生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿衔接问题分析与路径探究*

包美玲 张 强# 洪 慧 裴云霞 邓 俊 孟凡瑶

(1.湖北省生态环境科学研究院生态环境损害司法鉴定中心,湖北 武汉 430072;2.污染损害评估与环境健康风险防控湖北省重点实验室,湖北 武汉 430072)

生态环境行政处罚是当前环境保护的核心工作,但存在环境污染救济效力有限、执法定罚精细化不够等问题[1-3]。生态环境损害赔偿则丰富和拓宽了环境保护的路径,可以通过损失追偿实现环境污染救济。随着国家《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕35号)、《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号)、《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(环法规〔2020〕44号)、《生态环境损害赔偿管理规定》(环法规〔2022〕31号)(以下简称为《管理规定》)等政策文件的陆续出台,我国生态环境损害赔偿制度改革从2015年试点先行,到2018年全国推行,再到2020年深入开展,以及到2022年常态化考核,已基本构建了责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的制度体系,完成了改革的阶段性目标,但是也存在赔偿责任落实难、部门联动不够和办案效率较低等问题[4-5]。

实际上,生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿两者之间有着密切的关系。一方面,生态环境执法是生态环境损害索赔的主要线索来源,可督促赔偿责任落实;另一方面,生态环境损害鉴定为生态环境行政处罚提供重要依据,可差异化执法定罚,更加精细化。因此,推动实现生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿有效衔接意义重大。本研究从衔接的必要性、衔接面临的困境、衔接的要点与路径等方面进行了全面论述。

1 衔接的必要性

1.1 协同助力环保法律建设

首先,《环境保护法》确立了“损害担责”原则,《行政处罚法》亦有“过罚相当”原则,但目前的情况是生态环境行政处罚的惩戒往往不足以抵消对生态环境造成的损失。生态环境损害赔偿制度则以“环境有价,损害担责”为基本原则,同时规定了民事赔偿责任和行政责任,故生态环境损害赔偿制度可以补充环保法律体系中缺失的损失赔偿责任,是环境责任和法律救济的延伸。

其次,生态环境损害赔偿中磋商制度是一种“软性”环境治理手段,具有双向平等协商特性,通过民主商谈确定采取何种恢复方式来恢复受损的生态环境,能够弥补传统生态环境行政处罚单向强制性的不足,也是《环境保护法》中“公众参与”原则的具体体现,是未来生态环境监管体制转型的趋势[6]。

1.2 弥补环境污染救济效力不足

生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿都是对生态环境损害的事后补救手段,但是两种手段侧重点和成效明显不同。生态环境行政处罚的首要功能是惩戒,侧重违法行为本身,旨在威慑、教育违法行为人,不要求污染者承担救济违法行为造成的生态环境功能损害。而生态环境损害赔偿旨在要求赔偿义务人承担赔偿责任,直接救济或者修复受到污染或破坏的生态环境,有助于破解“企业污染,群众受害,政府买单”的困局。因此,两者衔接有利于及时救济受损生态环境,恢复生态环境功能[7]。

1.3 有利于保障调查取证规范性

调查取证是生态环境行政执法工作的重点,直接影响生态环境行政处罚额度的确定。然而,生态环境证据往往具有隐蔽性、流动性、瞬时性等特点,基层执法可能因队伍专业技术能力不足、人员结构不合理等问题导致证据采集不规范、不全面,而且生态环境行政执法获取的证据往往收集标准不一致、采样程序不规范。生态环境损害鉴定评估则是由专业技术人员按照严格程序和技术规范开展资料收集、污染源分析、环境损害调查、损害因果分析等,更能体现合法合规、科学合理和独立客观的原则。因此,将生态环境损害鉴定评估及时纳入生态环境行政处罚调查取证过程,做好两者间的衔接,对规范生态环境行政处罚调查取证有着重要的积极意义。

1.4 弥补执法定罚精细化不足

现阶段我国生态环境行政处罚主要依据生态环境行政处罚裁量基准进行定罚,不考虑违法行为带来的生态环境损害问题及消除或减轻损害的主动性影响,执法主观性较强,处罚方式较为刚硬,精细化不足[8]。将科学定量的生态环境损害赔偿和生态环境行政处罚结合,将赔偿责任落实情况纳入从轻或者免予处罚的情形,是对《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境单行法中依据直接损失定罚以及《生态环境行政处罚办法》中规范自由裁量权的响应,也符合《管理规定》的第十一条要求。总之,两者衔接符合依法行政的内在要求,能够加强执法定罚的客观性、合理性和精细性,使得执法刚柔并济。

2 衔接面临的困境

2.1 政策规范不完善

相对于生态环境行政处罚,生态环境损害赔偿起步较晚,并且主要以政策规范性文件推进工作落实,专门立法缺位是其目前最突出的问题[9]。对于两者的衔接,国家层面的政策规范仅对两者在责任并行、线索来源、证据共用、执法定罚和特殊情形履责顺序等方面的联系进行了概括(见表1),尚未做出两者衔接的明确规定,也未形成可供地方参考的统一指导细则。地方层面已出台的关于规范两者衔接的文件详见表2,在一定程度上提高了索赔效率、加强了两者联动办案,但是当前出台相关衔接规范的地方寥寥可数,致使两者在基层实践中不能有效衔接,环境保护合力效应不显著。

表1 国家层面关于生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿衔接的主要政策规范Table 1 Main policy criteria on the penalty system of eco-environmental administration and the compensation system for damage to eco-environment at the national scale

2.2 办案主体不协调

现有政策规范对生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿办案主体的规定不同。《生态环境行政处罚办法》规定生态环境主管部门在法定职权范围内实施生态环境行政处罚;《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可指定生态环境等职能部门负责具体索赔工作,也就是说,省、市地级生态环境等职能部门不能直接作为索赔主体,而是需要取得政府授权。实践中就会出现同一案例的处罚主体为生态环境主管部门,由其负责开展执法调查工作;而索赔主体为相应级别的政府,由其授权生态环境等职能部门负责赔偿磋商工作,出现索赔主体层级高于处罚主体的现象[10-11],导致实践中出现两者办案主体层级的不协调、不对等,给实现信息共享、相互配合、有效衔接带来障碍[12]。

2.3 办案环节不畅通

生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿基本上都是相对独立地进行办理,多为行政处罚在先,生态环境损害赔偿滞后。两者办案环节不畅通主要表现在3个方面:(1)执法初期索赔启动判定不及时。现有政策规范对于索赔启动判定没有清晰标准,导致办案机关不合理地将大批案件作为可不启动索赔情节处理。如实践中很多因“生态环境损害显著轻微”而不启动的案件,其实关于“显著轻微”并未有明确的定量标准,主要依赖办案人员的主观判断。(2)调查取证不协同。行政执法调查主要搜集违法行为事实、产生原因、整改情况和社会及环境影响程度等,而很少明确生态环境损害事实、受损环境时空范围和受损程度等损害鉴定事实,导致损害鉴定需要二次调查取证。(3)处罚和磋商顺位设置“一刀切”。尽管国家层面政策规范未明确规定行政处罚和磋商顺位要求,但实践中基本上是先定罚再启动磋商程序。在磋商过程中,行政部门通常具有天然的威慑力,不利于充分发挥环境损害赔偿责任人协商合作的积极性。而部分地区则完全相反,要求磋商完成后再实行处罚,那么对于复杂案件来说,等磋商后再进行处罚不仅降低执法办案效率,而且以损害赔偿协议签订作为索赔落实也不具有合理性。

2.4 鉴定力量不充足

如果两者衔接办案,那么将有更多责任压到基层行政执法部门,这就要求有充足的鉴定力量作为保障。目前,基层行政执法队伍人员配备不足,且对损害赔偿程序、证据采集等专业知识掌握较少,无法单独做出索赔启动判定。此外,专业生态环境损害鉴定资源也不充足。司法部登记许可的生态环境损害司法鉴定机构只有111家,司法鉴定人员只有2 500多人,而且这一登记数据中包含了大量新增单一环境损害司法鉴定子项(主要是污染物性质鉴别中的检测分析)的原三大类司法鉴定机构,因此实际能够专职专业开展生态环境损害鉴定的机构和人员数量要低得多。全国范围内生态环境部推荐的生态环境损害鉴定评估机构只有42家,主要为省级环境科研院所[13-15]。这明显与我国目前的生态环境损害赔偿案源数量不匹配。而且,这些专业生态环境损害鉴定资源地域分布也十分不均,主要分布在省会、南方和沿海发达城市,多数机构的执业资质范围主要集中在土壤、地表水等个别领域,缺少综合性鉴定的资质和能力。

3 衔接的要点与路径

3.1 强化法律制度保障

以立法为抓手从法律层面上保障生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿两者的衔接工作。一方面,建议加快推进生态环境损害赔偿制度专门立法,提升索赔的合法性地位。立法应以生态环境修复为本位,重点就赔偿流程和损害判定、赔偿范围、修复及替代性修复责任等基础性问题的规范化,行政机关在索赔、修复和诉讼中权责的厘清,以及赔偿制度与行政处罚等相关制度的衔接等问题做出具体规定。另一方面,地方应根据地方实际制定生态环境行政处罚和损害赔偿衔接办法,完善基层制度机制,重点聚焦办案机关权责、启动筛查、调查取证、磋商和处罚顺位以及监督机制等问题,全面推进两者衔接的制度化、规范化和常态化。

3.2 协调和监督办案主体

生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿办案主体应为层级相同的行政机关,以实现办案主体之间高效沟通。由于生态环境行政处罚办案主体主要是生态环境主管部门,因此建议直接将生态环境、自然资源、住房和城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等六大职能部门认定为赔偿权利人。生态环境等职能部门在执法时能够第一时间掌握案件信息,快速有效地固定证据,故应由其直接负责生态环境损害赔偿启动、调查、鉴定评估、磋商、环境损害恢复和恢复效果评估等具体索赔工作。政府作为公众利益的代表,对行政部门有着直接的管理作用和充分的调配能力,故只需负责磋商、恢复、赔偿金利用等过程的上位监督,做好多部门协作争议时的统筹协调和对生态环境危害严重、群众反映强烈、社会影响恶劣等的重大案件实行督办即可。对于造成跨行政区域生态环境损害的行政处罚案件,索赔主体可根据处罚主体和受害主体综合考虑并予以确定。同时为防止生态环境等职能部门怠于履职、扩张权利,建议政府在其内部设立法制监督部门,对履职、责任承担、罚款和赔偿金缴纳以及生态环境修复效果等进行同级监督,并负责司法确认、提起诉讼和定期将案件卷宗报同级政府或上级生态环境主管部门。

3.3 优化畅通办案环节

生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿流程长、环节多,并且存在交叉重合。科学调整各办案环节,推进两者的关键环节协同,可实现流程效率最大化。本研究提出立案+索赔启动判定、取证+损害调查、分类施行磋商前置、精细化处罚决定的办案环节,如图1所示。

图1 生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿衔接路径Fig.1 The linkage path of connection between the penalty system of eco-environmental administration and the compensation system for the damage to eco-environment

以下是衔接路径的主要要点:

一是首先同步开展立案与索赔启动判定。执法调查初期,依据《生态环境行政处罚办法》规定进行立案初步审查,同时根据筛查标准判定是否启动索赔。要确保索赔启动判定合理、高效,首先要明确筛查标准,可根据《管理规定》中索赔可不予启动的六种情形进行判断,同时立足地域实际,细化补充不予启动情形,并着力解决好“生态环境损害显著轻微”的量化问题,从而建立“初筛指南”以指导初期调查和索赔判定。其次要建立移送审查机制,包括建立部门内部、部门之间和上报移送的机制。执法部门认定具备索赔启动条件或可不予启动的,均应将线索初筛结论和佐证材料移交同级监管部门、赔偿权利人或其指定部门审查。最后还应建立及时反馈机制。监管和审查意见应及时反馈给执法部门。办案主体在立案和索赔启动后应立即下达责令改正决定,及时制止违法行为,充分发挥行政命令及时性和应急性的优势[16],避免或减少生态环境损害扩大,同时以行政命令明确违法行为事实,保证磋商前置顺位安排的合理性和可达性。

二是协同推进一案双查。办案主体统一负责调查取证工作时要兼顾执法调查取证和损害调查标准、程序及内容,协同推进一案双查,并及时固定生态环境损害调查证据,确保证据合法性、客观性和关联性。对于复杂案件,应适时委托有资质的第三方鉴定机构介入来支撑办案主体的工作。赔偿权利人可组织第三方机构或相关专家对办案主体提交的证据进行审查,若发现证据材料不符合要求及时通知办案主体补充调查。

三是分类施行磋商前置。调查取证之后启动磋商可及时修复受损生态环境或完成资金赔付责任,完成环境污染救济。为兼顾生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿工作时间周期,保证执法效率,应结合案件复杂程度和赔偿义务人赔付意愿情况,考虑分类施行磋商前置。对于属于初步认定损害较小或损害事实简单、责任认定无争议或赔偿义务人主动提高污染治理标准、扩大环境治理修复范围的索赔案件,应先开展赔偿磋商,在赔偿协议签订并认定完成赔偿责任后再作出处罚决定。根据部分地区已出台的简易评估规定政策文件(见表3),建议“损害较小”上限为30万～50万元。对于案情复杂、损害较大、赔偿义务人赔付意愿低的索赔案件,为保障生态环境执法效率,不建议施行磋商前置。

表3 部分地区已出台的简易评估规定的政策文件及适用限值Table 3 Policy documents and applicable limit related to simple assessment regulations in some regions

四是精细化作出行政处罚决定。处罚精细化、柔性化符合依法行政要求,可以提高生态环境行政处罚的行政效力,尽可能避免行政复议或诉讼,同时柔性化处罚可极大地调动赔偿义务人自觉履行修复受损生态环境义务的积极性。精细化主要可从以下两个方面考虑:(1)结合生态环境损害鉴定意见,按照违法行为所造成直接损失的一定比例计入罚款,“一定比例”可参照相关法律法规,如《水污染防治法》规定,违法行为造成水污染事故的可依据直接经济损失评估结果的20%～30%计算罚款;《大气污染防治法》规定,违法行为造成大气污染事故的可依据直接经济损失评估结果的1～5倍计算罚款。(2)赔偿义务人积极履行了生态环境损害赔偿责任的,依法将其纳入行政处罚从轻、减轻或者免予处理的情节,“从轻、减轻或者免予处理”的幅度也可参照相关法律法规,如湖北省可参照《湖北省生态环境行政处罚裁量基准规定》第十一条,对符合从轻处罚条件的案件,从轻幅度一般不超过法定罚款上限的30%,不低于法定罚款的下限。

3.4 鉴定评估提前介入

鉴于索赔启动判定、一案双查等生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿衔接的关键环节均需要鉴定评估技术支持,因此为确保两者衔接有效,鉴定评估提前介入办案至关重要。一方面,应加强办案主体人员素质建设,使办案主体具备联动办案意识和相应的鉴定能力,可通过定期组织衔接办案能力培训、配备损害赔偿专职人员、加大执法设备资金投入、强化考核与激励机制等方式实现。另一方面,应建立办案主体和鉴定评估机构、专家之间的联络机制,确保地方专业鉴定评估机构资源储备充分,建立起环境损害鉴定评估的本地专家智库,引导和支持高校、科研机构等依托其环境类重点实验室设立多领域的高质量生态环境损害司法鉴定机构,鼓励已审核登记的鉴定机构在相对偏远、执法案件量大的地区设立分机构。再者,还应规范和畅通鉴定评估机构与专家的联络渠道,可制定专家管理和选定办法,搭建专家信息联络平台,建立与鉴定评估机构的稳定合作关系。

4 总结与展望

面对日益严峻的环境污染形势,严格落实生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿制度是助力生态环境保护和“美丽中国”建设的有力举措。对于两者之间的衔接,各地进行了一些有益的探索实践,形成了一些典型示范,也暴露了许多问题。生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿衔接目前正处于探索阶段,为保障两者的高效衔接,有必要及时总结实践经验,从生态环境损害赔偿专门立法层面展开专题研究,从法律层面对生态环境损害赔偿相关规定进行优化,加强与相关环境及行政法规的对接,使索赔与行政处罚、环保监督等相融合。