变，但在履行过程中，遇到政策和情况变化太大，往往会影响双方的权利和义务。五是认识的片面性。承包合同的发包方是集体，承包方是农户，发包方认为自己是基层组织单位，承包方是个人。因此，发包方随意修改土地承包合同内容和撕毁合同的现象时有发生。

4.加大对农村土地承包经营权纠纷的调处力度。坚持“当事人法律地位平等，以调解为主、仲裁为辅，行政解决在先、司法参与在后”等原则，在纠纷复杂、一时难以处理时，应坚持先恢复生产，逐步处理纠纷。同时，还要注意有效合同与无效合同、随意修改合同与非法撕毁合同、缺乏经验发包与仗权垄断发包、经营不善与掠夺经营、主观过错违约与客观原因导致违约、多数人合理诉求与少数人无理取闹、依法监督管理与不合理行政干预等纠纷的调解是否合法合理。要注重处理农村土地承包合同纠纷的程序和方法，以协商解决为先，基层组织调解为次，仲裁解决为三，司法解决为四。在方法上要注意证据材料的系统性、完整性，仲裁解决要注重仲裁程序、适用的法律法规、仲裁决定书制作和仲裁的执行。

四、结 语

存在问题是动态的，解决的基本对策也不是一成不变的，只有加强学习、提高认识、转变作风、认真履职、树牢群众观点、站稳群众立场、注重工作方法，在实际工作中不断调研，发现问题，严格依照法律、法规、政策和工作程序，结合威信实际去研究和解决问题，才能在不断发展中做好农村土地管理各项工作。