地方政府预算绩效管理问题研究

刘 嵘

首都经济贸易大学 北京

一、引言

预算绩效管理以预算支出结果为导向，通过绩效目标设置、绩效指标设置、绩效运行监控、绩效评价结果应用等多个环节，促进资源优化配置，提高政府部门运行效率。2022年，党的二十大报告提出完善现代预算制度，推进预算绩效管理工作。

地方政府实施预算绩效管理，能够客观地反映地方政府的公共服务水平。目前，虽然各级地方政府不断推进预算绩效管理工作，并取得了一定成绩，但是仍然存在一些问题影响了预算绩效管理落实。在此背景下，地方政府需要对预算绩效管理存在的问题进行探讨，并采取相应的完善措施，优化预算支出结构，提高财政资金的社会效益和经济效益，提升地方政府预算管理水平。

二、地方政府预算绩效管理概述

1.地方政府预算绩效管理发展历程

我国自20世纪90年代末开始探索引入绩效理念，并逐步开展预算绩效管理改革。总体而言，我国关于地方政府预算绩效管理的探索主要包括三个阶段。

第一阶段：2003―2009年。党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，逐步将“重视绩效”的理念融入政府治理中，探索建立绩效指标体系。

第二阶段：2010―2017年。探索建立全过程的预算绩效管理体系，强调预算编制、预算执行、预算监督等各环节的协调，进一步扩大预算绩效管理范围。

第三阶段：2018年至今。为了全面推进预算绩效管理工作，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施，提出建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。全面实施预算绩效管理要求地方政府建立完整的预算绩效管理流程，采取合理的工作方法，对所有财政资金的使用情况进行全过程管理，分析财政资金的使用效率，既有利于完善财政管理体系，也有利于地方政府顺利实现发展目标。

2.地方政府预算绩效管理现状

目前，在相关政策文件的指导下，地方政府根据社会经济情况，不断拓展预算绩效管理的广度和深度。随着预算绩效管理逐步向基层政府推进，预算绩效管理的精细化程度越来越高。地方政府逐步优化绩效目标管理，不断完善事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价及绩效评价结果应用等环节。

在事前绩效评估方面，地方政府探索建立了事前绩效评估机制，并将事前绩效评估与项目管理相结合，加强项目论证，提高项目的可行性。

在绩效运行监控方面，地方政府对预算执行情况和项目实施情况进行跟踪管理，掌握绩效目标和绩效指标的完成情况，对出现的偏差进行分析，并采取相应的完善措施。

在绩效评价及绩效评价结果应用方面，地方政府进行了有益探索，有的建立了相对完善的绩效指标体系，有的尝试邀请第三方机构进行绩效评价，有的促进绩效评价结果有效应用。

三、地方政府预算绩效管理存在的问题

随着地方政府不断推进预算绩效管理工作，虽然取得了一定成绩，但是仍然存在制度体系不完善、工作流程不明确等问题，地方政府需要进行深入分析。

1.预算绩效管理意识不强，认识不足

部分地方政府对预算绩效管理的认识不足，在工作过程中比较被动。由于受到各种因素的影响，部分工作人员将预算绩效管理与预算考核混为一谈，没有落实预算绩效管理的相关要求。

部分地方政府在预算绩效管理过程中，存在发展不平衡的情况。尤其是县级财政部门，对相关政策文件的落实不到位，预算绩效管理工作进展缓慢。部分工作人员的预算绩效管理意识不强，存在“重投入、轻管理；重支出、轻绩效”的情况，导致财政资金的使用效率不高。

2.绩效指标不合理

地方政府要想顺利推进预算绩效管理工作，需要设置合理的绩效指标。地方政府在设置共性指标时，可以参考上级主管部门和财政部门提供的绩效指标模板。由于地方政府的公共管理事务各不相同，财力也存在差异，需要设计具有针对性的个性指标，从而提升预算绩效管理水平。

目前，部分地方政府建立的绩效指标体系不完善，共性指标较多，个性指标较少。不同项目的成本投入、内容特点、运行周期各不相同，部分地方政府照抄照搬其他项目的绩效指标体系，导致绩效指标体系与实际情况不符。

部分地方政府设置的绩效指标不够细化，没有全面收集绩效指标的相关数据，导致绩效指标难以量化，影响了绩效评价结果的客观性。

另外，在绩效指标设置过程中，绩效管理人员与项目负责人缺乏沟通，导致绩效指标缺乏合理性。

3.绩效评价结果应用不足

绩效评价结果应用是预算绩效管理的重要环节，地方政府需要将绩效评价结果与预算安排挂钩，不断提高财政资金的使用效率。目前，部分地方政府不重视绩效评价结果应用，影响了预算绩效管理落实。

部分绩效评价结果不客观，缺乏可应用性，无法为预算安排提供参考。同时，部分地方政府进行绩效自评，绩效评价结果存在较大的随意性，影响了绩效评价结果应用。

部分地方政府习惯于延续上一年度的预算安排，只是将绩效评价结果作为工作安排的参考，没有将绩效评价结果与预算安排挂钩，难以发挥预算绩效管理的指导作用，导致预算编制质量不高。

部分地方政府没有建立完善的监督机制，责任制落实不到位，导致预算绩效管理的约束力不强。对于绩效评价结果较好的部门，缺乏相应的奖励措施；对于绩效评价结果较差的部门，缺乏相应的处罚措施。由于奖惩制度不完善，部分地方政府很难发挥预算绩效管理的积极作用。

4.预算绩效管理的数据基础薄弱

完善的数据是绩效指标设置、绩效运行监控、绩效评价及绩效评价结果应用的重要依据。在信息时代，地方政府陆续建立数据平台，积极应用各种信息技术。目前，部分地方政府在预算绩效管理信息化建设方面，还存在一些问题。

部分地方政府推进预算绩效管理信息化建设的时间还不长，对各种信息技术的应用还不够深入，缺少深层次的数据分析手段。

部分地方政府存在数据口径不一致、数据破碎化等问题，影响了数据共享。由于各地的社会经济发展情况不同，数据资源存在较大差异，导致数据共享存在壁垒问题。

运用信息技术进行数据挖掘和数据分析是一项较为复杂的工作，部分地方政府缺乏专业人才，无法高效地开展相关工作，导致预算绩效管理信息化建设滞后。

四、地方政府预算绩效管理的完善措施

地方政府需要深入分析预算绩效管理问题的形成原因，集思广益，制定工作方案，采取相应的完善措施，不断提升预算绩效管理水平。具体而言，地方政府需要做好以下几个方面的工作。

1.增强预算绩效管理意识

如果地方政府对预算绩效管理的认识不足，将会影响预算绩效管理落实。因此，地方政府需要增强预算绩效管理意识，提高对预算绩效管理的认识。

地方政府需要积极宣传预算绩效管理的相关内容，通过开展培训、集中学习相关政策文件、编制工作手册、召开工作会议等方式，帮助工作人员深入了解预算绩效管理的相关要求，从而增强预算绩效管理意识。

地方政府需要及时总结工作经验，推广先进做法和成功经验，营造良好的工作氛围。同时，明确各部门和各岗位的职责，建立清晰有效、责任明确、协调统一的预算绩效管理流程。

另外，地方政府可以通过新闻媒体宣传预算绩效管理的相关要求，推广绩效理念，帮助社会公众更好地认识和了解预算绩效管理工作。

2.完善绩效指标体系

地方政府在设置绩效指标时，既需要参考上级主管部门和财政部门提供的绩效指标模板，也需要结合实际情况，选择具有针对性的绩效指标，将共性指标与个性指标相结合，不断完善绩效指标体系。

地方政府需要提高绩效指标体系的精细化程度，分层次设置绩效指标，包括一级指标、二级指标和三级指标，从而更好地体现各部门和各岗位的工作重点。同时，地方政府需要定期调整绩效指标，提高绩效指标体系的完善性。

对于常规项目和经常性预算支出，地方政府需要保证绩效指标的连续性和绩效评价结果的可比性。同时，地方政府需要考虑绩效指标相关数据的可获得性，尽可能选择定量指标，从而提高绩效评价结果的客观性。

地方政府需要加强各部门之间的协调和配合，共同参与绩效指标设置工作，从而提高绩效指标体系的合理性。

3.加强绩效评价结果应用

（1）完善绩效评价结果反馈机制。绩效评价结果是对财政资金的使用效率和项目完成程度的概括与反映，地方政府需要深入分析绩效评价结果，探讨问题形成的原因，并采取相应的完善措施。

地方政府需要及时公布绩效评价结果，并对相关部门提出整改意见，督促各部门开展整改工作，不断完善工作流程。各部门需要积极进行整改，形成整改报告并提交给管理人员进行审核。

（2）完善奖惩制度。地方政府需要不断完善奖惩制度，发挥预算绩效管理的约束和激励作用。对于绩效评价结果较好的部门，地方政府可以优先安排下一年度的预算；对于绩效评价结果较差的部门，地方政府需要削减下一年度的预算。通过将绩效评价结果与预算安排挂钩，能够调动各部门参与预算绩效管理的积极性，提升预算绩效管理水平。

地方政府需要完善问责机制，针对财政资金浪费、绩效目标未完成等问题，追究相关工作人员的责任。通过增强预算绩效管理的约束力，有利于提高财政资金的使用效率，顺利完成绩效目标。

（3）加强社会监督。地方政府部门可以加强与第三方机构的合作，邀请第三方机构参与预算绩效管理，从而提升预算绩效管理水平。

地方政府需要及时公示绩效评价结果，方便社会公众了解预算绩效管理工作情况，既要保障社会公众的知情权，也要主动接受监督。

4.强化预算绩效管理的数据支撑力

预算绩效管理是一项专业性较强的工作，需要处理大量数据，因此地方政府需要积极推进信息化建设，强化预算绩效管理的数据支撑力。

地方政府需要在预算绩效管理的各个环节应用信息技术，完善工作流程，提高工作效率。同时，建立自动化的工作流程，及时获取相关数据，从而保证绩效评价结果的可靠性。

地方政府需要统一数据口径，打破不同信息系统之间的壁垒，实现数据共享，落实预算绩效管理的相关要求。

地方政府需要加强人才队伍建设，提高工作人员的综合素质。地方政府需要加强信息技术培训，帮助相关工作人员掌握相关信息技术的应用方式，从而更好地开展预算绩效管理工作。