国际食品安全文化建设进展分析及对我国的启示

李 强，张冰岩，戴 岳，张宏蕊，刘 鹏

（中国标准化研究院农业食品标准化研究所，北京 100191）

食源性疾病是由于饮食过程中意外摄入包括生物性病原体等有毒有害物质所引起的疾病[1]。尽管在过去的几十年中，世界各国对防范食源性疾病做出了很大的努力，但是食源性疾病的发生率依然居高不下。美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）官网数据显示，美国每年大约有4800 万人感染食源性疾病，相当于每6 个人中便有1 个人生病，其中12.8 万人住院，3 千人死亡[2]。因此，世界各国均面临着巨大的公共健康压力，同时食品系统的经济效益也面临威胁。为了减少食源性疾病的爆发，尽量避免食品安全问题发生，开发出基于风险的预防性控制措施等防范手段势在必行，食品安全文化应运而生。

2010 年，《英国食品杂志》刊登的文章中首次提出了食品安全文化的概念[3]，其提出的食品安全文化是指：在食品加工中促进食品卫生的态度、价值观和信念的集合，这些态度、价值观和信念具有内部普遍认同、相对不变、持续学习和开放共享的特点。食品安全文化是基于危害分析与关键控制点（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）及相关控制措施提出并发展[4]。虽然世界各国在食品生产加工过程中应用良好操作规范（Good Manufacture Practices，GMP）、HACCP 以避免食源性疾病的理念已经被广泛认可，但是，以往食源性疾病爆发、食品召回和产品预警等数据显示，HACCP 的实施并没有完全起到减少食源性疾病的作用[5-6]。因此，人们开始思考在HACCP 等措施实施过程中人的作用，即HACCP 等控制措施的成功应用离不开能将HACCP理念根植在实践中有效执行的人。

自2010 年提出食品安全文化的概念至今，已形成了一系列食品安全文化的标准和法规，人们对食品安全文化的认识也逐步深入。世界各国的研究人员针对食品安全文化开发出许多评估方法。例如，从领导者能力、领导层的承诺、食品从业人员风险意识、食品生产经营环境、食品质量管理系统、不同食品企业风格和食品生产过程等维度开展食品安全文化的测评；从价值观和使命、人员体系、一致性、适应性和风险意识等建立了食品安全文化的评价方法；在比较现有的食品安全文化评估工具的基础上，提取了五个共同的维度用于评价食品安全文化，即人员体系、适应性、一致性、风险意识、价值观和使命[7-9]。但是，当前我国尚未有明确统一的食品安全文化评估方法，未出台相关政策对食品安全文化的建设做出规定。而近年来，我国食品安全事件频发，且事故发生多由食品从业者的法律意识淡薄，食品安全责任意识不强等原因导致。因此，我国迫切需要加速食品安全文化建设工作，并针对食品全链条打造量身定制的工具来评估食品安全文化的实施情况。

1 世界各国食品安全文化的定义

1.1 全球食品安全倡议（Global Food Safety Initiative，GFSI）对食品安全文化的定义

GFSI《食品安全文化的意见书》中将食品安全文化定义为：在整个组织范围内，影响每个人对食品安全的态度和行为的共同的价值观、信仰和行为准则[10]。该定义被广泛引用。

1.2 世界卫生组织（World Health Organization，WHO）对食品安全文化的定义

WHO 在《食品安全全球战略2022-2030》（草案）中引用了GFSI 对食品安全文化的定义，即在整个组织范围内，影响每个人对食品安全的态度和行为的共同的价值观、信仰和行为准则[11]。

1.3 美国食品药品监督管理局对食品安全文化的定义

FDA 并未对食品安全文化进行明确定义，而是在《更智慧的食品安全新时代——未来蓝图》（简称未来蓝图）中将食品安全文化的应用对象从食品生产经营场所拓展为涵盖农场、生产经营企业以及家庭的整个食品供应链[12]。并进一步明确了食品安全文化和食品安全管理的关系，即强大的食品安全文化是有效开展食品安全管理的前提。

1.4 澳新食品标准局（Food Standards Australia New Zealand，FSANZ）对食品安全文化的定义

FSANZ 认为食品安全文化是指食品企业中每个人（企业所有者、管理人员、从业人员）在日常工作中如何思考以及行动，以确保他们生产或提供的食品的安全，即每个人都应以每次生产安全食品为荣，并认识到高质量的食品必须是可以安全食用的，食品安全是每个人的首要职责[13]。

1.5 英国零售商协会（British Retail Consortium，BRC）对食品安全文化的定义

BRC 发布的《食品安全全球标准》第八版将食品安全文化定义为：工厂中得到普遍认同的，对食品安全重要性和工厂食品安全体系、流程及规程的有关的态度、价值观和/或信仰[14]。

2 国际食品安全文化评估应用及其特点

2.1 世界卫生组织

WHO 在《食品安全全球战略2022-2030》（以下简称《全球战略》）中提出以人为本、责任分担、指导各利益相关方建设食品安全文化。为加强并高效运行各成员国的食品安全系统，《全球战略》提出应遵循的四个工作原则：前瞻性、基于证据、以人为本和成本效率。其中，以人为本是指，食品安全应为各方共同责任，需要各利益相关方共同努力（图1）。WHO强调以人为本的优先原则，即：加强各利益相关方参与风险交流，促进其建设食品安全文化，促使成员国的集体和个人承担食品安全责任，并鼓励食品经营企业建设、承诺、维持食品安全文化。

图1 WHO 涉及食品安全文化的利益相关方Fig.1 Stakeholders involved in food safety culture at WHO

制定《全球战略》旨在指导、帮助和支持各利益相关方加强食品安全系统，促进全球合作，使世界各个角落的人们都可以消费安全、健康的食品，减轻食源性疾病带来的压力[15]。

2.2 国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）

CAC 在《食品卫生通则》（CXC 1-1969）（以下简称《新版卫生通则》）一般原则部分增加了食品安全文化相关内容。指出食品安全文化建设的关键在于企业管理层的食品安全承诺，即：食品企业管理者应通过使用该标准提出的卫生操作和食品安全原则而做出食品安全承诺，建立良好的食品安全文化。并阐述了“食品卫生体系”、“食品安全文化”和“管理层对食品安全的承诺”三者之间的关系：食品卫生系统的有效运行是建立并维持食品安全文化的基础，管理层对食品安全的承诺是企业建立食品安全文化的关键[16]。《新版卫生通则》规定良好的食品安全文化的重要组成部分包括五个方面：a.管理层和全体人员承诺生产安全食品；b.领导层制定食品安全操作方案，全体人员遵循；c.全体人员正确认识食品卫生的重要性；d.全体人员之间保持公开、清晰的沟通，包括沟通偏差和期望；e.资源充足，确保食品卫生系统有效运行。为确保食品卫生系统有效运行的具体措施主要有：与工作人员沟通并明确其角色、责任和权限；在计划和实施变更时，维持食品卫生系统的完整性；验证控制措施是否被执行并有效，确保使用最新文件；对工作人员进行适当的培训和监督；遵守相关的法规要求；考虑到科技和最佳操作规范的发展，鼓励在适当情况下持续改进。

2.3 欧盟

为了与CAC 修订的《新版卫生通则》保持一致，2021 年3 月，欧盟发布法规（EU）2021/382，并修订（EC）No 852/2004《食品卫生法》，在附录中新增章节将食品安全文化纳入欧盟法规中。新章节包括三个条款：一是规定建立食品安全文化应满足的条件，并要求食品企业提供建立和维持食品安全文化的相关证据；二是规定食品企业管理层的承诺内容；三是食品安全文化的实施原则，即应考虑食品企业的性质和规模[17]。欧盟《食品卫生法》与CAC 修订的《新版卫生通则》的相关内容大体一致，并补充了部分细节，使相关条款更有操作性。

2.4 澳大利亚和新西兰

FSANZ 在其官方网站上开辟了食品安全文化专栏，指出企业强大的食品安全文化建设需要具备强大领导力的领导层、做出食品安全承诺的管理者、全员参与并负责任的集体、了解食品安全风险、能够正确生产操作并可持续改进不足的全体员工来支撑。FSANZ 将食品安全文化的建设分为三个步骤（图2）其中，食品安全文化成熟度矩阵由文化成熟度和文化评价指标组成，通过问卷调查得分，以成熟度为行，以评价指标为列，对每个评价指标的不同成熟度进行定性描述[18]。文化成熟度指的是文化的发展阶段（图3）。

图2 食品安全文化建设步骤Fig.2 Steps of food safety culture construction

图3 问卷得分与文化成熟度的转换Fig.3 Conversion of questionnaire score and cultural maturity

食品安全文化的建设每个步骤都从领导力、工作环境、员工掌握知识、员工参与度、食品安全信息的收集和评估以及与监管机构的关系对食品安全文化进行解构，以帮助企业对其食品安全文化的状况进行自检、自评以及改进。

2.5 美国

FDA 高度重视食品安全文化建立，2019 年4 月制定《更智慧的食品安全新时代倡议》（以下简称《新时代倡议》），由四个核心要素组成，分别是可追溯性的技术支持；更智慧的预防和应对食源性疾病爆发的工具和方法；新的商业模式和零售现代化以及食品安全文化（图4）。本质是在《食品安全现代化法案》的基础上，吸纳新的技术和工具，培养能够跨越公共部门和企业界限的食品安全文化，从而创造一个更现代化的，具有更强的预测和危机应对能力、更快速的预防和反应能力的食品安全法律框架[19]。

图4 未来蓝图中四个核心要素的图标Fig.4 Icon of the four core elements of the blueprint for the future

FDA 指出食品安全文化的重要性，即强大的食品安全文化是建立有效食品安全管理体系前提；只有改变人们的信念、态度，甚至行为以及组织的行动，才能明显的减轻食源性疾病带来的压力；在新冠肺炎流行期间，食品安全文化的重要性有目共睹，包括保证食品从业人员的安全，教育消费者更多地在家烹饪并使用正确的操作方法，保证食品安全。并据此提出了两个建议：一是应在农场、食品企业和家庭中培养、支持和加强食品安全文化；二是作为监管者，FDA应推动全球食品安全文化的发展。

FDA 在针对性对于食品安全文化进行调研后，制定FDA 食品安全文化社会营销计划（图5）。FDA提出要采取更多的努力来影响人们的观念和态度，进而影响人和组织的行为，以达到减少美国食源性疾病的目的[20]。具体措施主要是在食品安全的培训和教育，包括对食品管理人员和从业人员的培训，也包括对消费者的食品安全教育。

图5 FDA 食品安全文化社会营销计划Fig.5 FDA food safety culture and social marketing program

2.6 全球食品安全倡议

2018 年，GFSI 发布了《食品安全文化意见书》（以下简称《意见书》），参考关于食品安全和组织文化的评估模型，选定五个维度对食品安全文化解读，分别是：愿景和使命、人、一致性、适应性以及危害和风险意识（图6）。GFSI 在《意见书》中对这五个维度分别进行定义，并设置引导性的问题以确认企业食品安全文化成熟度（分为1～5 个阶段），以帮助企业审视其食品安全文化状况，加强食品安全文化[21]。

图6 食品安全文化的五个维度Fig.6 Five dimensions of food safety culture

2.7 英国零售商协会

BRC 发布《全球食品安全标准》（第八版）引入了食品安全文化及相关要求，着重鼓励产品安全文化的发展：一是自愿性选择审核，BRC 为企业提供两种审核方案（图7），企业可自愿性选择突击审核，以扩大企业自身食品安全管理体系的声誉；二是重视企业管理层承诺。指出在食品企业内，必须将食品安全作为一项跨部门的职责，应汇集多个部门合力，运用不同组织的技能和不同层次管理层的专长共同维护。将食品安全管理延伸到技术部门之外，包括生产运营、分销管理、原材料采购、客服部门和人力资源部的对食品安全文化的承诺[22]。制定计划发展和改进食品安全和质量文化，将食品安全文化的概念进行拓展，使之与食品质量管理关联。

图7 BRC 的企业审核方案Fig.7 BRC's business audit programme

3 国际食品安全文化的对比分析

国际对于食品安全文化的定义大致相似，略有不同。GFSI 和WHO 的食品安全文化的定义相同，应用对象为整个组织范围内的每个人，强调了食品安全从业人员的价值观、信仰和行为准则；FDA 未对食品安全文化进行明确的定义，但将食品安全文化的应用对象拓展为涵盖农场、生产经营企业以及家庭的整个食品供应链。FSANZ 的食品安全文化应用对象为食品企业中的每个人，着重强调日常工作中的思考和活动，并提出食品安全是每个人的首要职责；BRC 的食品安全文化应用范围为工厂，强调每个人的态度、价值观、信仰。国际食品安全文化对比见表1。

表1 国际食品安全文化的对比Table 1 Comparison of international food safety culture

通过对国际上食品安全文化的定义分析对比，可以看出，食品安全文化的本质是通过领导力、管理制度、培训等多种方式，改变并持续保持企业中每个人对食品安全的观念和态度，并在观念和态度的指引下，帮助他们在实践中采取符合食品安全要求的行为[23-26]。

GFSI 和FSANZ 都提出了食品安全文化成熟度都是为了帮助企业了解自身的食品安全文化情况，并持续改进问题，加强建设，GFSI 更快速简洁，FSANZ 价指标更全面详细，反映问题清晰具体。GFSI 的食品安全文化成熟度是关于食品安全和组织文化的评估模型，基于选定的五个维度设置引导性问题帮助企业自我评估。FSANZ 的食品安全文化成熟度由文化成熟度和文化评价指标组成，企业可通过调查问卷、评分标准、分数转化表、食品安全成熟度矩阵等一系列评价工具，详细了解自身食品安全文化建设情况，根据不同成熟度的描述发现需改进的问题，并可依此针对性制定改进方案。

对比国际食品安全文化的建设要求，可以看出，人的观念和态度既是食品安全问题产生的主要原因，也是食品安全文化要解决的问题[27]。因此，食品安全文化建设的根本是把人的态度和观念引向正确方向。食品安全文化建设是一项综合性改造人的工程。

4 对我国食品安全文化的启示及建议

推动食品安全文化建设已经成为国际普遍共识，国际食品法典委员会和欧盟都出台了相关的法律法规，对如何建立食品安全文化进行规定。当前，我国暂无相关的法律法规、标准及规范性文件对食品安全文化建设进行规定，《中国人民共和国食品安全法》中亦无明确规定，仅在第四条规定了食品生产经营者应保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，强调了食品生产经营者的自律意识和责任意识。食品安全文化建设在我国法律领域还属于空白状态。虽然我国有些食品企业已经开始了食品安全文化的建设，但都处于探索阶段，局限在一些食品企业营造食品安全氛围[28]，纳入大学文化建设的一部分[29]等。因此，我国开展食品安全文化的建设是非常必要的。

4.1 把主体责任作为食品安全文化的核心

从国际上对食品安全文化的定义来看，食品企业管理层的承诺是食品安全文化的核心，而企业每个人的责任和态度是食品安全文化的关键。因此，人是食品安全文化载体，人的知识、态度和责任意识是食品安全文化的表现[30]。我国食品安全问题中常见的两超一非（即食品生产环节超范围超限量使用食品添加剂和添加非食用物质）、使用劣质原料、以次充好等，发生的根源都是企业和员工的责任意识欠缺[31]。因此，有必要把责任建设作为食品安全文化建设的核心，从食品安全领导、食品安全管理人、食品安全检测、食品安全风险防控、食品安全投入等角度明确和细化食品生产企业食品安全主体责任。

4.2 进一步研究食品安全文化的建设和评价方法

从美国和澳新的食品安全文化建设经验来看，不同食品链主体、不同利益相关方以及不同规模的食品生产经营者，所需的食品安全文化均有所差异。当前，我国食品安全监管力量分布不均，特别是机构改革后，监管力量主要集中在城市，乡镇监管力量相对薄弱[32]，而随着改革开放，城乡一体化建设进度加快，乡镇的经济水平逐步提升，乡镇食品生产经营企业也越来越多，但民众的食品安全意识却未跟上经济发展的脚步。因此，应针对于我国监管部门、食品生产经营者、消费者现阶段食品安全文化意识的现状，进一步研究建立适合我国发展现状的食品安全文化的建设标准、评价规范，为食品安全文化的建设提供指导。

4.3 建设符合中国国情的食品安全文化

文化是有地域性的。食品安全文化的建设更需要因地制宜。WHO、BRC 等对食品安全文化的定义中均提出了价值观和信仰对于文化建设的重要性。我国的优秀传统文化博大精深，正如习近平总书记所说，“中国优秀传统思想文化体现着中华民族世世代代在生产生活中形成和传承的世界观、人生观、价值观、审美观等，其中最核心的内容已经成为中华民族最基本的文化基因，是中华民族和中国人民在修齐治平、尊时守位、知常达变、开物成务、建功立业过程中逐渐形成的有别于其他民族的独特标识”[33-34]。因此，中国食品安全文化的建设，一定要根植于中国传统文化的积淀、传承与创新、发展，从我国传统饮食文化中进一步挖掘，切合我国实际，结合现代化食品安全技术，发展具有中国特色的食品安全文化。

5 结语

食品安全文化是减少食源性疾病、尽量避免食品安全问题的重要防范手段。本文借鉴国际建设食品安全文化的经验，对比各国对于食品安全文化的定义、出台的相关政策、重点强调内容和工作原则，发现食品安全文化建设的核心是食品安全从业人员和各利益相关方的行为和价值观，食品安全文化建设的根本是把人的态度和观念引向正确方向。食品安全文化建设从根本上讲，是一项综合性改造人的工程。提出进一步完善我国食品安全文化体系的建议，将食品生产企业的主体责任作为食品安全文化的核心，结合现代化食品安全技术，构建食品安全文化的建设标准、评价规范，筑牢食品安全基础，建设符合我国国情的特色食品安全文化。

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