强化土地储备管理 提高服务保障能力

胥冬梅

土地储备制度是我国土地市场建设的一项重要基础性制度，在保障“净地”供应、优化土地资源配置、促进土地资源合理利用等方面发挥了重要作用。近年来，周口市通过不断建立健全储备土地管理体制机制，通过积极探索有机重塑规划、储备、整治、供应全生产链的方式方法，为全市经济社会的高质量发展提供了有力支撑。

土地储备工作情况

近年来，周口市把土地储备作为推进新型城镇化、统筹改善民生、推动经济高质量发展的重大举措，紧紧围绕“盘活存量土地、节约集约利用”工作目标，不断深化国有土地使用制度改革，积极开展土地收购储备工作，取得了一定成效。

工作机构不断健全。周口市政府高度重视土地储备工作，早在2000年撤地设市时就成立了周口市地产中心；2003年，增设周口市土地储备发展中心，与周口市地产中心形成“一个机构两块牌子”，其主要职责是“负责对周口市新增建设用地的前期综合开发，达到‘熟地标准后再由市政府实行有偿出让（或划拨），统一供地等。负责储备政府收购的土地和依法收回的闲置土地”。2011年，周口市土地储备发展中心和周口市地产中心分设，机构规格为科级，2013年，机构规格升格为副处级单位，内设机构更加健全，职责更加明确。2022年底，按照河南省、周口市事业单位重塑性改革部署要求，整合周口市土地整理中心、周口市土地储备发展中心、周口市国土服务管理中心3个单位的职责，成立新的周口市土地整理中心，机构规格为副处级，主要负责全市国土空间综合整治、落实土地收购储备政策、拟定土地收购储备计划、开展土地储备前期工作、建立和管理土地储备库等。

工作制度不断完善。为切实加强土地宏观调控，优化土地资源配置，进一步规范土地市场，2014年，周口市政府出台《关于加强中心城区土地储备与融资管理的意见》，明确要求“要进一步发挥土地储备调控‘蓄水池作用，严格土地储备资金使用与管理，规范土地储备工作，确保政府经营一级土地市场”。同时，成立由市长任主任的周口市土地储备委员会，定期召开土地储备工作联席会议，对土地储备工作中的重大事项、年度计划和中长期计划作出审核意见，对大额资金运作进行审核。这标志着周口市土地储备制度框架体系基本建立。随后，周口市相继出台《关于成立周口土地管理委员会的通知》《周口市土地储备委员会工作规则》《周口市国土空间规划委员会议事规则》《关于市中心城区储备土地房屋征收补偿标准的指导意见（试行）》等文件，对土地储备资金筹措、管理使用及安置补偿等一系列土地储备问题进行规范。逐步形成由政府主导，储备机构具体实施的“统一规划、统一收储、统一开发、统一供应、统一管理”的土地储备开发利用体系。

土地资源有效盘活。近3年，周口市中心城区计划土地储备115宗面积1.4万亩，其中，收购国有土地4宗，收回国有土地使用权16宗，其他存量土地95宗。截至2023年底，全市中心城区累计供应储备土地面积200多亩，土地出让收入累计近7000万元。储备土地出让收入逐渐成为财政收入中比较重要且稳定的来源。

遇到的主要难题

储备土地总量不足，宏观调控效果不显著。尽管政府已将部分土地纳入储备库，但大部分新增建设用地前期报批工作是由区政府主导，土地补偿也是宗地所在辖区政府及办事处具体负责。而区政府为加快土地供应，往往不考虑土地储备，直接供地，致使大量的土地未进入政府土地储备库，储备土地占全市国有建设用地供应总数的比重较小，政府通过储备土地供应调控土地市场的作用不够显著。

土地储备资金不足，制约储备工作进展。土地储备是一个复杂的过程，涉及土地流转和資金循环，从而使得土地储备的启动和运作均需要大量的资金支持。由于财政资金紧张，不能按土地出让价款的2%计提国有土地收益基金，省级政府土地储备专项债券发行暂缓，单纯依靠政府财政资金难以支撑储备项目开展，资金瓶颈问题较为突出，在一定程度上制约了土地储备工作的开展。

工作合力有待加强。土地储备是一项复杂且周期较长的工作，涉及发展改革、财政、住房城乡建设、生态环境以及各辖区政府（管委会）等部门，需要各部门的全力配合，由于部门协作配合力度等问题，辖区政府（管委会）积极性不高，未形成有效工作合力。

做好土地储备管理工作的思考

生态文明建设赋予土地储备新使命新任务，高质量发展赋予土地储备新职能。如何构建完善的储备土地管理新机制，全面加强国有储备土地资产管理，是自然资源管理工作面临的新任务。

进一步完善土地储备管理体制，切实增强政府对土地市场的调控能力。由政府牵头，科学制定土地储备年度计划及开发计划并严格实施，市辖各区一律不得擅自储备和开发土地，切实改变土地储备工作“部门主导”现状。2023年7月，全民所有土地资产管理信息系统正式运行，与审批备案系统、土地市场动态监测监管系统关联，土地资产全部入库管理，实现全程追溯管理，形成土地批、储、供、用全流程全周期信息化管理链条，实现系统间的互联和数据共享。对于未在全民所有土地资产管理信息系统备案并取得“地块身份标识码”的土地，不得出库供应。通过管理信息系统对土地市场的调控监管作用，切实增强政府对土地市场的调控能力。

探索多元化资金来源方式，破解资金瓶颈问题。一是规范土地收购储备资金运转，土地储备项目所需资金应根据年度土地储备计划需求，纳入市本级财政预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排。二是健全完善国有土地收益基金制度。《河南省自然资源厅 河南省财政厅 中国人民银行河南省分行 国家金融监督管理总局河南监管局关于印发河南省土地储备管理办法（试行）的通知》中明确“在以招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权所取得的总成交价款中按不低于2%的比例提取国有土地收益基金”为市、县政府按比例足额计提、按时足额拨付提供了政策依据。同时，国有土地收益基金以土地储备项目为单位进行封闭管理，年底未使用完的可按规定将其结转到下一年度使用，从而形成资金良性循环。三是储备土地出让后，市财政应将土地储备各项成本及时分解拨付，加快储备资金流转效率。四是积极探索收购储备土地以货币或实物补偿形式进行置换，减少收购储备环节现金补偿支出等。

推广片区收储开发模式，优化土地利用结构。找准定位，充分发挥土地储备在落实国土空间规划、盘活存量建设用地、促进城市整体性、系统性改造更新中的作用。结合中心城区国土空间规划，以及成片开发、城镇低效用地再开发等工作划定储备片区范围，实施统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应。合理确定片区主导功能，科学配置经营性用地、民生用地、公共服务等用地比例。同时，安排开发利用时序，统筹做好资金平衡，保障土地收储和基础设施开发建设，实现滚动开发、良性循环。

加强储备土地管护和临时利用，建立储备土地运营管护新模式。通过委托、购买服务等方式明确储备土地管护实施主体，采取不同的运营管护方式，积极预防、及时制止破坏资产行为。对经营性特征明显的储备土地，主要以提升其经济价值为主，充分适应市场主体后续开发利用的需求，进行必要的前期开发和临时利用；对公益性明显、具有生态功能特性的储备土地，主要以提升其生态功能和生态效益为主，实施日常管护和保护修复。在临时利用方面，通过门户网站或者建立专门的储备土地临时利用信息管理平台，公开发布临时利用信息。充分利用“土地豫选云”平台发布储备土地临时利用信息，在线展示地块的区位、周边配套、租金标准等信息，引入市场竞争机制，活跃土地市场，打造“云上”土地市场新模式。

强化管理、提高效能，加强土地储备队伍建设。大力引进土地储备领域专业技术人才，加强业务培训，提高工作人员的基本素质和业务水平。加强内部管理和效能建设，积极完善各项制度和措施，打造学习型机关。坚持走出去、请进来，向同行学、向书本学、向相关部门学、向服务对象学，努力培养一支懂专业、懂市场、懂法律、懂建设的高素质土地储备干部队伍，为经济社会高质量发展提供人才支撑。（作者单位：周口市土地整理中心）