集体经济发展的演变历程、存在问题与对策建议

徐曼 黄靖

摘要：集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是推进乡村振兴、实现共同富裕的重要抓手。经过长期发展，集体经济的基本内涵、功能作用和管理体制都发生了深刻演变。目前，集体经济发展仍存在政策法规体系不够完善、多方主体参与不够到位、“三资”使用管理不够科学、增产增收渠道不够多元等问题。接下来，应进一步明确管理职责、强化政策支持，注重改革发展、优化要素保障，完善管理方式、分类盘活资源，创新体制机制、提高发展动力，不断推动集体经济发展壮大。

关键词：集体经济 乡村振兴 演变历程 对策建议

*基金项目：2023年广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划课题（2023GDDXXT029）；珠海市2023年度社科研究项目“提升产业能级量级增强珠海在珠江口西岸辐射力对策研究”。

一、集体经济发展的演变历程

（一）基本内涵演变

集体经济源于合作经济，属于“公有制”范畴，如合作社所有制、人民公社等。传统的集体经济主要侧重于生产资料、生产方式、劳动力等的统筹和统一支配，积累公共财富、坚持按劳分配，且不归属于个人。目前，集体经济概念不断拓展深化，不同于建国之初合作社经济，产权交易与分工呈现出多样性、复杂化特征。其中，最显著的特点是可以以资本（或劳动力）入股，即集体经济成员既是劳动者也是所有者，资产、收益、风险等由集体经济组织成员共同承担。如，在所有制形式未根本改变、集体资产不可分割给个人的前提下，集体产权制度改革中频频使用“股份”概念，代表每个成员在集体资产收益中的具体分配份额等。

（二）功能作用演变

现有研究对于集体经济功能作用的讨论，主要基于宏观和微观两个视角。宏观视角侧重“目的性”，认为只有先探讨集体经济的目标和价值，才能准确科学定位其功能作用，并指出集体经济应具备政治、经济和社会等功能。近年来，也有学者提出集体经济是实现共同富裕的关键主体，主张必须强化集体经济社会发展的主体功能。而微观视角则侧重“实践性”，部分学者认为经济功能是集体经济的首要功能，并先于其公共服务等社会功能，也有学者则认为不应对集体经济功能作用进行主次划分，主张集体经济应发挥政治、经济、社会、文化等多重功能。

（三）管理体制演变

集体经济管理体制是指国家组织和管理集体经济的机构设置、权限划分和形式方法等方面的总称。新中国成立以来，我国集体经济发展管理体制几经变化，逐步从政府主导型向市场主导型转变。由于关系错综复杂，集体经济管理体制时空演进脉络并不是很清晰，但总体而言可以划分为四个阶段，即传统计划经济阶段、计划经济向市场经济过渡阶段、市场经济体制深化改革阶段和中国特色社会主义新时代阶段。传统计划经济阶段（新中国成立到20世纪70年代末），主要由政府主导集体经济发展，在管理上一定程度忽视了国有资产与集体资产在所有权方面的差别，基本按照“二国营”模式运行。计划经济向市场经济过渡阶段（改革开放到20世纪90年代末），政府转变职能对集体经济进行间接调控服务，但是政府主导模式依然广泛存在，多数按照国有经济模式运行，实践中存在强行实施国有授权经营的现象，不少集体企业丧失“民办、民营、民享”应有法律地位，重蹈“二全民、二国营”覆辙。市场经济体制深化改革时代（21世纪初到2011年），政府通过政策引导和法律监督实施管理，支持集体经济以股份合作制、公司制等多种形式进行自主发展，推动集体经济由行政管理向产权管理转变，但在激烈市场竞争中，相当数量集体经济由于受历史包袱、固旧观念和产权制度影响，难以突破传统管理模式，陷入发展困境，导致集体济特别是城镇集体经济逐步被“边缘化”。中国特色社会主义新时代阶段（2012年以来），则以明晰产权为重点深化改革，重点探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。

二、集体经济发展存在的问题

（一）政策法规体系不够完善

无论是农村还是城镇集体经济都逐步建立健全了相应法规文件，主动探索规范化、制度化发展之路，但在不少领域政策法规缺失，更新换代不及时，发展不够规范、支持不够有力。尤其是城镇集体经济，目前能追溯到的关于城镇集体经济最权威的法规，当属1991年出台的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，除此之外鲜有其他相关法规或政策文件。由于《条例》制定时间较早，并且伴随着我国经济体制经历了数次大的转型，尽管《条例》于2011年1月8日和2016年2月6日分别进行过修订，但部分内容已经明显不适应当前形势，而新的条例法规暂未出台，呈现出新老接续断档的“青黄不接”状态。加之地方性法规文件缺失，导致主体界定不清晰，底数摸查和规范运行难实现，改革发展中容易导致管理难、纠纷多的问题。

（二）多方主体参与不够到位

集体经济发展，离不开专业的管理部门、强有力的村“两委”班子、村民的支持参与和能人巧匠的带动作用。然而，目前四方主体的参与还不够到位。一是“管理者”效能尚未充分实现。管理機构不够明确，管理体系不够完善。比如，由于机构撤并、干部流转，多地震集体经济管理职能和业务承接出现“轮空”，缺乏专门管理部门，日常运行处于自由散乱的无序状态，在市场运行规律下有活力、有潜力的集体经济组织很容易被“资产整合”，而大部分未能实现有效管理和转型的则逐渐衰落，发展成果未能惠及集体组织成员。二是“领头雁”作用未能充分发挥。思想方面，部分村社区书记和“两委”干部对于集体经济发展的关注和重视程度相对较低，对集体经济发展的重要性认识不足，“因循守旧”和“小富即安”等观念依然存在。思路方面，普遍缺乏清晰的发展规划和有效的实现路径，有求稳和畏难情绪，“守摊子”现象突出、“开荒牛”精神不足。组织方面，有时还不够有力，很多时候“两委”意见尚不能达成一致，更难以团结党员和村民代表发挥引领带动作用。三是“主人翁”参与的积极性不高。受到资产资源长期“沉睡”未得到充分合理利用、集体收入水平不高增收致富作用不明显、收益分红分配不合理或流入私人企业等的影响，村民、居民作为集体经济主人翁的参与意愿和程度还不算太高。四是“土专家”队伍力量不够充实。受到工作环境、薪酬水平、公共服务配套等因素的影响，懂技术、有经验的专业技术人才和懂市场、会经营的管理型人才严重缺乏，队伍老化、弱化问题严重。

（三）“三资”使用管理不够科学

从管理机制的角度来看，仍然存在制度不完善、运作不规范、资金管理较混乱、民主监督不到位等问题。一方面，管理机构不健全、人员不到位。很多涉农镇并未设立“三资”管理中心，专职“三资”管理人员严重缺乏。另一方面，监管流程不规范、风险防控不到位。例如，不少村集体经济项目分类梳理不够清晰、资金核算不够细致、管理台账不够齐全，底数不清、收支不明，叠加机构撤并、干部流转等因素影响，管理职能和业务承接甚至出现“轮空”，日常运行有时也处于自由散乱的无序状态，合同签订不规范、租金回收不及時等问题时有发生。从关键要素的管理来看，对于集体建设用地这一关键要素管理有待加强。由于部分集体经济组织优化用地意识缺乏，通常简单选择和使用更多的土地去代替资金、技术等其他生产要素，集体建设用地粗放经营的问题普遍存在，甚至“捧着金饭碗讨饭吃”。比如，从土地使用方式来看，很多村集体直接以出租土地、自主建成物业出租或招商运营等地段开发为主，缺乏统筹集中开发，土地“碎片化”问题较为突出，规模开发效应不强。又如，从用地功能业态来看，多采用低层厂房、饮食场所、商铺，甚至作为简易仓储、停车场等低效利用方式，业态低端、品质不高、效益不佳。

（四）增产增收渠道不够多元

集体经济好与坏的重要指标就是有没有带动村民和居民增收。但目前来看，集体经济增收渠道和能力均较为有限。从收入来源来看，主要集中于土地发包和租赁，其他收入则主要来源于政府补助性收入和拆迁改造补偿，收入来源单一、抗风险能力不足、收入增长乏力。从产业分布来看，集体招商引资能力普遍较弱，经营、投资等收入占比低，一二三产融合发展程度不高，缺乏可持续发展的载体和渠道，且发展相对较散，品牌效应发挥不足、规模效应尚未实现。

三、发展壮大集体经济的对策建议

（一）明确管理职责，强化政策支持

一方面，归口并明确集体经济改革发展的牵头部门。建议借鉴深圳以新一轮机构改革为契机，通过市国资委加挂“市集体资产管理办公室”牌子，两块牌子一套人马承担全市集体资产集中统一监管和集体企业改革发展职能的经验做法，建立起各类集体资产统一由政府部门集中监管的新格局以及国有资产和集体资产统一监管的新体制，统筹城镇和农村集体资产监管和集体经济发展工作，切实履行管理、指导和监督职责。另一方面，切实加强对集体经济的政策引导。通过主管、综合和立法部门联动，深入了解集体经济起源和概念，结合最新实际需求，打破镇村界限，全流程规范集体经济组织设立、运营、分配、退出等工作。同时，针对集体经济出台专项政策法规和引导文件，如探索出台集体收入留存一定比例公积金引导文件，避免集体收入全部用于分红，没有留存后续发展资金影响集体经济的可持续发展等，构建起产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的政策法规体系。

（二）注重改革发展，优化要素保障

一是强化资金保障。一方面，定向保障，设立专项发展基金。构建多层次资金保障体系，设立省、市、区、镇四级集体企业发展专项基金，为集体经济改革、转型及发展提供资金保障；另一方面，精准扶持，推动项目资源向集体经济倾斜。在美丽乡村建设资金、涉农专项资金、城市更新改造等资金或项目分配上，向有资质、有经验、有能力的集体经济组织倾斜。二是强化用地保障。一方面，着力破解留用地兑现问题。存量方面，尽快明确解决方案，最大限度以实物留地的方式解决，确无法落实的探索采取制定符合当地实际的货币价格一次性予以补偿或将留用地指标折算成商务楼、店面进行置换，逐步解决历史遗留问题。增量方面，对于新征用村集体土地，须解决留用地的，要想在前、谋在先，避免欠债越来越多。另一方面，优先保障集体经济发展项目用地指标，支持鼓励和引导国有、民营企业盘活集体闲置土地、厂房等资源，充分发挥美丽乡村和社区更新建设的溢出效应。三是强化人才保障。实施“头雁领航”和“人才回引”工程，通过外来引进、加强培训、本土能人挖掘等方式，加强组织带头人培育，重点从退伍军人、大学毕业生、返乡创业青年、致富带头人中选拔出一批有知识、有技术、有担当的乡土人才。同时，鼓励有条件的地区精准选聘“职业经理人”，培养造就一支熟悉市场经济规则、具有专业经营管理能力的人才队伍。

（三）完善管理方式，分类盘活资源

一方面，通过数字赋能，推动三资管理科学规范、公开透明。建议打造统一的集体资产综合监管系统，集成集体资产管理、交易、财务监管等多平台功能于一体，实现对当地集体经济资源资产、股东信息等动态监管，以及土地开发利用、资产租赁处置、建设工程交易、货物服务采购等信息的实时掌握，打通地区之间系统壁垒、规范三资监管流程、有效提升服务效能，强化统一管理、科学分析、有效预警，为集体经济高质量发展保驾护航。另一方面，通过分类盘活，推动各类资源有效开发、合理利用。建议借鉴浙江霞川村用好本地资源优势发展集体经济的“特色资源挖掘模式”、永安村按照“产权清晰、收益归村”原则组建强村公司的“资本联合抱团模式”以及将多个地市串珠成链破解单兵作战难题的“片区组团协作模式”，适时启动地区集体经济发展统筹谋划与分类管理试点工作，自上而下制定精确到各村的集体经济发展总体规划，并围绕村村抱团、村企共建、飞地扶持、单位挂钩等集体经济发展的具体领域，出台配套指导意见和实施细则。同时，围绕资源优势型、基金运作型、村庄经营型等积极打造一批改革试点，总结一批先进发展经验，强化示范引领带动。

（四）创新体制机制，提高发展动力

一是健全激励容错机制。一方面，应探索建立集体经济发展与“两委”待遇和考核挂钩、与资金分配和扶持力度挂钩机制，建议借鉴茂名电白、肇庆封开、惠州博罗等地探索将村集体经济收入与村干部奖励挂钩的经验做法，树立“谁发展谁受益”的鲜明导向，在分配时重点向为村集体经济发展作出突出贡献的干部和经营管理人员倾斜，激发“关键少数”干事创业的劲头和实干担当的积极性，充分挖掘和释放基层组织活力，激活集体经济发展动力。另一方面，集体经济的发展壮大需要大胆探索、推陈出新，但改革通常伴随着失败的风险。建议制定出台发展集体经济容错纠错机制，严格按照“三个区分开来”分析研判处理问题，精准把握容错免责的科学尺度，为全心全意为集体经济发展谋出路的干部“肩负松绑”。二是探索多方合作机制。集体经济在体制机制和资源掌握方面都有先天不足，应充分借助国资国企的强大力量，在土地整备统筹方面，探索“政府主导+国企运营+股份合作公司参与”模式；在金融投资方面，探索国企与集体经济组织合作成立股权投资基金、合作组建项目制专项基金，专项投资优质产业；在人才培养方面，每年安排集体经济组织后备人才到政府机关、国有企业、金融机构等单位参与实习、挂职锻炼，通过推动集体经济与国资国企合作，通过国企将集体经济“扶上马、送一程”，为集体经济发展安上“助跑器”。三是完善风险防控机制。强化主体筛选，加强对承接村集体经济资金市场主体的科学评估，确保选定的市场主体有经营实力、有社会责任感。强化过程监管，对集体经济项目选定、专项资金使用、收益分配方案确定等重大事项实行集体决策，健全集体资产资源发包、租赁、处置以及财务管理、审计、内部控制、收支预决算等制度，严防集体资产被侵吞。强化结果监督，既要对集体经济资金投入项目进行监督，确保资金用在既定产业项目上，又要对集体收益分工进行监督，确保有能力的情况下务必按期兑现集体经济收益分红，确保集体资产保值增值、集体收益稳定安全。

（作者单位：中共珠海市委党校）

责任编辑：李政