大数据时代城市应急治理体系优化研究

赵雨

（中共白城市委党校，吉林白城 137099）

作为非常态化的治理场景和模式，应急治理是城市综合治理的核心，其体系优化和能力提升直接影响着城市综合治理体系和能力的现代化。无论是中小城市还是大城市，其城市化本质上都是行政强制驱动与市场演化综合作用的结果。综合体量的扩大和现代性的提升也使这些城市面临着诸多公共危机的潜在威胁。在走向现代化的道路上，这些城市也进入了典型的“风险社会”。由此可见，应急治理体系的优化和能力提升是一个深刻和现实的议题。

一、大数据、应急治理与城市治理现代化的逻辑联系

在日新月异的社会发展背景下，科学技术的突飞猛进让我们迎来了大数据时代。通过分析传统城市应急管理与大数据时代的城市应急治理，我们可以清晰地理解应急治理与城市综合治理之间的关系，从而揭示大数据、应急治理与城市治理现代化之间的逻辑联系。

（一）传统城市应急管理与大数据时代城市应急治理

在大数据时代之前，政府的应急管理主要集中在管理体制、运行机制和技术条件等方面的目标上，重点在于“抗”“救”“援”等中间环节。由于具体情况的复杂性，政府在许多重大突发事件中往往处于相对被动的应对状态。在技术工具方面，政府及其职能部门主要依赖“110”“112”“119”“120”“122”“12395”和“12320”等独立的单一功能信息平台来应对城市重大突发事件。信息互动主要通过“会议通告”“表格传递”和“口头请示”等方式进行。在执行模式方面，政治与行政动员逐渐成为政府应对城市公共危机的主要手段。

大数据时代的到来为政府从应急管理向应急治理的转变提供了技术基础。在治理重心方面，政府的应急治理更加注重前端的预警和末端的恢复，覆盖范围从中间环节的“抗”“救”“援”扩展到包括前端的“测”“报”“防”以及末端的重建与恢复在内的全过程。在工具支持方面，大数据、云计算、物联网和空间地理信息集成技术的应用不仅为政府整合情报平台体系、打破跨域信息壁垒提供了条件，而且为应急治理资源的精准投放和优化配置提供了强大的技术支撑。在执行模式方面，应急治理形成了依托协同合作机制、责任共担机制和信息沟通机制，包括政府、非政府组织、企业、公众和媒体在内的多元治理主体协同合作的网络结构。与传统应急管理相比，多元主体的参与、精确的网格化和跨域协同是城市应急治理的主要特征[1]。

（二）应急治理与城市综合治理

应急治理是城市综合治理的核心构成内容之一。作为一种非常态化的治理场景，城市应急治理不仅要求以政府为核心的多元治理网络在有限的时空范围内能迅速应对重大突发事件诱发的公共危机，精准配置各类应急治理资源，而且必须具备可靠的危机预警和公共秩序恢复能力。显然，与常规治理相比，应急治理的难度更高，其时效性和紧迫性也更为强烈。对政府及其职能部门来说，部分突发事件如果不能得到及时有效的治理，就可能迅速演变成更大的生态灾难或社会安全危机。特别是对于生产要素高度密集的城市，这种可怕的后果可能对其综合治理体系和公共秩序造成毁灭性的影响。因此，地方政府开始通过不断整合和优化应急治理体系来提升城市的综合治理能力，从而确保城市具有良好的系统修复能力[2]。

二、城市应急治理体系运行中存在的问题

中国各级政府在城市应急治理领域采取了诸多改革举措，其组织治理体制、程序运行机制和相关法律规制日趋规范化。客观而言，中国城市应急治理体系的基本框架已经建立，并且正在逐步完善中。虽然这套体系在突发公共卫生事件等方面发挥了重要作用，但同时也暴露出了一些问题，包括但不限于法律规制有待完善、基层执行偏差、过度依赖单一的政治动员与行政统筹、应急物资储备不足、跨域信息资源共享不足以及跨行政区域应急资源调动效率低下等。

（一）法律规制有待完善与基层执行偏差

从法治行政的角度来看，应急治理的法律规制问题主要表现在内容的不完善和基层执行上的偏差。目前，我国的应急治理法律规制体系已经建立了一个基础框架。该框架以《宪法》为基础，以《突发事件应对法》为核心，并辅以相关的单项法律法规。例如，《宪法》的第80条和第89条第16项对不同行政区域紧急状态的决定权作了明确规定；《突发事件应对法》则清晰界定了应急治理的组织管理体制和程序运行机制；单项法律法规则针对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等不同类型的应急治理场景作了详细规定。然而，一些现实问题，如紧急状态下特殊行政程序的规范、城市公共危机治理的救济机制、社会和市场力量参与城市应急治理的制度保障，在现有的法律规制体系中仍难以找到妥善的解决方案。此外，另一个待完善的方面是区县、街道和社区级别的工作部门在某种程度上缺乏规范、具体和可行的应急治理工作制度。

（二）单一化的政治动员与行政统筹

单一化的政治动员与行政统筹确实强化了政府的力量，但也导致社会力量在应急治理过程中参与度不高。鉴于党和政府在政治与行政体制中的领导地位，广泛的政治动员与行政统筹成为其应对重大突发事件的首选策略。中国城市作为国家和地方的政治与行政中心，其天然的地理优势为党和政府的政治与行政动员提供了有利条件。在这种广泛动员机制下，党和政府的组织管理、资源调配和物资供应能力通常以“举国体制”的形式展现。不论是动员全国、全省还是全市的资源，都成为公共危机治理的常见做法。特别是在突发公共卫生事件防控中，武汉市在极端困难的条件下得以渡过难关，主要得益于党中央和国务院的统筹协调，以及19个省份集中资源以“一省包一市”的方式对口支援湖北省。这种政治与行政动员在重大突发事件中展现了明显优势，但同时也限制了企业和社会组织的参与。它们多以志愿者服务的形式参与应急治理。

（三）应急治理物资储备不足

城市应急治理体系运行过程中，物资储备不足是一个突出问题。合理的物资储备对应急治理至关重要。应急物资应包括人民群众急需的生活用品，如食物、饮用水、卫生用品和医药用品。如果这些物资储备不充足，可能导致不良商家趁机哄抬物价，使人民群众难以获取必需生活用品。在应急治理状态下，保障人民群众的基本生存需求成为最低限度的目标。随着大型城市规模的扩大和内部治理体系的复杂化，出现公共危机的可能性相应增加。一旦公共危机爆发，政府需迅速启动应急预案，调配预储的应急物资以满足需求，尽快恢复城市公共秩序。合理的物资储备不仅能为政府的应急响应赢得宝贵时间，而且能在重大突发事件发生时帮助政府快速控制危机和遏制恐慌情绪，为后续的资源优化配置创造条件。政府及时提供应急物资也将极大提振人民群众的信心和士气，为资源配置提供志愿服务支持。

（四）跨域信息资源共享不足

跨域信息资源共享存在一定的壁垒，导致应急管理相关的数据和信息在不同部门、层级、行业以及行政区域之间交换时面临阻碍和限制。这种跨域信息壁垒容易引发“信息孤岛”现象，即数据的分散化和碎片化，对应急治理的指挥和决策产生较大影响。跨域信息壁垒的产生有客观和主观两方面的原因。客观方面，一是条块结构、分类管理和属地管理的模式本身就限制了信息流动的范围。在这种模式下，跨域信息流动必须依靠上级行政指令或法定授权。二是传统技术条件的局限加剧了跨域信息壁垒的问题。即使在单一的地域空间内（如具体职能部门、行政层级、行业组织和行政区域），其数据信息规模也可能相当庞大。若缺乏充分的技术支持，这些数据无论是结构化、半结构化还是零散化，都难以实现跨域流动。主观方面，多元治理主体可能因现实因素的考量而导致信息共享和传播的滞缓，无形中提高了信息跨域流动的门槛。多元治理主体若不解决跨域信息壁垒问题，不仅可能诱发形式主义，而且会导致部门间缺乏有效的信息统筹机制。

（五）跨行政区域的应急资源调动效率不高

在突发公共卫生事件初期，跨行政区域的应急资源调动效率并不高。这由多重主客观因素共同导致。当时正逢春节假期，传统的过节氛围和法定休假导致物资生产、物流运输等需要时间恢复常态，进而影响了应急资源的及时补给，导致预先准备的应急资源迅速消耗。此外，部分城市本身就面临物资储备不足的问题。在这种情况下，迫不得已，部分应急资源在运输途中被其他地方截留使用。如果从因果逻辑分析，跨域协同治理机制的缺失是导致应急资源流动障碍的主要原因。若跨域协同治理机制常态化缺位，将极大影响应急资源的调动效率。排除时间、节日等客观因素，如果各协调方能更有效协作，打破地缘壁垒，跨行政区域的应急资源调动将能更高效进行。

三、协同治理网络下城市应急治理体系优化建设

鉴于上述存在的问题，本研究根据危机治理过程与阶段理论，将城市应急治理体系细分为法律规制体系、组织治理体系、物资保障体系、信息平台体系、培训演习体系和跨域协同体系这六大体系。同时，本研究运用协同治理理论来分析和证明应急治理体系优化的必要性和有效性。

（一）法律规制体系优化

法律规制体系的优化应当着手于完善现有法规和制定配套制度这两个关键方面。在现有法规的完善方面，立法主体应当在《宪法》《突发事件应对法》及相关单项法律法规的框架内，重点解决应急治理中遇到的实际法律问题[3]。这包括但不限于社会组织和市场力量参与城市应急治理的法律保障、企事业单位的应急处置权、紧急状态下的特殊行政程序规范、政府在重大突发事件中的权责界限、多元主体参与的权利救济机制等。在配套制度的制定方面，城市应急治理部门应依据相关法律法规，制定具体的突发事件报送程序规范、值守和应急响应工作制度。同时，区县、街道和基层社区也需制定和完善应急治理状态下的具体工作内容和执行程序。该体系优化的总体原则是使应急治理法律规制更加细化、操作性强和系统化，以避免基层应急治理过程中的执法偏差。此外，城市的立法机关应充分发挥立法法赋予的立法权限，不断丰富和完善城市危机治理的单行法体系。

（二）组织治理体系优化

组织治理体系的优化需要基于“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地管理”的体制基础上，构建一个扁平化、高效化的多元主体协同网络。2018年，在国家机构改革的推动下，国务院和地方各级政府均成立了专门的应急管理部门，为中国的应急管理工作奠定了对口的组织管理基础。广州、沈阳、成都等省市作为先行者，建立了大数据管理局[4]。在人工智能的快速发展中，大数据管理局的成立为中国智慧城市的建设和城市应急治理提供了强有力的技术支持。以山东省及其下属的济南市为例，2018年山东省应急管理厅和大数据局的成立，紧随其后的2019年济南市应急管理局和大数据局的启动，对济南和青岛这两个特大型城市的应急治理体系的优化及其应急管理能力的提升起到了至关重要的作用。

（三）物资保障体系优化

物资保障体系的优化需要从常规应急物资储备、应急专项资金管理和应急物资供应链建设三个方面入手。这一庞大体系和繁琐的储存、调配环节不是单一行政主体能妥善负责的。因此，这要求各部门的通力合作。首先，政府的各主要职能部门和企事业单位应在城市应急管理部门的统一领导下，建立动态管理的常规物资储备系统，并在保障日常基本物资供应能力的前提下，科学合理地确定具体时点的总体数量和补充数量。其次，城市政府的应急治理部门应牵头建立应急物资供应链，提升紧急状态下物资的持续供应能力，并积极拓宽应急专项物资的供应渠道。在城市公共危机期间，政府可以通过广泛的政治、行政和社会动员，积极扩大采购和捐赠渠道，必要时，可以委托民间组织和个人采购所需的应急物资。这种方式不仅可以有效规避市场交易风险，减轻政府的压力，而且有助于扩大民间力量参与城市应急治理的范围。最后，城市政府应建立应急治理专项资金账户，执行专款专用政策，确保应急治理体系具有充足的资金保障[5]。此外，省级和地级政府应根据相关法律法规，建立和完善应急治理专项资金的划拨和调配机制。

（四）信息平台体系优化

信息平台体系的优化应以系统化、专业化和科学化为基本价值导向。大数据、物联网、云计算和空间地理信息集成技术为信息平台体系的优化提供了有力的技术支持。在系统化方面，省级政府的大数据管理机构应牵头整合此前高度部门化的信息管理体系，在“110”“112”“119”和“120”等功能平台的基础上，构建一个统一的信息体系，以打破跨域信息壁垒，扩大有效信息的来源渠道。省级、地级和县级的应急管理部门及政府的相关职能部门也可以通过端口授权的方式共享实时的应急治理数据。在专业化方面，海量数据的接入会对整合后的情报平台体系处理能力提出巨大挑战。因此，从信息收集、重组到分析与共享的整个流程，多元治理主体都需要建立专业化的处理机制。政府应设立专业化的信息数据分析岗位，或者采用外包的方式，委托专业的数据分析机构来完成这一任务。在科学化方面，大数据机构和应急管理部门应当紧跟信息技术的最新发展，积极利用最新的信息技术来分析和处理那些结构化、半结构化和碎片化的海量数据，以有效提升应急管理决策的质量。

（五）培训演习体系优化

培训演习体系的目的在于测试“一案三制”在特定场景下的执行效果，以此为基础完善应急预案并丰富培训及演习的内容。该体系的优化需要从培训和演习这两个方面展开。在培训方面，应急管理部门应建立完善的培训机构和课程体系，明确参与培训的组织和个人。在组织研讨和人员筛选方面，应急治理部门进行严格把关，确保培训的质量以及所学知识在实际应用中的有效性。在演习方面，应急治理部门应模拟重大突发事件的真实场景，进行接近实战的练习，以锻炼多部门、跨区域的综合作战能力以及上下联动、空地一体、军民融合、军地协同的快速反应机制。演习应区分为常态化演习和非常态化演习，常态化演习旨在检验各项流程的合理性和规范性，使演习内容深入人心。非常态化演习则着重于评估参演人员的临场应变能力和突发情况下的应用能力，确保所学知识能够有效地应用于实际操作中。

（六）跨域协同体系优化

跨域协同体系的优化需建立在坚实的协同治理机制基础之上。首先，我们需要明确，“域”指的是包括部门、层级、行业、经济区和行政区等在内的物理空间范围。因此，跨域协同本质上涉及跨部门、跨层级、跨行业和跨区域的协作治理。这种协作治理不是从无到有的构建，而是基于加强政府部门与社会主体之间的协同，优化政府主导下的治理结构和模式。协同治理机制应由多元主体通过平等、开放和理性的磋商共同建立，对所有参与方都应有一致的约束力[6]。相较于跨部门、层级和行业的协同治理，跨行政区域的协同治理面临着更大的挑战。未来，超大型城市群与一体化经济区之间的协同治理机制将成为该体系优化的关键点。

综上所述，在大数据时代，城市应急治理的难度不断加大。因此，体系的优化整合和能力提升必须遵循法治化、科学化和专业化的价值导向。面对重大突发事件，以政府为核心的多元主体合作治理网络应持续贯彻“以人民为中心”的工作理念，优先保障城市的基本运行和秩序，提高化解公共危机的能力和效率。在组织和执行层面，政府应利用法治行政的逻辑、协同治理的路径和政社网络的工具，推动法律规制体系、组织治理体系、物资保障体系、信息平台体系、培训演习体系和跨域协同体系的全面优化，从而实现应急治理体系的全面提升和能力增强。