社区治理专业化水平测度:实践逻辑、模型构建及应用策略

吴军民 郭雨欣

(江西财经大学,江西 南昌 330013)

一、问题的提出

当前,我国正以前所未有的广度、深度、速度、强度和锐度进入新时代社会转型期。政治、经济、社会、文化全面转型,市场经济体制改革进入完善发展新阶段,信息社会、风险社会、数字社会扑面而来,社会利益结构持续分化日趋多元,法治社会由彰显义务本位价值观向权利本位价值观转变,政府治理由“全能政府”向有为政府、责任政府转变。由社会转型多维规定性所决定的利益分化、体制机制转轨、发展不均衡、社会价值观剧变等都给社会治理带来巨大挑战和压力。这些挑战和压力传导到社区层面所带来的突出变化是,社区承载的功能越来越多,社区运行所面临的情况越来越复杂。比如,便民服务、养老救助、平安创建、社区康复、拥军优属以及流动人口管理等专门化需求日益增多,为应对重大突发公共事件而采取的限行、隔离、封控、减少聚集等紧急举措所引发各种矛盾冲突、谣言恐慌、管理漏洞、技术短板等问题频频,社区治理的复杂性愈发凸显,痛点、难点、堵点效应叠加。无疑,这些都要求社区和社会组织具备良好的专业化应对条件与能力。

党的十九大报告首次提出,要“打造共建共治共享的社会治理格局”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[1],这是党的最高文件首次将社会治理效能的四个维度提高到国家治理战略的顶层设计高度。2021年7月,中共中央 国务院《关于加强基层社会治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调,要推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动,提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[2]。同年11月,党的十九届六中全会《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结了开创中国特色社会主义新时代的十三条基本经验,其中将社会建设中的“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”[3],作为党的十八大以来社会建设全面加强所取得成效的重要因素。党的二十大报告继续强调,“健全共建共治共享的社会治理制度”“加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力”[4],为社区治理专业化发展指明了方向,也为人们测度社区治理专业化水平提供了根本遵循。

市域社会治理是国家—地方治理体系中承上启下的中介枢纽,社区治理是地方治理的基础单元,其绩效水平直接关系国家—地方治理体系与治理能力的现代化程度。在社会治理效能评价维度体系中,各个维度是有机统一、系统关联的,若某一维度发展滞后,就会影响市域社会治理整体效能,阻滞市域社会治理现代化进程。其中,社会化强调治理主体的多元化与广泛性,法治化强调治理的专门法律保障,智能化强调治理的专业化技术手段支撑与运用,专业化则强调治理社会化、法治化和智能化的职业准则与专门标准。概言之,社会化是社区治理的社会基础,法治化是法律保障,智能化是技术手段,专业化是准则标准。

关于社区治理专业化的内涵,学术界有三种典型的观点:一种是社会分工论,认为社会治理专业化是尊重社会内部分工规律,遵循现代法治原则,利用专业的组织、人才、技术和设施提升社会治理能力的过程。马克思社会分工理论认为,专业化是“社会内部的分工以及个人被相应地限制在特殊职业范围内的现象”“整个社会内部的分工……是各种经济的社会形态所共有的”[5]。分工产生效能,专业化是分工的产物,提高现代国家社会治理水平必然要求专业化。另一种是技治主义论,主张社会治理专业化是“人民通过他们的公仆科学家和技术人员来进行有效的社会控制”[6],本质上是因为技术专家夺取了政策问题建构与政策制定的垄断权从而确立起了话语霸权[7][8]。作为“多元阶层平衡论”[9]“电子技术时代”[10]“技治主义运动”[11]和“专家知识政治学”[12]等技治主义理论传统的当代拓展,它遵循科学管理原则和专家政治原则,旨在打通技术进步同社会生活之间的联系,将科学技术、技术工具运用于社会治理与公共政治、社会变革与改造活动之中,以实现社会运行的理性化、科学化[13][14]。还有一种是符号权力论,认为社会治理专业化是作为承载着国家和地方政府意志、经官方符号体系传播并被体制及资源保障的符号存在。根据布迪厄符号理论的三元动态关系原则[15],特定社会文化背景下治理的符号意义经过不同解释者反复使用、传播和积淀,隐含的专业符号意指逐渐显现,原初设计及其符号意义反而逐渐模糊,相较之下,专业符号的解释意义更为人们所认知[16][17]。而这正是符号资本与符号体系塑造社会现实的一种“真正的政治功能”,因为它们“赋予那些已经得到足够认同的人的权力”[18]。

与丰富多元的概念阐释相比较,现有文献关于社区治理专业化水平的测度分析及其指标构建的探讨要相对单薄些。而其中更为突出的问题是,将社会工作组织、公益组织或其他社会组织在社区治理中的分布和工作状况作为社区治理专业化水平的测量,可能过于简化乃至混淆了分析单位从而导致还原论谬误。“社区”是一个空间的、文化的社会有机体,也是一个制度的、经济的人类共同体,同时还是一个技术的、工具的社会治理系统,“社区”的多重规定性构成社区治理专业化水平测度的本质特征。为此,本文试从社会治理专业化的社会分工、技治主义和符号权力概念维度,阐析政府引入第三方评估测度社区治理专业化水平的实践逻辑,构建社区治理专业化水平测度理论模型,分析新时代我国社区治理专业化水平测度的现实困境,探讨社区治理专业化水平测度的应用取向。

本文的创新可归结为以下两个方面:一是在研究视角上,把社区治理专业化水平测度置于新时代社会治理转型背景下进行建构,阐明社会治理专业的社会分工、符号权力、技治主义概念维度,进而揭示治理专业水平测度实践逻辑;二是在研究思路上,立足新时代我国基层社区治理实践,以基层社会治理体系与治理能力现代化为目标引领,以社区多重规定性为本质特征,构建以治理理念、专业组织、专业人才、专业技术、专业设施等要素构成的社区治理专业化水平测度模型;三是在研究方法上,充分考虑我国社区类型多样、结构复杂、功能分化特点,以规范分析方法研究社区治理专业化水平测度指标及其应用场景策略,研究结论有助于认识社区治理专业化水平的结构维度关系,为提高我国社区治理专业化水平提供理论依据。

二、社区治理专业化水平测度的实践逻辑

社区治理专业化水平指的是一定时期内政府机构、事业单位、公民团体、社区组织、经济组织、社区居民以及其他治理主体在社区治理与服务中所外显出来的价值理念、社区制度、行动符号、技术手段、设备设施等符合特定时期国家治理体系与治理能力要求的程度。社区治理专业化水平测度的本质在于人们根据特定时期社会治理目标和标准,通过一定的途径、方式和方法对社区治理专门工作进行的一种价值评价和预测判断,是人们找出社区治理专门工作差距进而弥补差距、查缺补漏的评估性活动。找出治理差距的关键在于确立比较参照系,也就是确立比较对象标准,这是治理专业化需要解决的关键问题,也是专业化测度实践中一个颇具挑战性的难点。

既有研究大多从社会分工及职业分化理论视角出发,讨论教育职业专业化、社会工作专业化,并将这些领域的经验和做法延伸到其他公共治理领域。比如,早在20世纪50年代,利伯曼从职业分工角度总结了“专业化”的八条标准:(1)提供独特、确定和必要的社会服务,(2)高度智慧的运用重于体能技能,(3)长期的专业教育,(4)个人或团体广泛的自主权,(5)专业自主范围内直接负起判断和采取行动的责任,(6)服务动机甚于经济动机,(7)形成综合性的自治组织,(8)从业人员遵守明确的伦理信条[19]。而格林沃德则提出了专业化的五个构成要素,分别是一个系统的理论体系、专业权威感、社会的认可、道德规范和专业文化[20]。进入20世纪80年代后,随着新公共管理运动的蓬勃发展,私人部门绩效管理的理念和技术工具被引入到公共部门管理中,以规范与集体偏好、政治过程与行政结果、公共协调与网络关系为内核的公共价值嵌入绩效治理,构成公共治理专业化的理论框架。霍伊和米斯凯尔等人则从技术规范与知识权利层面把“专业化”要素构成概括为长期训练所得的技术能力、坚持专业规范并公正无私地为当事人服务、作专业决定时的自主权、充分考虑同行的意见和以知识及专门标准作为基础进行自我管理五个方面的特征[21]。专业化标准被视为一种衡量新的知识权力和制度结构耦合程度的标尺,它所创造的价值结构或秩序不再由外部力量单向评度,而是多方利益结构、多种治理过程以及多元主体之间交互作用后的选择结果。不过,如何测量专业化水准问题在社会科学领域并未得到很好解决。为此,国内有学者以“专业化运动理论”建构作了有益探索,他提炼了判断成熟专业的六条标准,分别是一个正式的全日制职业、专业组织与伦理法规、知识与教育、服务与社会利益定向、社区支持及认可和自治,强调指出专业化始终卷入职业、国家、高校和社会(客户及公众)四个实体要素间互动作用的复杂过程,并尝试建立基于量纲序列矩阵函数的多维度、多层级、动态化的专业化发展测量体系[22][23]。在此基础上,国内其他学者也提出了专业治理理念、专业人才队伍、专业社会组织、专业知识与技术、专业服务领域等专业化内部要素,以及治理主体、治理要素组合的结构要素,并就内部要素与结构要素间的关系及其测量提出了一些原则性思路[24][25]。

上述关于专业化标准的讨论中,一个潜在的假设是,专业化在所有政策背景下都具有相同或相似的作用效果,这显然忽视了政策问题产生的政治社会环境。专业化是对不断增长的政治系统规模及其复杂性的反应模式,其效应取决于政策领域的问题状况。马林等人发现,在政策问题不甚严重并采用“少数服从多数”选举规则的地方,专业职能机构为公职人员提供更有力的激励措施并能够响应中间选民偏好,职能专业化有着最佳的评估效应;而在政策问题频仍且最为严重的地区,职能专业化可能会被忽视,甚至可能会阻碍政府间合作或加剧区域间的经济社会区隔与不平等[26]。国内一些研究者也发现,“三社联动”机制下政府向社会组织购买公共服务的专业化“陷阱”,亦即把社会工作者、购买服务的政府分别视为专业代表、行政化身,志愿服务只是专业服务的资源补充,社会工作只关注预先给定的专业服务,造成专业化与本土化、不同专业力量以及专业力量与其他主体之间的相互排斥[27]。有研究者认为,这实质上是一种专业主义倾向,意味着行业霸权、市场壁垒和机会垄断,人们有理由担心专业人士或专业机构利用所占有的专业知识、技能和专业岗位,把专业化当作追求利益的手段,以助人为使命的社会工作蜕化为追逐私利的专业活动[28]。

人们对专业化向专业主义转变的担忧,折射出当下社区治理专业化过程中基层政府、自治组织、市场组织和专业力量之间关系的失衡状态。对于任何政府来说,社会治理是国家政治统治的基本职能之一,政治统治需要社会治理来协调和维系。政治统治的本质在于公权力,公权力具有天然的异化倾向。恩格斯指出,“国家的本质特征,是和人民大众相分离的公共权力”,它是“从社会中产生但又自居于社会之上并且同日益社会相异化的力量”[29]。社区治理专业化水平测度同样存在异化力量。在基层,有三种力量影响社区治理专业化水平测度过程:其一是政府力量。政府通过购买公共服务方式把第三方评估机构、专业人士吸纳进社会管理领域和岗位上,他们在发挥一定社会管理功能的同时也受现行行政体系和管理制度的约束,成为政府治理延伸。另一方面,一些地方政府把社区治理专业化测度结果作为政府绩效考核依据,基层官员出于政绩竞争、政绩饥渴、政绩冲动或部门利益考量,通过上门游说、部门施压或利益输送乃至变相行贿等方式干预、影响专业化测度过程;而一些第三方评估机构组织架构、人员配备不合理、专业性不强、自主性弱,更主要的是未能坚守职业操守、科学精神和客观中立立场,测度结果难以反映真实情况,甚至沦为少数官员政绩腐败的专业工具[30]。其二是市场力量。政府以市场化方式向社会组织购买公共服务,把政府提供的部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项交由社会力量承担,双方根据合同约定履行各自职责,这为市场或企业原则介入治理专业化测度创造了条件和机会。在专业化测度过程中,第三方评估机构引入契约合同以及其他市场化机制,质量控制技术手段和绩效考核工具广泛地应用于评估过程,提高了评估质量和评估效率,但也使得评估变得越来越像一门“生意”,评估并不是为了提升社区治理能力和整体治理效能,而是为迎合市场化效率和利润的追求,丧失了第三方评估机构的“专业自主性”[31]。其三是社区公众。社区公众包括所在社区的自治组织(含村/居“两委”)、群众团体、社会组织和社区居民,他们来源广泛、利益多元、需求多样,是社区治理主体与社区服务对象,更是社区治理专业水平的最终“阅卷人”。社区治理专业化水平测度不仅要充分反映社区治理主体与社区服务对象利益需求特征,还要适应社区多元利益交汇下利益协调、多方压力多项工作汇集以及政治性、事务性、群众性和专业性要求汇聚下的复杂性要求。但是,评估机构并不都能把握社区公众利益需求的复杂性,或受评估活动投入—产出效应制约,会有意识地选择最方便或对解决测度问题最有利的样本个体,专业化水平测度结果只反映中位选民或那些在各个方面都更具优势地位对象的需求特征,产生偏向性曲解总体分布的“系统性误差”。

很显然,在基层社区场景中开展治理专业化水平测度,不同于其他场景中已规划设计的类似活动,它既要分析特定社区场景中纵向社区管理体制机制因素,也要比较横向社区治理与社区服务体系结构—功能,同时还要关注公众关系网络与信息技术效应,在这样一种纵向体制机制、横向结构—功能与公众网络因素的交互作用下才能更充分地描述专业化水平评估的实践品格。这本质上是一种社会关怀规划或多元主体评估视角,就是将治理主体及活动置于特定的现实场景中,评价在各种正式制度与非正式制度、政府资源与社会资源约束下实现或达到既定社区治理目标、任务、要求的程度[32]。由是,以此审视社区治理专业化水平测度时可以从中窥探附着于专业化外表下的实践逻辑:

(一)知识体制的权力依赖

所谓知识体制,指的是“产生数据、研究结果、政策建议与影响公共辩论、决策思想的组织和体制机制”,涉及知识生产的机构组成、结构以及知识生产过程[33]。作为单一制国家,我国的中央集权传统特别依赖自上而下的官僚体制发挥作用,其典型特征是以法理型权威为基础、以专业化官僚为治理主体、以层级制为组织形式、以理性制度为运作规则,行政力量在政策过程中居于主导地位。正如有学者所总结的那样,行政权在很长一段时间内呈高度集中的强势,渗透到社会与个体生活的每个角落,而与此相应的规则制定或者更准确地说“政策制定”带有很强的“行政导向”甚至成为行政体制运行的“应有之义”[34]。行政主导是我国政策知识体制的基本特征,这也决定了治理专业化水平测度结构方面的特点,比如围绕行政机构设立、由政府内部向外部“外化”的发展路径以及与决策中心位置距离决定功能等[35]。在微观行动领域,政策评估相关行动者对行政权力的依赖并非仅仅源自社会结构的外在约束,它同时亦源自行动上和保障上的内在需要:在行动上,政策评估行动者透过掌握潜藏在行动者处境内的支配能力去了解这个处境内不同政策知识过程的意义,使行动者在认知上对自身所处的规则有所掌握[36];在内在需要上,这些规则并非单独提供意义,也并非只是冷冰冰的否定性禁令或限制,而是属于行动者的知识与理解部分,发挥规范、评价、引导等多重功能,构成为政策评估者可资利用的内在建构性因素[37][38]。总之,以行政权力为中心的政策知识体制不仅具有强大的行政依赖性,而且还有广泛的渗透性,使得具有专家理性的治理专业化水平测度打上了深深的权力惯性烙印。

(二)市场取向的技术理性

新一代信息技术和数字基础设施的迅速发展和广泛应用,引发了人们对市场经济社会中起支配作用的可计算性、效率优先性、需求先决性以及数字化生活等技术理性的高度关注。斯格特认为,理性是指为了有效地达成预定目标而以某种方式组织起来的一系列行为逻辑,理性并不是指目标选择而是指向目标达成[39]。根据他的观点,所有社会组织均不同程度地受到市场的、技术的和制度的控制压力,市场规则和规范不仅作为技术性控制的制度基础,而且这些技术性的制度设置亦可能表现为市场化的“理性神话”,深远地影响到技术—市场组织参与者对环境的“积极设定”、注意力结构形成以及组织产出或结果。技术的核心是创新,市场的核心是竞争,技术引领市场,竞争促进技术创新。技术与市场是互构的,技术嵌入于特定的市场交易秩序之中,技术创新涉及市场经济的分工与交换形式,分工是技术创新与技术进步的重要机制,而市场价格机制把知识技术反映在价格信号上,或通过市场价格交易获得别人的知识、技术,或通过价格变动来调节技术推广和技术进步。数字技术为政策知识生产现代化提供了重要支撑,评估机构收集、整合、加工和管理容量巨大、变化迅速、结构复杂、种类多样的社区治理数据信息,在现行法律框架体系下以数字契约方式在云计算平台上实现治理数据互惠共享,有效保障评估的公正性、科学性。

(三)数字嵌入的社会合法性

“合法性”是一个内涵复杂的概念,它并不限于“与法律的一致性”,这是这样一种特性,这种特性不是来自正式的法律和法令,而是表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础[40]。哈贝马斯指出,合法性意味着某政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认,统治能够得到被统治者的承认,是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的[41]。因此,在一定程度上,合法性实际上是个体或组织行事的基础和动力源泉,社会组织必须得到一定社会范围的承认,它以地方传统、当地的共同利益、共识的规则或道理为基础,一个社会组织要在一个地方立得住,至少应该具有其中的一个根基[42]。从更为一般的意义而言,数字技术之所以能嵌入社区治理体系正是源于它所引发且势必将持续深化的社会治理变革,而这一变革日益具有广泛的社会基础和公众认同。比如,社区治理实践中广泛运用数字技术创新传统治理模式、开发治理新工具,城市基本公共服务延伸到乡村社区,基于“移动+传统”创新推进乡村平安建设、“三治融合”与智慧小院,运用数字技术建设由村民、村组织、镇区职能部门参与的数字乡村平台,通过公益性数字平台实现多主体参与的节点—网络治理结构等。专业化水平测度不仅要反映社区治理的信息化、数字化、智能化的公众认受性,而且它本身就构成公众认受性的一部分。

三、社区治理专业化水平测度的理论模型

在新公共管理运动范式下,全面绩效管理是推动政府变革的实践载体,通过绩效评估、政绩考评、效能监察等具体形式和实践操作体现公众导向理念,反映现代国家治理的公共价值追求。作为政府绩效评估的一个重要部门领域,社区治理专业化水平测度以提升社区治理专业化能力为目标,全面推进社区治理专业化进程。为此,本部分将在前述实践逻辑分析的基础上,坚持问题导向,面向实际应用场景,从专业化测度资源的数字化管理、指标体系设计以及测指标对照检查与分析反馈等方面构建社区治理专业化水平测度理论模型(见图1)。在这一模型中,实际上包含着两个既可前后相续也可同时展开的过程:一是指标体系形成过程,就是在社区治理实践逻辑与资源管理基础上的指标体系形成过程,这是社区治理专业化水平的内部测度过程;另一是指标测度实施与结果应用过程,也就是评估主体以问题为导向、依据特定测度要求,与社区治理相关对象互动实施指标测度活动,并将测度结果与应用场景相结合,是社区治理专业化水平的系统测度过程。

图1 社区治理专业化水平测度理论模型示意图(作者自制)

(一)面向社区治理专业化的资源管理

社区资源是社区赖以存在和发展的基本要素,它既包括社区拥有或可供社区使用的设施、组织、经济、技术、工具等资源,也包括社区既有或可以吸纳的人力资源。社区是国家治理的基础单元,“基础不牢,地动山摇”。但是,由于社区规划不足、空间有限,资源配置与使用存在两种极端倾向:要么高度密集化、内卷化,要么高度疏离化、放任化。如何有效提升社区资源利用高效化、集约化、共享化,首先要对社区治理资源分配、使用、运营等情况有精准评估,在评估基础上采取专业化的应对策略。面向社区治理专业化的资源管理要求,治理资源评估以社区为基础,遵循全面绩效管理原则,面向社区治理主场景,把社区治理资源各个要素整体纳入评估范畴,采用数字化技术提升资源管理效率。

从社区层面来看,治理专业化评估的主体来自两个方面:一个是社区内部的专业力量,如社区社会组织、专业社区、基层工作人员以及社区居民等,它们既是社区治理与社区服务的主体性力量,也是社区自我评估、自我监督、自我规范可以借助或依赖的内部评价力量和资源。另一个是社区外部的专业力量和专门设置,如政府专门评估机构、高等院校、科研院所、市场评估公司以及其他专业人士和专业组织,它们大多以第三方评估机构角色为社区治理提供专业服务和技术支持,体现社区治理专业化水平测度的整体性、系统性特征。不论是内部还是外部评估主体,都以面向社区治理专业化的资源管理为主要模式,统筹协调社区治理评估活动。具体来说,评估主体可以采取的方法或策略包括但不限于如下几个方面:(1)通过集社区治理数据采集、编排、存储、审核、发布及检索、利用等业务流程于一体的数字化平台,实现数据从采集到存储、管控与利用的全流程数字化管理,实现业务运行的实时可视化;(2)统一标准、集中管理、可控共享、统一授权与利用社区治理数字化资源,社区治理的相关信息、数据按法律法规的规定或按市场契约方式实现共享和定点定人推送,形成具有政策咨询或保值增值意义的数字化资产;(3)利用数字技术建立基于数字化需求或数据+算法的决策模型,改进评估业务流程,优化评估资源配置效率,提高评估预测准确性与决策效率;(4)推进社区管理体制机制创新,建设一个以党建引领为基础、高频、多中心、多任务、短链路的基层治理运行机制,以充分激活社区治理决策—执行—评估—反馈的效率。

(二)指标体系设计

推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力,是社区治理专业化的基本目标,也是社区治理专业化水平测度的基本依据和前提。评估主体可以通过数字化平台采集、整理、存储、分析和利用社区治理相关信息与数据,以面向社区治理专业化的数据资源管理模式统筹协调评估主体与评估对象之间的关系,开展系统的指标设计活动过程。

1.指标设计思路

指标体系设计在社区治理专业化水平测度理论模型构建中居于核心地位。本文认为,指标设计应遵循以下开发思路:(1)政治指标与经济指标相结合。治理是国家的基本职能,社会治理以国家意识形态为根本原则。坚持党的领导,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,是我国社会治理的根本政治原则,也是指标设计毫不动摇的根本立场。在这一根本原则立场前提下,指标设计亦应反映市场经济规律,体现社区治理的投入与产出、生产与消费、收入与支出等经济效益指标。(2)质性指标与量化指标相结合。需要明确的是,并不是所有的公共服务和公共项目都是能简单量化[43]。提高社区治理效能当然要注重量化指标,测量一个地区或社区的治理专业化水平可以将重点放在诸如持证社工比率、大专以上村(居)委会人员比率、居民社会组织参与率、社区服务机构覆盖率等指标方面。同时,社区治理专业化水平测度也要关注质性指标,社区治理和社区服务中有许多工作和事项的评估是难以量化的,比如居民对社区的满意度、获得感、归属感、幸福感等,不必过度追求量化指标,可以采用典型个案、标准行为等对象锚定法进行说明。(3)结果指标与过程指标相结合。结果指标是绩效评估实践中最常采用的指标类型,它将评估重点放在那些清晰易量化的工作结果之上。相较于“结果”而言,过程指标具有导向性,用于评价那些旨在使好的绩效结果维持下去的指标。好的结果指标固然是社区治理相关行动者乐于见到的,但好的绩效管理一定是既关注好结果“达成”也关注好结果“如何达成”以及好结果“如何维持与发展”。在社区治理专业化方面,应重点关注的结果指标如政府购买社会服务金额、社区服务综合体面积、社区工作站经费、便民利民服务项目数等,过程指标如党建活动次数、居民投诉率、居民来信来访频次/时长等。(4)正向指标与负向指标相结合。绩效评估通常以百分制形式呈现结果,在指标体系的各个维度、评估主体上匹配具体的分值。有学者指出,分值匹配要注意基层人员对直管领导主体赋分过高的顾虑、总体回应性指标与具体回应性指标的结构以及业绩维度指标分值设置等问题,平衡处理这些问题或关系间矛盾可以设置若干负向指标,主要是针对公共管理与公共服务工作失当行为、现象在百分制以内进行扣分处理[44]。就社区治理专业化领域而言,可以针对居民投诉率、社区治安事件发生率、社区火灾起数等设计一定的负向分值或评优评先一票否决。

2.指标遴选与确定

从上述设计思路出发,我们紧密跟踪当前社会治理现代化的应用场景需求,强调社区治理专业化评估指标的科学性、合理性、针对性和精准性,遴选和确定了包括专业化治理理念、专业人才队伍、社区社会组织、专业技术、专业设施等维度在内的专业化水平测度指标体系。

(1)专业化治理理念。专业化治理理念是实施有效治理的前提和基础。党的十九大以来,党和政府始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切社会治理工作的出发点和落脚点,坚持共建共治共享理念,加快推进市域社会治理现代化,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在概念操作化上,应将国家治理理念落实到社区治理专业化范畴领域,准确定义专业化治理理念内涵,并结合特定地区和社区实践将之转化为可观察的具体行为和现象指标。在指标内容上,要体现各种专业力量的协同协作、共建共治行动,反映居民共同参与社区决策、共享社区资源与社区收益、共同维护社区秩序。在指标遴选和确定上,考虑社区治理形态差异化和治理主体多元化特征,重点考察体现治理主体以民为本、增权赋能和协同共治方面的指标。

(2)专业人才队伍。社会治理重心下移必然带来治理力量和治理资源下沉,需要一支结构合理、素质优良、具有“助人自助”理念的社区工作者队伍。基层社区工作既有党建、民政、文化体育教育、医疗卫生、环境卫生、劳动保障、司法警务等常规性工作,也有应急处置、矛盾纠纷调处等突发性任务,对社区工作人员的政治觉悟、政策水平、业务经验、业务技巧和应急能力等都有一定要求,评估指标体系应体现和反映这些方面的情况及其变化。具体来说,指标设计应体现以下三个方面的情况:一是专业人才队伍制度建设,如人才评价、招聘录用、岗位管理、工作激励、人才培养、继续教育等制度政策实施情况;二是社会治理专业人才存量,除了社区专职工作人员外,还包括从事社会福利、社会救济、社会心理咨询、社会慈善等专业社会工作人员;三是社区治理相关领域的智库力量,他们对社会治理理论与实践问题进行系统研究和探讨,推动研究成果向实际工作转化并发挥实践层面的指导价值。

(3)社区社会组织。社区社会组织在实现基层群众自治、推动基层民主建设、反映居民诉求、协调利益关系、密切党和政府与人民群众联系等方面发挥着重要作用,是社会治理专业化的中坚力量。社区治理专业化是建立在政社合作的基础之上,地方政府通过向社会组织购买公共服务方式,实现公共服务职能向社会组织的部分转移,提升社会组织的专业服务能力,使其更有条件探索总结有效的专业服务方法和项目运作模式,为公众提供多元化、专业化、精细化的公共服务,进而反哺社会治理专业化制度创新。因此,社区社会组织维度的治理专业化水平应重点考察专业服务开展、服务项目实施、服务满意度以及组织治理结构等方面的指标。

(4)专业治理技术。专业治理技术为社区治理专业化提供重要支撑,有两类技术:一类是社区治理所使用的工具、方法、方案、管理制度、组织设置,以及以大数据、人工智能、云计算、物联网等为代表的新一代信息技术的总称;另一类是社会工作者所使用的专业知识、技术与专门制度安排,如个案工作小组工作、社区工作以及社会工作行政、社会工作督导和社会工作研究等。其中,倍应重视的是新一代信息技术在社区治理中应用带来的双刃性影响。一方面,数字技术、人工智能助力社区治理主体快速获取数据,链接下沉资源,建模研判应急突发事件,开展精细化、精准化管理与服务;另一方面,数字技术、人工智能也给社区治理带来诸多挑战和风险,隐私保护、算法伦理、网络安全、系统漏洞、应用程序以及身份认证授权、管理、使用等风险问题。这些技术应用及其风险都应操作化为治理专业化水平指标,在指标分值赋值上可以对正向影响的专业治理技术赋以正数,而对其消极影响以负数赋值。

(5)专业化设施。近些年来,基层政府对社会治理投入大幅增长,社会治理设施明显改善,但总体上其现代化水平还不高,特别是基层设施装备尚难以充分适应社会治理现代化要求,如基层网格治理配套设施不完备、视频监控设备老化、社区文体设施与医疗卫生设施缺乏等。作为治理技术的对象化载体,专业化设施是物化了的专业治理技术,它亦可分为两类:一类是社区公共基础设施,包括教体文卫、文化休闲、交通通信、社会福利与保障、社区管理与服务设施,它们为社区治理专业化提供基础硬件支撑;另一类社区治理专门设施,如社会工作站、心理健康服务室、矛盾解纷调处室、网络管理设备设施等。在指标设计上,可以从设备设施投入、技术规格与参数、操作人员备置、居民使用率等方面进行考察。

(三)指标对照检查、分析与反馈

与内部测度过程相对应,指标对照检查、分析与反馈可被认为是一种内部测评,和人们说的“以评促建”“以评促改”“自评整改”相似,主要是社区治理主体对照工作目标或绩效标准,采用定性或定量分析方法评估社区工作任务与指标完成情况、社区工作人员职责履行程度、社区建设与发展情况等,并将这一评估结果在社区内部交流或反馈给相关社区治理部门的过程。在指标对照方面,重点对照和比较不同社区治理专业化实践与特定指标设定、目标要求和预期产出之间的差异,将之作为社区工作改进、变动、激励的依据,以促进形成客观、公正、高效的社区内部治理决策。在指标分析方面,重点分析指标体系反映社区治理专业化的程度、指标内容与结构是否合理、如何改进指标体系等,发挥其作为指标设计质量控制的作用。在指标反馈方面,可以将之作为社区工作督导的一种辅助手段,通过布告张贴、社区工作平台、网络媒体、线上社群等方式向社区公众、居民代表以及社区治理相关部门反馈;也可以将之作为整个评估活动的必要环节,供专业评估机构和专业评估人员修改和完善指标之用。

四、社区治理专业水平测度理论模型的应用策略

随着治理专业化水平评估已成为各地政—社合作的“标配”选择,社区治理呈现出参与主体的职业化范围日渐扩大、职业分类日益细分、社工服务精准性显著提升的专业化特征。本文所构建理论模型的解释力在于,一方面契合了当前社区治理专业化实践对绩效评价的需求,把专业化水平测度模型置于新时代社会治理转型与治理现代化背景下加以考察和建构,致力于提升社区治理能力和治理效能;另一方面,提供了对社区治理专业化水平和治理效能之间实质性关系的一种原型表述,将“专业化水平提升治理效能”这样一种直观的价值评价用抽象的、简单的关系图式表达出来。由是,我们认为,理论模型被用于测度实践时要充分考虑“治理用户”最可能所处的应用场景,坚持绩效—过程—对象取向相结合的应用策略,不仅使模型解释力厚植于中国式社区治理现代化土壤,也使其在社区治理专业化实践中不断修正、改进和完善。

(一)绩效评价取向策略

作为绩效评估机制的具体实现形式,治理专业化水平测度是国家治理实施全过程绩效管理链条的重要环节,其模型应用包含紧密关联的四个基本环节,分别是指标体系构建、评价方法选用、评价流程控制和评价结果应用,重点评估治理理念、人才队伍、社会组织、治理技术和设备设施适应社会治理专业化需求、满足专业化标准要求的程度。测度模型面向社区应用场景时应重点考虑以下因素:(1)测度要素结构是否合理,主要是测度指标是否指向社区治理效能要求、测度指标是否符合效度要求、抽样是否遵循概率原则、抽样程序是否严谨规范、评估赋值方法是否科学合理以及评估者业务能力素质是否符合特定评估要求等;(2)外在环境是否影响测度工作,主要是在对社区居民评估调查时是否有他人在场、是否受诱导或胁迫、是否有意隐瞒,评估人员是否受到外界因素干扰、是否受到误导或欺骗,评估环境是否适宜、与评估委托方的关系是否融洽,资料汇总、编码、输入、分析的设备条件是否满足工作要求,等等;(3)评估机构内部治理是否合理,如是否设定了评估活动开展的绩效指标、业务流程是否规范有效、职责是否分明以及业务开展方式是否高效规范等;(4)评估文化与社区文化之间是否相协调,评估文化是一种竞争性文化,专业化水平测度是以竞争和绩效为基础的评比性活动,测度模型能否以及在多大程度上评估社区文化,能否通过评估影响或引领社区文化建设,这些是模型应用需要考虑的问题。

(二)过程评价取向策略

在实践中,绩效评价取向者往往更多地强调预期产出效应,倾向于选择那些具有评价性、判断式的结果性指标,不同程度地忽视了绩效评估中一些过程性指标的意义。而过程评价取向策略是对绩效评价取向过度倚重结果性指标的修正,是一种动态评估,其突出特点是强调社区治理全过程、多领域的专业化实践反馈和改进。因此,过程评价取向下的模型应用应以为评估者和被评估者双方打造面向社区应用场景的全过程体验提供实践检视的途径,其行动方案包括但不限于以下方面:(1)关注那些在培育社区社会组织、促进基层群众自治和带动社区发展的行动和服务;(2)从治理现代化视角考察自上而下、自下而上的社区治理专业化进程;(3)分析预算约束条件下社区公众对社区治理与服务项目提供的评价;(4)关注智慧社区、智慧养老、智慧医疗等数字化场景中社区治理专业化的组织过程;(5)关注社区专业化治理的资源配置过程,分析需求与供给、投入与效益的关系。

(三)对象评价取向策略

社区治理服务的对象是社区公众,所调节的社会关系主要是以社区公众权益为中心,对社区生活、社区就业、社区医疗、社区教育、邻里关系、社区保障、社区治安等社区公共事务进行管理和服务。对象评价取向的测度模型应用特点在于不是从社区治理者角度出发来评价治理专业化水平问题,而是着眼于治理服务对象或者说“治理用户”的目标、需求、关注点等,只有按照“治理用户”的需求进行评估才能将公众意见反映到评估结论中,从而影响下一步决策。因此,要创新评估形式,拓宽社区公众参与评估的范围和途径。比如,充分利用社区网络服务平台,把评估活动嵌入社区治理信息化、数字化过程,注重用户体验、快捷高效、便利公众;创新“互联网+”信息发布手段,开发推广社区评估小程序,充分利用自媒体优势,拓展并优化评估信息发布渠道;等等。