省域婴幼儿照护服务政策变迁分析

杜丽静 陈奕洁 何伊涵 刘畅

摘要：重要政策的制定总是在一定的政治制度和社会环境下推行的，这反映了各级政府的施政方向和实施意志。通过对近十年浙江省省级、市级颁布的116份婴幼儿照护服务政策进行主题词、聚类分析，发现浙江省省级层面政策理念从“妇幼健康权益”的统合性视角，进一步分解并聚焦于“婴幼儿照护公共服务”，已经建构了相对丰富的政策保障体系、标准规范体系、多元服务体系和人才培养体系，在政策内容方面，公共服务体系重在普惠和健全、人才培养体系重在职前职后一体化，有序推进智慧托育建设。浙北、浙中、浙南的婴幼儿照护服务政策既彰显了倡导婴幼儿照护服务体系建设的共通性，也展现了每个地域政策聚焦方向、关注焦点的独特性。基于上述分析，本文尝试为浙江省婴幼儿照护服务政策优化提出政策焦点拓展的建议，并为其他省域建构上层具有共通性，下层具有连贯性、独特性的婴幼儿照护服务政策体系提供参考。

关键词： 婴幼儿照护服务 省域政策 政策变迁

中图分类号： G610文献标识码： A文章编号：2097-0609（2024）01-0030-14

一、省域层面的婴幼儿照护服务政策变迁亟须重视

2019年，国务院颁布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，首次以“3岁以下婴幼儿照护服务”为关键词颁布相关政策，说明中央政府充分重视3岁以下婴幼儿的发展，认同婴幼儿照护专业服务的重要价值，开启了各级政府落实婴幼儿照护服务专门政策的新历史时期。[1]重要政策的制定和发展总是在一定的政治制度和社会环境下推行的[2]，为了解决“那时那境”最为突出的矛盾或问题，体现了特定历史时空下中央政府的施政方向、实施意志与实施行动。但政策颁布后并非一成不变，而是伴随社会、文化的发展进行修正、取代、更迭，也就是美国学者詹姆斯·E.安德森（James E. Anderson）提出的政策变迁。政策变迁隐含了不同时期中央政府对特定领域的认识深度、理解广度与执行力度的变化。目前，我国学术界关于3岁以下婴幼儿照护政策变迁的研究主要集中于以下几个方面：一是有学者按照时间维度划分政策发展阶段，提出每个阶段婴幼儿照护服务政策的侧重点[3]，体现了福利取向、市场取向、服务取向三个阶段[4]，对应了去家庭化、隐蔽家庭化、選择性家庭主义的模式更迭特征[5]；二是崔珂、沈芝芳等学者基于环境型、供给型、需求型政策工具分析中央级婴幼儿照护服务政策文本，探究现阶段中央政策部署的适宜性，发现既有政策重环境、轻需求，内部结构严重不平衡。[6]现有研究多从整体概览全国婴幼儿照护服务政策的脉络、取向、侧重点和问题，鲜少有学者持续关注省域婴幼儿照护服务政策的变迁，尚未探究“一盘大棋下的重要棋子”的具体情况。

据我国国家卫生健康委员会的官网显示，截至2023年4月，全国30个省、自治区、直辖市的政府部门均颁布了婴幼儿照护服务相关政策，有实施方案、细则或通知等，强力推动了3岁以下婴幼儿照护各种服务的试探性铺展（西藏自治区例外，仅颁布了贯彻落实《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定的实施方案》）。在我国，中央的政策颁布体现出未来重要任务的部署，各省域、市域在把握国家政策核心思想的基础上，结合本地域的经济、社会、文化发展实际情况制定实施方案，将上级政策落地、落细、落实。[7]浙江省在中央层级的婴幼儿照护服务政策颁布后，率先连续颁布了一系列婴幼儿照护服务的地域政策，包括托育机构设置标准、管理办法、照护指南以及家庭和社区婴幼儿照护指南、婴幼儿照护服务实训基地建设标准，初步形成了“1+N”的政策制度和规范标准体系。[8]从时间纵向角度而言，近十年浙江省颁布的婴幼儿照护服务相关政策反映了政府看待婴幼儿照护的角度转移、范围扩大、轨迹流转；从空间横向角度而言，浙江省下属11个地级市，在地理位置上分属浙北、浙中、浙南区域，其婴幼儿照护服务政策与当地独特的经济状况紧密相关，既有呼应上级政策的共通性，也有根据地域经济而侧重的差异性。

在浙江省高举创办共同富裕示范区的大旗大步前进之际，分析浙江省省级以及浙北、浙中、浙南三个地域的婴幼儿照护服务政策视角、政策关注点，厘清近十年来政策变迁情况，对动态把握未来若干年省域婴幼儿照护服务政策的施政重点和方向，具有举足轻重的现实意义，可为未来政策优化提供参考和借鉴。

二、研究设计

（一）研究对象

本研究的政策文本限定为2012—2023年（4月）的婴幼儿照护服务政策，入选标准如下：第一，发文机构为省级、市级、县级各类行政部门；第二，政策名称或内容包含“婴幼儿照护”，或者包含“婴幼儿健康”“婴幼儿养育”等关键字；第三，文本类型为指导意见、实施方案、通知、意见、决定、细则、办法、规范、指南、大纲等规范性文件；第四，不包含领导讲话、会议纪要、部门间函件等往来文本，这些文本不具有法律效力。研究者在浙江省人民政府门户网站（https：//www.zj.gov.cn/）搜寻11个地级市乃至各县级市的政策文本，截至2023年4月，最终搜寻到12份省级政策文本、104份市级政策文本。市级政策文本依据浙江省的地理情况，划分为浙北、浙中、浙南三地（浙北是以杭州为中心，横涉嘉兴、湖州、舟山、宁波、绍兴六市；浙中是衢州、金华两市；浙南是温州、台州、丽水）的婴幼儿照护服务政策，具体数量如下（见表1）。

（二）研究方法

1.主题词提取

主题词是学术文献中能够表征核心内容和研究主题的重要词汇，便于读者查找和搜寻。政策文本的主题词是表征公文核心内容和主题要旨的重要词汇，学者将政策文本中出现频率较高、与政策核心内容密切相关的词语作为政策文件的主题词。[9]本研究采用词频统计软件提取每一份政策文本的高频关键词。高频主题词从两个层面提取，一个是从浙江省省级政策文本中提取，另一个是将浙江省划分为浙北、浙中、浙南三个地理区域，从三区政策文本中提取。这些高频关键词是后续共词研究的基础。

2.社会网络共词分析

共词是一篇文献或多篇文献中共同出现的反映主题内容的关键词。共词分析，也称为共现字分析，是资讯检索与科学计量学中，透过一篇或多篇文献共词的统计分析探究文献内在关联和学科结构的程序。[10]学者通过Gephi软件做社会网络的共词分析，从高频共词中萃取其间隐含的关联。由于浙江省三区政策文本中的共词众多，很难在一个社会网络图中完整呈现，本研究特针对浙江省省级政策文本中萃取的共词呈现社会网络图，为后续的政策内容聚类分析奠定基础。

3.聚类分析

聚类分析是一种探索性分析，在共词频次统计的基础上，将距离较近的关键词聚集起来形成不同的群组，每个群组能够反映一定时期内的特定聚焦点。[11]通过聚类分析，学者可以判定搜集文献中呈现出哪些聚焦点，一个聚焦点下面含括哪些具体主题，研判聚焦点之间的相似性或者差异性。本研究中的聚类分析是一种结构性的聚类分析，遵循自下而上地对每个文本进行单独分类的程序，借助NVivo 11.0软件进行政策文本编码，凝练主题节点，将联系较强的节点分为一簇，旨在更清晰、聚焦地展示浙江省北、中、南三个区域婴幼儿照护服务政策的关注主题。需要说明的是，由于2019年是婴幼儿照护服务元年，研究者特以2019年为界，将三个区域的政策文本主题节点分别梳理。

三、浙江省省级层面婴幼儿照护服务政策变迁图景

政策是公共意志的集中体现和重要载体[12]，是在特定时期为实现或者服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或规定的行为准则。[13]3岁以下婴幼儿照护服务政策是政治主体规范或引导特定机构、集团或个人对待和处理3岁以下婴幼儿照护、养育、教育等问题的执行方向、准则、策略的政治行动准则，有些学者称之为托育政策。梳理近十年浙江省已颁布的省级婴幼儿照护服务相关政策，从政策理念视角、政策体系设计、政策内容范围等方面展现出几点变化，勾勒了浙江省“婴幼儿照护服务”不断成熟、不断丰富的美好图景。

第一，政策理念是一种政策蓝图，是政策范式、意识形态和经济文化等确定的政策基本方向，限制了政策方案的可能。[14]换句话说，政策理念反映了“那时那境”决策者的思考方式，他们是如何框定当时面临的现实问题并寻求解决之道的，政策理念视角的转换恰恰能够反映出决策者对于同一领域的问题认知发生了变化。细究浙江省近十年颁布的“婴幼儿照护服务”相关政策文本，发现政策理念视角从“妇幼健康权益”进一步聚焦于“婴幼儿照护公共服务”。2012年至2018年，省级层面颁布的相关政策落脚点在“妇幼健康权益”，重点推进妇女和儿童的基本健康权益和公共场所配套母婴设施工作。例如，2017年浙江省卫生健康委员会（简称卫健委）颁布了《关于加强母婴设施建设的指导意见》，强调“坚持多元共建、需求导向、属地管理”，支持母乳喂养，保障母婴权益，满足群众对母婴设施的公共服务需求。再如，2016年浙江省人民政府颁布的《浙江省妇女发展规划（2016—2020年）》和《浙江省儿童发展规划（2016—2020年）》，将享受权益的妇女和儿童范围扩增，保障所有妇女和18岁以下儿童的卫生保健、教育发展、社会福利、法律保护、社会环境的相关权益。2019年之后，省级层面颁布的相关政策侧重“3岁以下婴幼儿照护服务”，把0～3岁婴幼儿的成长剥离妇幼整体的权利，聚焦于0～3岁婴幼儿的身体健康、医疗养护、回应照护、适宜教育的层面，颁布了一系列配套政策，仅2020年一年颁布的政策数量便是2019年颁布政策的4.42倍，涉及人民政府、卫健委、财政厅、医疗保障局等多个部门，可以说是举全省之力推动“婴幼儿照护公共服务”的系统建设，建立生育支持政策体系。[15]

第二，政策体系是指国家或地方为了解决某一领域的问题而颁布的一系列紧密相关的政策，政策体系越完善，证明政府针对某一领域的发展所面临的问题、解决问题的渠道考虑越周密。分析近十年浙江省嬰幼儿照护服务的相关政策，发现自2019年以来，浙江省将“婴幼儿照护服务”作为共同富裕示范区的一类公共服务，逐渐建构相对丰富的公共服务系统，包括政策保障体系、标准规范体系、多元服务体系、人才培养体系、监督管理体系、智慧服务创新体系等，每类体系的完善程度不同，前三类体系相对丰富，具有一定的层次性。以政策保障体系为例，2019年浙江省人民政府颁布了《浙江省人民政府办公厅关于加快推进３岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，全面启动了省域实施婴幼儿照护公共服务，后续相继颁布了《浙江省人口与计划生育条例》《浙江省“十四五”托育服务发展规划的通知》，基于浙江省的现实基础和面临形势，提出了未来婴幼儿照护服务的指导思想、发展原则和发展目标，从政策层面形成保障制度。再如，标准规范体系中，《浙江省托育机构3岁以下婴幼儿照护指南（试行）》《幼儿园托班管理指南（试行）》《浙江省家庭和社区3岁以下婴幼儿照护指南（试行）》《浙江省３岁以下婴幼儿照护服务实训基地建设标准（试行）》等一系列文件的颂布，形成了相对全面、系统的标准规范体系，隐含了对“家庭照护、社区统筹、社会兴办、幼儿园办托班”等多元服务模式的引领。相对薄弱的体系分别是0～3岁婴幼儿照护的监督管理和智慧服务创新体系，这些方面的政策内容涉及较少，应是未来若干年内浙江省实现“浙有善育”的突破之处。

第三，政策的内容范围特指相关政策提供的背景、信息、论述范畴等，政策内容范围一定程度上能够体现出政府对相关领域重要内容的关注广度与引领深度。历数近十年浙江省婴幼儿照护服务的相关政策文本，发现浙江省较为关注0～3岁婴幼儿照护服务的体系构建，人才培养体系职前职后一体化，以及智慧托育体系的建设。首先，婴幼儿照护服务体系重在健全和普惠，浙江省立足建构“5+X”的普惠托育公共服务体系，包括家庭、社区、机构托育。家庭照护是婴幼儿照护的主要场所，政府引导家庭依据五大原则，围绕核心框架“健康、营养、安全、回应性照护和早期学习机会”五个方面，根据婴幼儿不同年龄段的发展要点提供合理的照护。[16]社区托育服务纳入城乡社区公共服务范围，发挥社区“网格化”服务管理作用，整合卫生、文化、体育等设施功能，大力推进城市新建住宅小区、符合条件的完整社区建设托育服务设施。[17]专业机构提供的婴幼儿照护服务发挥重要功能。一方面，政府支持有条件的幼儿园利用现有资源开设托班，新建、扩建幼儿园根据服务区域范围内婴幼儿数量统筹考虑设置幼儿托班；另一方面，政府支持产业园区建设托育设施，在工作场所为职工提供福利性托育服务。[18]其次，人才培养体系重在保证职前职后一体化。政府支持普通高校、职业院校设置婴幼儿照护相关专业，深入推进校企合作，培育产教融合的婴幼儿照护等实训基地，形成一股教育合力，共同有目的、有系统地培养专业人才。此外，政府鼓励相关单位、妇幼机构积极参与职后婴幼儿照护服务从业人员的素养培训，并完善职前、职后从业人员的评价体系。最后，有序建设智慧托育系统。浙江省努力推进多个部门信息互通，依托“浙里办”的“浙有善育”平台，优化智慧托育的便民服务，集结“政府端、机构端、家长端”模块，将托育机构招生、社区驿站服务、养护小组指导、实训基地建设等信息用一个平台统合，升级全省的智慧托育多元服务功能。

四、浙江省地域婴幼儿照护服务政策变迁比较

（一）浙北政策的内容分析

2019年之前，浙北各级政府及行政部门颁布的婴幼儿照护服务相关政策主要聚焦于妇女儿童的保健任务，分别是妇幼健康、儿童保健服务、母婴设施三个方面（见表2）。第一，加强妇幼保健。杭州市、湖州市相继颁布了《杭州市妇女发展规划》《杭州市儿童发展规划》《湖州市妇女发展规划》《湖州市儿童发展规划》《妇幼健康服务工作要点》等政策，倡导相关部门的工作人员增强法治意识，积极推进妇幼健康资源整合，完善妇女生育养育政策，加强妇幼健康服务机构的建设和管理。第二，关注儿童保健服务。政策倡导各地要实施儿童早期发展项目，开展第五次儿童体格发育调查，探索儿童残疾筛查诊治服务，加强母乳喂养咨询和宣传等，促进儿童健康发展。第三，支持母婴设施建设。2018年杭州市、湖州市分别颁布了《杭州市公共场所母婴设施建设管理服务规范（试行）》和《湖州市公共场所母婴设施建设管理服务规范》，强调在1万人流量的公共场所设置面积不少于10平方米的母婴设施，对母婴设施建设和运行给予必要的经费支持，广泛动员社会力量投入母婴设施建设，加强母婴公共场所建设的宣传和督导检查。

2019年及以后，浙北各级政府及行政部门颁布了近40个婴幼儿照护服务相关政策，政策关注点转向了婴幼儿照护服务的体系建构（见表2）。第一，建设婴幼儿照护的公共服务。各地人民政府颁布了《促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案的通知》，倡导各地在逐步实现“幼有优教”后推动“幼有善育”，倡导婴幼儿照护以家庭为主，呼吁专业人员入户指导，引导社区、用人单位和其他社会力量参与婴幼儿照护，提供多元服务模式，鼓励用人单位为年轻家长调整产假、育婴假，灵活安排工作时间，同时鼓励用人单位给予婴幼儿照护服务费用报销等员工福利。第二，注重专业人员的培养。政策强调婴幼儿照护行业需要职业资格准入，保证从业人员持证上岗，高校（尤其是高职院校）设置相关专业，开设专业课程，给婴幼儿照护工作者提供职前职后的培训，建立工作者诚信档案，并将其工作诚信纳入社会信用系统，若发生违背职业道德的问题则终生不得再入行。第三，加强婴幼儿照护规范管理。政策引导行政部门从机构设置标准与备案流程、机构制度建立与动态监管、搭建管理平台与信息化管理三个层面规约，加强新公共服务的有效管理、高质量管理。

浙北地域的婴幼儿照护服务政策在2019年前后聚焦点明显不同，由关注妇女、儿童的身体健康和母婴设施转变为关注婴幼儿照护公共服务的体系构建，视角从女性、婴幼儿的福利角度转向了社会公共服务角度。

（二）浙中政策的内容分析

2019年之前，浙中各地各级政府及行政部门颁布的婴幼儿照护服务政策数量不多，凝聚为两大层面（见表3）。第一，倡导优生优育优教。2018年金华市下辖永康市、金东区颁布了《关于进一步做好“优生优育优教”暨促进儿童早期发展工作的通知》，“三优”有四个面向：一是倡导各地挖掘当地人才，遴选优秀人员，组建“三优”师资队伍；二是“三优”服务中心要建立五个活动室，包括培训室、亲子活动示范室、咨询室、阅览室、成长测评室；三是统筹教材资料编辑，妇幼保健院要组织相关人员编著教材、培训大纲，开发优质教材，并加强教材的使用、评价与管理；四是创新宣传培训，各地要通过“请进来，走出去”的方式，积极运用网络直播、微博客户端等手段普及“三优”知识，覆盖更多目标人群。第二，加强母婴设施建设。衢州市下辖各区县颁布了《关于加强母婴设施建设的实施意见》，强调在人口流量大的公共场所配置母婴设施（母乳喂养室、親子活动室等），政府及各部门需要对母婴设施建设和运行给予必要的经费支持，广泛动员社会力量投入，加强母婴关照的宣传和督导检查。

2019年及以后，浙中各级政府及行政部门颁布了20个婴幼儿照护服务的相关政策，突出五个主题（见表3）。第一，建立婴幼儿照护公共服务体系。金华市、衢州市下辖县级政府倡导建构婴幼儿照护公共服务体系，如加强机构和服务点的规划布局和建设，推动社区公共服务设施的共建共享，实施多元照护服务模式，包括家庭照护、幼儿园托班、用人单位和社会力量举办的机构服务。第二，建好家长学校。金华下辖义乌市颁布了《国家农村儿童早期发展服务试点工作方案的通知》《义乌市家庭教育工作实施方案的通知》等政策，侧重于从四个层面建好家长学校：呼吁家庭履行教育职责，增强家长监护意识和能力，建立良好亲子关系，制定家庭养育的政策法规。第三，实施早期教育指导。衢州、金华各地级市的政策文本中都明确要积极开展0～3岁婴幼儿早期教育指导，包括对3岁以下儿童进行常规养育风险筛查，编制《儿童早期发展服务手册》，给养育人提供营养、喂养、交流、玩耍、安全、卫生等方面发展的建议，辖区承担养育照护小组活动，每月按照0～1岁、1～2岁、2～3岁三个年龄段分别组织1次活动，每个社区和村落健康促进员对儿童家庭进行家访，每1～2个月家访1次。第四，建设专业人员队伍。政策强调婴幼儿照护行业要有职业资格准入，保证照护人员持证上岗，各地卫健委积极对接当地高校，建立实训基地，探索建立保育、幼教、儿童保健人员融合发展的婴幼儿照护服务队伍。第五，规范管理，主要从搭建管理平台与信息化管理、加强监督管理与确保工作质量两个层面规约。

2019年前后，浙中地域的婴幼儿照护服务政策聚焦点发生变化。2019年前，政府主要从妇女儿童健康方面倡导“优生优育优教”和公共场所的母婴设施配套建设。2019年之后，则围绕0～3岁婴幼儿照护公共服务体系进行详细部署，含括公共服务、家长学校、早期教育指导、人才培养和规范管理，体系之全也是从未有过的。

（三）浙南政策的内容分析

2019年之前，浙南各级人民政府及行政部门颁布的婴幼儿照护服务政策，主要侧重两个方面（见表4）。第一，加强母婴健康促进工程。2016年丽水市、温州市、台州市人民政府均颁布了《妇女发展规划（2016—2020年）》《儿童发展规划（2016—2020年）》，从三个层面构建母婴健康促进工程，包括6个月内婴儿母乳喂养率及婴幼儿家长科学喂养知识普及率达到90%以上，加强妇幼健康服务机构建设，配置妇幼保健人员，实施儿童健康系统管理，具体涉及缺陷筛查、生长发育监测、心理行为发育评估、早期综合发展、健康安全保护等保健服务。第二，建立0～3岁儿童早期发展支持体系。政策倡导各区县创设公益性儿童发展指导机构，建立早教园、幼儿园、社区为依托的早教服务网络，建立2～3个早期教育基地，加强培养早期教育人才，为家长提供早期教育指导，建立0～3岁儿童早期发展的支持系统。

2019年及以后，浙南各级政府及行政部门颁布的婴幼儿照护服务政策聚焦于以下四个主题（见表4）。第一，建设婴幼儿健康服务体系。丽水市及区县颁布的相关政策强调要完善婴幼儿卫生保健工作，培养婴幼儿的运动习惯，筛查3岁以下儿童的早期发育情况，做好守护婴幼儿健康服务的第一守卫者。第二，将其作为民生实事的公共服务来抓。温州乐清市、永嘉市均发布了《婴幼儿照护服务民生实事项目实施方案》，明确每年新增普惠托位400个，提高婴幼儿家长科学育儿知识普及率至82%以上，鼓励多方力量采取公办民营、公办民助、个体自办、嵌入社区等方式开设普惠性托育机构，加快满足群众对婴幼儿照护服务的需求。第三，加强专业人才培养。政策强调婴幼儿照护行业要有职业资格准入，建设照护机构实训基地，支持从业人员职前职后系统培训，建设专业化、规范化的婴幼儿照护服务队伍。第四，注重服务的规范管理，主要包括规范机构备案流程，实施动态管理，建立信息平台，形成新型监管机制实践。

2019年前后，浙南地域的婴幼儿照护服务政策的聚焦点亦发生了变化。2019年前，政策倾向于倡导社會各个部门关注母婴健康和儿童早期发展。2019年后，政策关注点扩展到婴幼儿照护公共服务建设的各个层面，涉及婴幼儿健康服务体系、公共照护服务、专业人才培养、规范管理。

综上，近十年浙北、浙中、浙南三地的婴幼儿照护服务政策在2019年前后的变迁既有共同点也彰显了差异性。共同点层面，2019年前，三地政策均以妇女儿童保健和公共场所配套母婴设施为焦点，也就是政策引导多落在妇女儿童全方位的身体健康、心理健康等医疗服务上，或者公共场所的哺乳室等硬件设施的建设。而2019年后，三地政策发生了较为一致的变化，均侧重3岁以下婴幼儿照护公共服务体系的建设，包括婴幼儿照护专业人才队伍建设和婴幼儿照护规范管理方面的引导。之所以2019年后政策关注点有相同之处，得益于当年国务院重磅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，这是我国第一个关于0～3岁婴幼儿托育服务的指导性文件[19]，从指导思想、基本原则、主要任务、保障措施、组织实施等多个维度引导各省市发展婴幼儿照护服务。差异点层面，2019年前，浙北地区的政策侧重在妇幼健康发展、儿童健康监测与筛查、母婴设施建设方面；而浙中地区则关注优生优育优教，注重引导当地卫生健康部门筛选合格的师资，编辑适宜的教材，在规范的、适合不同需求的场所开展“优生优育幼教”宣传，其焦点已经从只关注儿童身体健康进化到关注儿童的出生、养育、教育的连贯服务；浙南地区较早倡导建立早期儿童发展服务网络，涉及早教基地建设、早教人才培养和早教指导规范等。2019年后，三地政策也有差别，浙北的政策侧重关注“幼有善育”的婴幼儿照护公共服务体系的建设，且在专业人才和规范管理方面已有相对完善的政策引导，浙中的政策增加了重视家长学校建设和提供0～3岁婴幼儿早期教育指导的内容，而浙南则把婴幼儿健康服务体系从婴幼儿照护服务体系单独列出，聚焦于婴幼儿卫生保健、运动习惯、健康筛查部分。之所以三地政策会略有不同，可能是因为浙北、浙中、浙南的一些区域经济差异所致。譬如，浙北地区是以杭州为核心的城市圈，在国家政策的落实方面走在全省的前面，率先启动省内“浙有善育 ”的婴幼儿照护公共服务政策体系的建设。浙中一些城市居于贸易中心的地位（义乌是小商品贸易中心，永康是五金产品生产中心，东阳横店为影视中心等），这些城市吸引较多外来建设者定居，当地政府既要关注经济协调发展，也要关注不同利益群体的合理诉求，出台相应政策引导行政职能部门建设家长学校，为城市新移民或积极贡献者提供必要的家长教育与引导，进而形成本地人与外地人、中国人与外国人和谐相处、共同发展的稳定环境。浙南地区的温州、台州等地民营经济活跃，当地居民思想开放、生活宽裕，本地与外来移入人口在投身工作之余亟须获得0～3岁婴幼儿早期教育的专业指导，政府因需而定相应政策，引导相应部门建立儿童早期发展服务网络，解决居民的后顾之忧。

五、省域婴幼儿照护服务政策的优化建议

梳理近十年来浙江省各级政府及行政部门的婴幼儿照护服务相关政策，分析浙江省省级及下辖浙北、浙中、浙南区域的婴幼儿照护服务相关政策呈现出的取向，为浙江省婴幼儿照护服务政策优化及其他省域建构婴幼儿照护服务政策体系提出一些建议。

（一）对浙江省婴幼儿照护服务政策体系的优化建议

2019年以来，浙江省将“婴幼儿照护服务”作为共同富裕示范区的一类公共服务[20]，逐渐建构相对丰富的公共服务系统，其中相对薄弱的是监督管理体系、智慧服务创新体系，未来政策关注点可能要着力在两个层面。第一个是0～3岁婴幼儿照护服务的监管体系建设，尽管2023年浙江省卫健委和发改委联合颁布的《浙江省“十四五”托育服务发展规划》的通知，已经明确提出了要建立综合监督管理体系，提议可从多元协同监管机制、加强安全监管服务、加强机构运营监管三个层面建设，但只有大方向的引导，未来可以研制0～3岁婴幼儿照护服务综合监管的政策，明确综合监管的主体和客体，制定综合监管的原则，倡导各地行政部门使用适宜手段和多元方式定期、定时监管，确保“监管有过程，结果有反馈，管后有提高”。第二个是智慧服务创新体系，《浙江省“十四五”托育服务发展规划》中提及智慧服务稳步推进，要率先建设“浙有善育”智慧托育管理系统，通过数字化系统对全省资源布局、机构准入、从业人员资质、职业规范和安全运营的监管，为广大家庭提供入托查询、入托办理、入托指导服务，但该政策仍然停留在方向指引层面，缺乏针对性的细则引导。未来可以研制0～3岁婴幼儿照护智慧托育服务的专门性政策，从供给端和需求端提出合理引导，供给端要从政策面提出资源布局配置数据、机构等级申请流程、从业人员资质考核、机构安全运营监管等方面给予规范和引导，需求端则从政策层面为0～3岁婴幼儿家庭提供选托、查托、入托、转托、评托、入户指导等提供隐私保护与数据合并的规范与引导，确保智慧信息在尊重“儿童”和“家庭”的前提下发挥功能。

（二）对其他省域婴幼儿照护服务政策体系建立的建议

1.省域婴幼儿照护服务政策在国家宏观政策引导下应该保持一定的连贯性

我国的政策具有一定的导向作用、调控作用、分配功能、管制功能，能够在特定时间内调控各个行政部门和相关单位积极配合解决最为突出的社会问题，但问题解决的成效则具有滞后性，需要在一段时间后才能初见成效。从浙江省近十年婴幼儿照护服务政策的分析来看，政策具有较强的连贯性。连贯性体现在几个层面：第一，从时间维度而言，自2012年始，浙江省各地政府部门一直延续婴幼儿健康服务的政策引导，且持续至今，说明相关政策是持续实施的；第二，从内容维度而言，近十年婴幼儿照护服务政策的核心都是婴幼儿健康发展，只不过前期的政策落脚点聚焦在母婴健康保健和母婴设施建设方面，2019年之后，浙江省各地级市颁布的政策才凝聚到“婴幼儿照护服务”这一专有民生服务事项，仍将婴幼儿健康服务列为照护服务之一，说明政策内容具有相对稳定性；第三，从政策发布单位而言，近十年的婴幼儿照护服务政策发布单位多是人民政府、卫生行政部门，后續仍以卫健为主，其他行政部门协调配合，说明政策主导者是连续发挥功能，一直负有重要责任的。

2.省域婴幼儿照护服务政策在国家宏观政策引导下应该具有适度的拓展性

政策具有较强的时效性，是针对一定时空条件下的特定问题制定的，当时空发生了变化，时效性就会随之发生改变，因此，政策必然伴随时空、情境的更迭而不断调整、拓展。历数浙江省近十年的婴幼儿照护服务政策，我们发现2019年后浙江省的婴幼儿照护服务政策较之前而言，解决的核心问题内涵在不断丰富、拓展，从2012年仅关注母婴健康、母婴设施建设扩增到围绕婴幼儿健康，建构婴幼儿照护、养育及教育的公共服务体系，负责部门由妇幼卫生保健机构拓展至社会多个部门通力协作。由此可见，拓展性体现在两个层面：一是政策解决的核心问题越来越复杂，含括的相关领域范围愈益宽广，说明政府在经年累月地实施中逐渐认识到想要解决的核心问题绝不是单一的、孤立的问题，而是在社会变迁的裹挟中不断丰富内涵，扩充涉及领域，必然会导致政策关注的核心问题充盈；二是后续颁布的政策较之前颁布的政策在内容引导方面更为细致、具体，最典型的是浙江省2021年颁布的《浙江省托育机构3岁以下婴幼儿照护指南（试行）》《浙江省家庭和社区3岁以下婴幼儿照护指南（试行）》对托育机构、家庭、社区的婴幼儿照护服务提供了非常具体的引导与规范。

3.省域下辖区县的政策在省级政策引导下应该具有明显的独特性

由于政策是为了解决当地最为迫切的问题而制定的，每个地域具有经济、文化之别，也有政策推行方向和力度之差，必然促使各地政府在制定政策时根据实际情况进行调整，彰显出明显的独特性。浙北、浙中、浙南的婴幼儿照护服务政策就彰显了地域的独特性。浙北地域的婴幼儿照护服务政策由关注妇女、儿童的持续健康拓展到婴幼儿照护公共服务的体系构建，视角从女性福利、儿童福利转向了社会服务。浙中地域的婴幼儿照护服务政策虽然也是从妇幼健康拓展到婴幼儿照护的公共服务，但独特之处在于首次在省域内提出建好家长学校的重要任务。浙南地域颁布的婴幼儿照护服务政策早在2012年后就侧重0～3岁儿童早期发展，明确了早教园的服务价值，并引导早期教育人才、基地、指导等具体任务，这可能与浙南经济发达，吸引众多外来人口携全家定居，亟须0～3岁儿童的早期教育有关。政策的独特性体现在两方面：一方面政策是针对“此情此景”的特有产物，浙南地域2012年后颁布的早期教育政策就是解决当地青年人才育儿困难，在2019年国家提倡婴幼儿照护服务之前展开的长时期政策调控；另一方面，每个地域推行的政策方向、力度、厚度都可彰显独特性。三个区域虽然在2019年国家推行婴幼儿照护服务后都引导各界建构婴幼儿照护的公共服务，但浙北凸显“浙有善育”理念下多元托育公共服务体系的建构，浙中强调了在公共服务体系建设中的家长学校建设，浙南特意提倡公共服务体系中的婴幼儿健康服务体系建设。

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Analysis of Policy Changes in Regional Infant and Child Care Services： A Case Study in Zhejiang Province

DU Lijing， CHEN Yijie， HE Yihan， LIU Chang

（ School of Teacher Education， Shaoxing University， Shaoxing 312000）

Abstract： The formulation of important policies is always implemented under a certain political system and social environment， and reflects the policy direction and implementation will of governments at all levels. A subject word analysis and cluster analysis of 116 infant and child care service policies issued at the provincial and municipal levels in Zhejiang Province over the past decade were conducted. It was found that the provincial-level policy ideals in Zhejiang Province have evolved from the broad scope of ‘maternal and child health rights and interests to a more detailed focus on ‘public services for infant and child care， and that a relatively rich policy guarantee system， standard specification system， diversified service system， and talent training system have been constructed. In terms of policy content， the focus of the public service system is on universality of access and integrity of the system as whole， while the focus of the talent training system is on integration of the pre- and post-employment stages for talents， thus promoting the construction of sound， rational childcare in an orderly manner. The infant and child care service policies in northern Zhejiang， central Zhejiang， and southern Zhejiang not only demonstrate the commonality of advocating the construction of infant and child care service systems， but also show specialization in the policy focus and issues targeted in each region. Based on the above analysis， suggestions are made for expanding policy focus in order to optimize the infant and child care service policies in Zhejiang Province， and to provide reference for other provinces to construct a infant and child care service system with consistency at the upper lever and coherence and specialization at the lower level.

Keywords： Infant and Child Care Service; Policies of Provincial; Policy Change

（責任编辑：张梦寒）