消防救援队伍推进预算绩效管理的路径探讨

李婷 赵亚东

摘要：以消防救援队伍预算绩效管理作为切入点，分析了预算绩效管理现状，总结预算绩效管理存在的问题，论证全面推行预算绩效管理模式的必要性，为预算绩效管理奠定基础。重点探索消防救援队伍推进预算绩效管理的可行性路径，阐述了具体的管理方法、实施要点及注意事项。旨在推动预算管理和绩效管理交织融合，完善基层消防救援队伍预算绩效管理体系，满足消防救援队伍实际管理需要。

关键词：消防救援队伍；预算绩效管理；预算编制

中图分类号：F235.1     文献标识码：A   文章编号：1005-6432（2024）011-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.11.023

1 引言

近年来，预算绩效管理方法在消防救援队伍预算管理领域中得到广泛应用，逐渐取代了落后预算管理方法，对强化预算执行控制力度、消除管理盲区、改善管理效果有着极为重要的现实意义，也是实现财政资金使用全过程监督目标的重要举措。与此同时，部分消防救援队伍对预算绩效管理缺乏科学性，在管理过程中存在不足，管理效果无法达到预期要求。在这一背景下，应推进预算绩效管理体系的转型升级，切实提高预算管理水平。

2   消防救援隊伍预算绩效管理现状

现阶段，我国政府引入预算目标管理理论，预算绩效管理体系逐渐取代了早期的预算管理体系，陆续引发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》等政策文件，为预算绩效管理工作开展提供明确指导，强调通过预算绩效评价手段来衡量政府服务质量和服务成本，促进政府工作质量及服务意识提升。从消防救援队伍角度来看，当前已形成一套较为完善的预算绩效管理体系，发挥出转变政府职能、满足消防部门事业发展需求、管控财务风险等显著功效。

• 转变政府职能，预算绩效管理是实现财政精细化管理目标的关键举措，也被一致认为推动政府职能深化改革的重要内容。在预算绩效管理期间，以公共部门直接提供服务效率作为管理重点，通过解决财政资金使用绩效及支出责任分配问题，把政府财政工作职能由“重分配”变更为“重绩效、重管理”。
• 满足消防部门事业发展需求，消防救援队伍经费来源由当地财政负责保障，经费规模有限，勉强维持队伍日常生活费用，难以适应对消防部门提出的全新建设要求。通过开展预算绩效管理工作，可以正确把控经费投向投量，预防资金低效使用等问题发生，使得有限经费发挥出最大效益。

第三，管控财务风险，在传统全面预算管理体系，缺乏强有力的监督机制，挪用资金、私自变更资金用途等违规操作行为时有发生，最终引发财务风险事件出现。而在预算绩效管理体系，定期开展绩效评价工作，根据评价结果来发现各项问题、追究相关人员责任，从根源上预防风险隐患形成，帮助消防救援队伍在第一时间发现、处理各类问题。

3  消防救援队伍预算绩效管理存在的问题

3.1  预算信息真实性不足

收集的信息以消防救援队伍内部信息为主，可以真实反映预算执行情况，但由于缺乏外部信息来源，无法准确预测外部因素影响下的预算实施过程，导致预算方案缺乏可行性，预算执行期间出现预期之外的状况。同时，也存在预算信息收集不及时的问题，所掌握预算信息与当前的预算执行情况不符，如果直接在滞后信息基础上开展绩效评价工作，对绩效考评结果的参考利用价值造成严重影响。

3.2  预算编制方法不合理

预算编制方法种类众多，包括固定预算法、弹性预算法、滚动预算法等，各项方法的适用范围略有不同。部分消防救援队伍并未把预算编制合理性纳入绩效考评范畴，预算人员在不了解预算项目全貌的前提下，盲目采取固定预算等编制方法，编制方法和预算支出性质不适配，进而对预算方案可行性造成影响。

3.3   缺乏集中支付手段

消防救援队伍普遍设置诸多账户，各账户作为相应预算项目的收支账户，账户数量与实际工作量成正比，账户越多，则预算管理负担越沉重。以预算执行控制角度为例，要求管理人员全面收集、分析各账户明细信息，缺乏足够预算人员，因工作精力不足导致预算数据处理不及时，无法实时掌握预算执行情况和迅速处理各项问题。

3.4   绩效指标种类单一

现有预算绩效指标以预算支出效果作为评价内容，没有从经济性、效率性、单位内控等其他维度进行评价，导致最终绩效评价结果可以反映预算执行成果，但却无法深层次揭露在预算管理期间存在的各类问题。以应急救援装备购置经费预算项目为例，重点评价购置全新装备对应急救援能力带来的正面影响，没有评价装备购置成本是否超出正常水准或是消防救援队伍财务承受能力。

3.5   绩效结果缺乏应用

在早期建成预算绩效管理体系，缺乏绩效结果应用机制，仅根据评价结果来描述预算情况、提供下一年度预算编制依据、追究相关人员责任，而没有对评价结果中所反映各项预算管理问题加以妥善处理，致使预算绩效管理流于形式，同类问题反复发生。

4  消防救援队伍推进预算绩效管理的优化路径

4.1  预算编制绩效管理

4.1.1  优选预算编制方法

消防救援队伍提前对管理制度内容进行完善补充，明确规定各项预算编制方法的适用条件、编制流程，编制作业指导书，预算人员按照规定内容着手编制预算方案。例如，对于基本支出项目，采取定员定额方法，由编办部门决定人员编制与财务收支限额。对于预算期限内业务量保持稳定状态的项目，采取固定预算法，根据往期预算执行情况来确定固定成本，再把固定成本分解为各项支出费用。而对于新设立预算项目，由于缺乏历史经验可循，预算方案可行性受到影响，应采取零基预算法，也被称为零底预算法，把零点作为预算支出基础，根据所收集资料信息来了解项目情况、支出需求，编制预算方案，逐项审议方案内各项花费开支的必要性与合理性。最后，设立绩效指标，管理人员对预算编制方法选择结果、应用情况进行评价打分，如果评价结果表明预算编制方法缺乏适用性，则把问题反馈给预算部门，更换编制方法、修改方案内容。

4.1.2  提高预算编制准确性

在预算方案编制完毕后，管理人员对编制内容准确性、数据信息真实性进行评价打分，以评价结果作为预算方案优化调整到重要依据，这有利于提高预算编制准确性，避免后续发生预算执行调整问题。例如，对于基本支出预算方案，以核定人员编制情况作为工作重点，率先搭建人员基础信息数据库，收录在职人员和离退休人员的工资、津贴等基本信息，及时更新人员变更信息，在数据库中检索人员编制信息，对比检索结果和方案内容，计算人员支出费用的具体误差。

4.1.3  细化预算编制

消防救援队伍对各项目的预算方案编制格式要求、部门预算表格式要求加以明确规定，预算草案编制完毕后，对预算方案及配套表格的合规性、完整性进行评价打分，确定不存在各类问题后，再把预算草案提交至预算管理委员会审批批复，最终进入预算执行阶段。如果通过绩效评价结果发现缺乏表格、方案内容不全、格式有误等各类问题，则把问题反馈给预算人员，着手修改方案，直至预算方案的内容格式完全达到管理标准。此外，考虑到消防救援队伍有着预算项目种类繁多、收支总额大的特征，为减轻工作负担，把预算编制格式要求细化至“项级”科目即可。

4.1.4  预算全口径管理

在预算草案汇总环节，管理人员对各套预算草案的内容完整性、数据口径进行评价打分，确保各套方案得以顺利汇总整理，汇总后的预算方案完全涵盖消防救援队伍总体预算收支情况，如果内容缺失与数据口径不一致，则会引发预算执行调整、产生隐性支出等连锁问题出现，还会加重预算管理工作负担。正常情况下，消防救援队伍的预算收入内容包括一般公共预算拨款收入、政府性基金预算拨款收入、非财政拨款结余和其他收入，预算支出内容包括社会保障及就业支出、住房保障支出、消防救援事务支出、卫生健康支出、消防应急救援支出等。此外，由于消防救援队伍资金来源于财政拨款，为强化财政预算监督能力，消防救援队伍本单位完成预算草案汇总、敲定预算方案后，还需要把预算项目连通预算方案提交给上级财政部门，根据绩效目标来决定是否立项。

4.1.5  设立绩效目标

绩效考评和预算管理活动保持紧密联系，在预算方案编制期间，还应同步设立绩效目标，起到指导预算编制方向、量化表述预算思路的作用。在绩效目标设定环节，以国家相关法律法規及规章制度、消防救援队伍中长期发展规划、所在地区国民经济和社会发展规划、本单位年度工作任务与工作职责范围、当年上级财政部门预算编制规定要求、专项资金项目的立项文件作为设定依据

4.2   预算执行绩效管理

4.2.1  明确预算绩效跟踪监控内容

根据消防救援队伍往期预算项目执行情况来看，普遍存在执行监控范围不全的问题，监控范围没有涵盖全部预算费用支出情况，仅对少数重要预算费用的资金使用过程、具体流向进行跟踪监控，形成管理盲区，最终导致预算总体执行情况和预期情况产生明显出入。对此，在开展预算绩效管理工作时，管理人员必须明确规定预算执行阶段的绩效跟踪监控内容，具体由资金管理情况跟踪监控、财政支出绩效跟踪监控两部分组成。其一，资金管理情况跟踪监控，以财政资金波幅情况、使用情况作为监控内容，要求预算责任部门定期上报资金管理情况表格，表格内明确标注项目预算资金额度、资金实际执行情况。随后，管理人员使用绩效指标，对每月、每季度的预算资金执行偏差程度进行评价打分，如果偏差程度超出正常范围，要求预算责任部门提交书面解释，详细阐明预算执行进度滞后原因，从中找出预算随意增加等违规操作行为，惩处相关人员。同时，可选择搭建大数据平台，在平台内导入预算方案与设定关键时间/进度节点，平台替代人工全天候采集预算信息与评价预算执行情况，确定实际执行进度、计划进度二者偏差超过规定值后，向管理人员发送报警信号。其二，财政支出绩效跟踪监控，管理人员围绕绩效目标来编制监控管理表，以财政支出项目种类、情况作为编制依据，以财政支出综合效益、公众满意度、可持续性影响等作为表格内容，设立量化指标来评价预算项目综合效益情况，使得预算绩效监控工作具备可操作性。随后，要求预算责任部门定期根据执行情况来提交预算绩效监控表来掌握预算执行情况，委派专人不定期抽查来验证表格内财政支出绩效内容的真实性。如果通过评价结果发现各预算责任部门存在财政资金管理使用不善情况，把问题反馈给部门负责人，督促其限期整改，必要情况下裁撤预期无绩效的财政支出项目，避免继续浪费财政资金。

4.2.2 实施集中支付制度

为提高预算绩效管理时效性，确保管理内容完全涵盖全部预算项目。消防救援队伍需要建立配套的集中支付制度，通过指定或是唯一银行账号开展付款操作，管理人员定期提取账户流水信息，从而掌握预算执行情况和各笔资金具体支出情况。随后，采取预算支付动态监控方法，搭建预算绩效管理平台，保持管理平台和银行结算系统相互联通，平台自动提取银行结算信息和对比预算方案内容，检测到资金付款时间、资金流向、用途违背预算方案内容时，向管理人员发送报警信号，并向银行结算系统提出暂停交易服务申请，从而挽回损失。最后，建立线上审核机制，对于大额体现、大额转账、大额电汇等重要操作行为，预算责任部门向预算绩效管理平台实时提交操作申请，管理人员运行绩效指标来评价各项操作行为合理性、合规性，通过审批后，方可继续开展剩余操作。

4.2.3 预算绩效辅导

预算绩效管理作为一项全新管理方法，应用推广时间有限，当前部分预算责任部门对预算绩效管理概念、方法、指标涵义缺乏了解，因理解偏差而在预算执行期间引发一系列问题出现，导致预算执行效果充满不确定性。对此，在预算管理绩效期间，需要采取预算绩效辅导措施，定期召开工作例会，预算责任部门在会上汇报上一阶段预算执行情况，提出在预算执行和预算绩效指标理解等方面上遇到的障碍，管理人员提供专业指导，通过沟通交流确保预算责任部门明确管理意图和预算绩效目标，避免在后续绩效考核期间发生意外。通过开展预算绩效辅导工作，还有利于提高预算绩效考评结果的说服力，消除预算绩效管理实时阻力，避免出现不必要的争议。同时，要求管理人员明确预算绩效辅导内容，以预算目标进展情况、绩效指标和预算执行情况是否匹配、预算执行方向是否偏离绩效目标作为辅导内容。

4.3   健全预算绩效评价机制

4.3.1  多层次预算绩效评价

在预算绩效管理体系实施期间，当前部分地区把消防救援队伍作为预算绩效管理活动的责任主体与实施主体，自行组织预算活动与开展绩效考评工作，与岗位不相容理念产生冲突，绩效考评结果的权威性、客观性有待提高，消防救援队伍很难从自身视角来找出预算实施期间存在的全部问题。对此，需要着手建立多层次预算绩效评价体系，以消防救援队伍、当地财政部门、专业机构作为预算绩效管理实施主体，明确各实施主体的功能定位。其中，消防救援队伍负责对本单位预算执行情况、预算成果进行评价分析，把评价结果作为调整预算方案、编制下一年度预算目标及方案、完善预算管理制度的重要依据。当地财政部门负责对辖区内消防救援队伍预算活动开展流程、所提交预算绩效评估报告真实性进行审计评价，采取定期审查或是不定期审查方式，出具审计报告，在审计结论中描述各项问题和提出改进建议，再把审计报告反馈给消防救援队伍[。例如，引入财政专家、各级人大和监察机关单位，将其作为预算绩效管理活动的监督主体，这有利于压实消防救援队伍的预算主体责任、强化预算主体意识。专业机构相比于其他预算绩效实施主体，有着丰富专业知识和实践经验，独立开展预算绩效评价工作，真实评价消防救援队伍预算水平和找出管理问题，起到补全消防救援队伍预算绩效管理短板的作用。

4.3.2  完善预算绩效评价指标

在预算绩效管理期间，绩效指标机制健全与否，直接关乎到总体管理情况，也是预算绩效评估报告参考利用价值的重要衡量标准。目前来看，少数消防救援队伍尚未建立起完善、适用的预算绩效指标机制，指标种类单一，或是早期所设立绩效指标的评分标准、权重分值和实际预算绩效管理情况不符，最终取得的管理效果有限。对此，消防救援队伍需要遵循实际出发原则，围绕预算绩效管理情况，定期对现有预算绩效指标的健全程度进行评估，着手增减绩效指标种类、调整指标权重分值。其一，在业务经费基本支出预算项目，从产出、效益、满意度三个维度进行评价打分，产出指标包括人员数量与安保执勤次数、消防熟悉演练率、消防宣传覆盖率、火灾及抢险救援出警及时性、培训费用、消防员招录成本等，效益指标包括消防救援队伍稳定性、管理制度健全性、培训管理机制健全性，满意度指标包括服务对象满意度、群众对突发情况处置满意度等。其二，在应急救援装备购置经费预算项目，产出指标包括装备采购数量、小型救援器械采购台数、消防车辆配备数量、消防员防护装备普及率、装备验收合格率、装备采购活动完成期限、装备总体购置成本，效益指标包括抢险救灾能力提升幅度、队伍作战能力，满意度指标包括群众满意度和消防指战员满意度。此外，还应设置全部预算项目通用的绩效指标，包括绩效目标合理性、预算完成率、预算调整率、公用经费控制率、资金使用合规性、管理制度健全性。

4.3.3  规范预算绩效评价方法

在预算绩效评价环節，常用评价方法包括成本效益分析法、最低成本法、比较法、目标评价法，各项方法的应用表现、适用条件略有不同，消防救援队伍需要结合预算项目情况来选择恰当的绩效评价方法。其一，成本效益分析法，也被称为投入产出法，对比预算项目的投入成本和获取效益，根据二者比值来评价预算管理水平，从中挑选成本效益最为理想的预算项目，此项方法多用于成本、效益具备量化评估条件的预算项目。其二，最低成本法，在不确定预算项目收益情况的前提下，通过比较当期项目、往期预算项目的成本投入情况，如果实际成本超出平均水准，则表明预算项目在编制、执行等阶段存在一定问题，多用于无法准确衡量阐述效益，或是获取社会效益、长期效益的预算项目。其三，比较法，此项方法适用于预算编制环节，提前编制多套预算草案，对各套方案的经济效益、社会效益进行估算，从中挑选综合效益最为理想的预算方案。第四，目标评价法，对比当期效益水平和目标效益情况，在预算执行期间起到纠偏调控作用，预算执行完毕后准确判断预算目标实现程度，当前多用于周期性较长的绩效项目。

4.4  发挥预算绩效评价结果导向作用

4.4.1  信息反馈

消防救援队伍以信息化建设作为预算绩效管理体系未来发展方向，搭建信息共享平台，在平台内接入绩效部门、预算部门和预算责任部门的业务操作系统，保持操作系统互联状态，持续把操作系统数据信息上传至平台进行汇总整理。如此，管理人员可以全面掌握各个预算项目执行情况，实时开展绩效考评工作，再把评估报告反馈给其他职能部门，如向预算管理委员会反馈预算绩效动态监控情况，向预算责任部门指出预算执行期间出现的违规操作及错误操作行为。同时，依托信息共享平台定期召开视频会议，管理人员协调多部门共同商讨预算问题、制定问题解决方案，避免因信息反馈、处理不及时而引发连锁问题出现。

4.4.2  结果问责

预算绩效管理是一项综合性活动，由预算管理委员会、预算责任部门等多部门共同开展管理工作，任意方面形成纰漏，都会改变最终管理效果，形成变量因素。在传统管理体系，仅把预算绩效考核作为反映预算情况的主要手段，缺乏强制性执行手段，部分工作人员没有对考评结果予以充分重视，存在管理问题解决不彻底、同类型问题反复出现、预算方案执行不及时等多项问题。对此，消防救援队伍需要建立结果问责机制，以部门、职工的综合表现作为考核内容，根据考评结果采取激励措施。例如，在顺利实现预算目标、费用支出额度未超过预算额度的情况下，采取通报表扬、发放奖金等正向激励措施。而在未完全实现预算目标，或是预算执行期间出现违规违纪行为时，则采取通报批评、调岗等负向激励措施。

4.4.3  结果应用

为避免预算绩效管理活动流于形式，持续完善管理制度和推动预算管理水平稳步提升。消防救援队伍需要建立绩效评价结果应用机制，参考相似案例，持续拓展评价结果的应用场景，具体场景包括单位财政资金使用鉴定书、预算资金分配依据、部门负责人考核依据。其一，单位财政资金使用鉴定书，对消防救援队伍的内部管理情况、总体预算水准进行评价打分，在评价报告上详细说明被评价单位的现状问题与提出整改意见。如果连续多次预算绩效考核成绩不佳，则表明财政资金使用效率低下。其二，预算资金分配依据，根据绩效评价结果来反映应急救援装备购置、业务经费基本支出等预算项目的收益情况，在实际收益低于预期收益水准时，在下一年度酌情缩减此类预算项目的资金分配比例。其三，部门负责人考核依据，把预算绩效评价结果作为消防救援队伍领导干部的经济责任审计依据，判断领导干部在职期间是否积极履行岗位责任。

综上所述，面对日趋复杂的全面预算管理形势，传统预算管理体系已无法满足实际管理需求。基层消防救援队伍需提高对预算绩效管理活动的重视程度，以解决现状问题作为管理优化思路，坚持走优选预算编制绩效管理、预算执行绩效管理、健全评价机制、发挥预算结果导向作用的正确路径，最终实现精细化、科学化、规范化预算绩效管理目标。

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[作者简介]李婷，陇东学院讲师，硕士，研究方向：政府会计。