推动民族团结进步地方立法工作高质量发展

陆平辉 杜雅丽

【关键词】民族团结进步立法 中华民族共同体意识 地方立法 高质量发展

【中图分类号】D633 【文献标识码】A

民族团结进步事业在中国特色社会主义事业中占有举足轻重的地位。推动民族团结进步事业高质量发展，对于国家统一、社会稳定具有深远的现实意义。民族团结进步立法工作不仅体现了用法律保障民族团结的坚定决心，也是借助法治手段铸牢中华民族共同体意识的重要体现。显而易见，民族团结进步立法工作是推动民族团结进步事业向高质量、规范化方向发展的重要手段。

民族团结进步地方立法的基本情况

从1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章规定的民族团结政策算起，我国的民族团结进步立法已经过70多年的发展历史，我国民族法治建设取得了前所未有的成就，民族团结进步法治体系轮廓得以廓清，即以宪法为基础，以民族团结类的党内法规、法律和行政法规为主干，以地方立法为支撑的民族法治体系初步形成。处在这一体系中的民族团结进步地方立法，主要是指在民族地区进行的专门的民族团结进步立法实践。因为民族自治地方有丰富的民族团结进步创建实践，涌现了许多民族团结进步示范样本，如民族团结进步示范县（区）、乡（镇）、社区、街道等，还有与民族团结进步创建配套的兴边富民政策等。由于民族地区的民族团结进步立法实践与民族地方的经济和社会发展优惠政策相衔接，因此，民族自治地方在进行民族团结进步立法时具有较强的主动性和创造性。这就导致在民族团结进步地方立法中，民族自治地方的民族团结进步条例在整个法治体系中占据重要位置，它们直观地展现了民族自治地方在民族团结进步法治建设中所取得的显著成果。

纵观我国民族团结进步地方立法工作推进的历程，不难发现，该项立法工作的开展可以追溯到2009年12月《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》的审议通过。此后，云南、贵州、新疆、广西、宁夏、青海等省、自治区为推动该立法工作付出了诸多努力，出台了一系列地方性规范文件，如《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》《贵州省促进民族团结进步条例》等。2020年1月以来，西藏自治区、内蒙古自治区在民族团结进步立法工作上也下足了功夫，出台了一系列专门条例，如《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》等。为我国稳定民族关系、推进民族团结进步工作以及初步形成民族法治体系保驾护航。

对这些2009年以后制定出台并现行有效的民族团结进步地方规范进行整理分析，可以看到当前的民族团结进步地方立法工作具有以下显著特点：

一是民族团结进步地方立法工作开始较晚。2009年12月，《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》正式颁布，标志着我国民族团结进步地方立法工作拉开序幕。之后，新疆维吾尔自治区人大常委会在2015年开展该条例的修订工作时，将其更名为《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》，该修订工作推动了民族团结进步地方立法工作进程。《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》出台以后，多地也纷纷开展相关工作的尝试。2014年9月，中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会对民族团结进步工作的总体要求和工作重点予以明确，各地的民族团结进步立法工作开始逐渐推开。2019年9月，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上指出：“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结。”同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》，自该文件提出至今，我国民族团结进步立法工作已经逐步走向正轨。

二是民族自治地方和辖有民族自治地方较多的省市，民族团结进步立法工作开展的较为深入。目前，青海省是制定出台民族团结进步规范较多的省份，另外，四川省、云南省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、贵州省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区也有一定数量的专门规范。这些专门规范在法律属性上大多属于民族自治地方的地方性法规。透过这些立法的规范属性和地域分布可以看到，目前青海省、云南省、四川省和贵州省这些辖有民族自治地方较多的省，以及新疆维吾尔自治区、西藏自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区的民族团结进步立法工作开展的相对活跃，而辖有民族自治地方较少的省市的民族团结进步立法工作开展则相对较为延缓。

三是民族团结进步地方立法主体主要为地方各级人大及其常委会。现有的民族团结进步地方立法涵盖了省级自治区以及省级自治区以下的自治州、自治县等众多层级。以立法权限为视角进行分析发现，在推进民族团结进步立法工作方面，省级自治区主要是借助自治区人大及其常委会的地方立法权来实现；而对于省级自治区以下的层级，主要是借助各自治州和自治县人大的民族自治地方立法权来推进民族团结进步地方立法工作。这样的立法架构既体现了民族团结进步地方立法的多元性，又确保了立法权在不同层级之间的合理分配和有效行使。现行有效的民族团结进步地方立法，其规范形态主要是民族自治地方制定的地方性法规。因此，在民族团结进步地方立法工作不断向前推进的过程中，地方各级人大及其常委会需要承担着最为关键的立法使命。

四是民族团结进步地方立法在内容上相似度较高。我国民族团结进步地方立法已经过十余年的发展，立法体系不断完善，从现已颁布实行的地方性法规和单行条例的立法文本来看，对民族团结进步工作的指导思想、政府职责、社会协同、实施保障方式与法律责任等方面进行了详细规定。在文本結构上，各条例的章节设置顺序和内容呈现出显著的相似性。尽管有部分条例并未明确划分章节，但是通过设置章节的地方性法规和单行条例可以看出，这些规范在内容结构上具有较高的相似性。

民族团结进步地方立法仍存在一些有待完善之处

民族事务类立法需要注意民族性和地域性。民族团结进步地方立法需要体现民族特色和地区特色。目前，民族团结进步地方立法内容相似程度较高，体现出的地方特色和民族特点还不够充分。因此，民族团结进步地方立法需要充分考虑地方特色，针对民族团结进步工作中地方特有的问题作出回应。

在民族团结进步立法工作中，教育和创建是最为基础的内容。因此，民族团结进步教育和民族团结进步创建有必要成为民族团结进步立法工作的重中之重，而目前的民族团结进步地方立法对此关注还不够。例如，在宣传教育方面，现行的民族团结进步地方立法在总结当地民族团结进步教育实践经验的基础上，普遍设立了集中开展民族团结进步教育活动的时间段，规范了民族团结进步教育的内容和形式。当前各类新型社交媒体的飞速发展，既为加强和促进民族团结进步工作提供了机遇，同时也带来了挑战，现有民族团结进步地方立法工作需要进一步关注民族团结进步网络宣传教育的内容。又如，在民族团结进步表彰方面，虽然有一些地方立法将争创和表彰民族团结进步模范写入了法律文本，但仍有一些条例中没有明确规定关于民族团结进步模范的定期表彰制度。再如，促进民族间的交往交流交融是实现民族团结的重要路径，这就需要推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，创造各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件，形成密不可分的共同体。但在现有民族团结进步地方立法中，只有少数条例中将“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”这一重要举措纳入了法律文本。

当前，民族团结进步事业已经进入新的发展阶段，民族团结进步创建已逐步由过去的政策驱动向当前的法治驱动转变，这对民族团结进步法律法规的实施提出了更高要求。与此同时，也需要看到民族团结进步规范作为民族类法律法规，其法律位阶、调整对象决定了其原则性、宣示性比较强，可操作性比较弱的特点。这就提出了建立统一高效、科学规范的民族团结进步法律法规实施的监督保障机制的要求。而通过对现有民族团结进步立法进行梳理，可以看到民族团结进步地方立法规定的保障与监督机制还有待健全。

推动民族团结进步地方立法工作高质量发展需要把握好的方向性问题

首先，突出铸牢中华民族共同体意识这一主线，不断优化和完善相关立法工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终以全局的眼光，针对民族工作，作出一系列重大决策部署，尤其是确立了要以铸牢中华民族共同体意识为主线的决定。同时，我国还从立法层面出发，将党中央的决策部署确立下来，这对推动民族团结进步立法向更好方向发展大有助益。当前，我国民族团结进步事业已经进入了新的历史阶段，在这个过程中，促进民族团结进步的总体要求、主题主线、具体任务、体制机制、载体方法以及受众群体等都发生了相应的调整和变化。因此，需要通过多维途径铸牢中华民族共同体意识，包括转变理念、加强宣传教育、推动经济社会发展以及构建有效机制等方面得到保障。2023年修正的《中华人民共和国立法法》总则明确规定，立法需要“铸牢中华民族共同体意识”，这对开展立法修法工作提出了明确要求。

其次，注重借助立法助推实践，再以实践完善立法。民族團结进步立法是民族团结进步实践的法律呈现，因此，需要处理好民族团结进步创建工作与民族团结进步立法工作之间的关系。一方面，民族团结进步立法工作需要善于将民族团结进步创建工作的成功做法以立法的形式巩固和呈现下来，另一方面，民族团结进步立法工作需要发挥引导和保障民族团结进步创建工作的作用，进而促使二者形成相互促进的良性循环。当前，虽然在落实党中央重大方针与决策方面，民族团结进步地方立法有着非常重要的地位，但在乡村全面振兴、生态环境保护等核心领域的立法需求尚未得到充分体现。因此，迫切需要结合各地区经济发展情况和以改革的需要为立足点，从立法层面，将推动民族地区发展的相关政策确立下来，以兼具完善化与规范化的立法来助推民族团结进步立法工作实现高质量发展，确保各项政策得到有效实施。

最后，以民族团结进步创建为中心，积极推进相关立法工作。民族团结进步工作一方面能够提升民族凝聚力，另一方面还能够助推中华民族伟大复兴中国梦的实现。因此，需要充分发挥法治对民族团结进步工作固根本、稳预期、利长远的作用，通过立法为这项工作提供有力保障。我国解决民族问题和推动民族工作长期以来采用以政策调节为主、法律和社会调节为辅的思路，其中政策调节在民族团结进步创建领域被广泛而普遍的采用，而法治在民族团结进步创建中的指引和保障功能还没有得到充分发挥。民族团结进步创建的重要性和长期性要求实现民族事务治理法治化。当前，民族团结进步立法已经成为实现民族事务治理法治化的前提性和基础性工作，也是用法治推进民族团结进步事业发展的重要路径。因此，高质量推进民族团结进步地方立法需要围绕民族团结进步创建这个中心开展工作，结合民族团结进步创建地方实际，结合地方特色和民族特色，有针对性地制定与民族团结进步创建工作相关的条款。

（作者分别为中央民族大学法学院教授、博导；中央民族大学法学院博士研究生）

【注：本文系2021年国家社会科学基金一般项目“新时代民族团结进步的法治保障体系研究”（项目编号：21BMZ152）的阶段性成果】

责编/谢帅 美编/杨玲玲