严守耕地保护红线 用好每一寸土地

张中强

2023年11月30日，河南省十四届人大常委会第六次会议审议通过《河南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》），自2024年1月1日起施行。《实施办法》修订的意义和主要内容是什么？在节约集约用地、加强耕地和永久基本农田保护等方面有哪些具体要求？……日前，河南省人民政府新闻办召开新闻发布会，邀请省人大法制委员会、省自然资源厅、省司法厅有关负责人，介绍解读《实施办法》，并就有关问题回答记者提问。

记者：《实施办法》修订的意义和主要内容是什么？

答：起草《意见》主要基于三方面的考量。

土地制度是国家的基础性制度，党中央、国务院及河南省委、省政府始终高度重视土地管理工作，先后就深化农村土地改革、加强土地管理等工作作出系列重大改革部署。2019年、2021年分别修订的《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，河南省1999年施行的《实施办法》已经不适应改革需要，也不符合河南省发展实际，并且不能有效衔接上位法。为贯彻落实党中央、河南省委土地改革精神，实施细化上位法规定，将近年来河南省在土地管理工作中的成熟做法用立法形式固定下来，对原《实施办法》进行全面修订十分必要。

2023年初，河南省人大常委会将《实施办法》修订列入立法计划审议项目。根据立法程序，河南省人大法制委员会会同省司法厅、省自然资源厅有关负责同志及立法专家，根据各方面反馈意见，对《实施办法（修订草案）》进行多次研究修改。2023年11月30日，河南省人大常委会审议通过《实施办法》。

《实施办法》共八章七十四条，分总则、国土空间规划、耕地保护、农用地转用和征收、建设用地管理、监督检查、法律责任和附则。

记者：河南省节约集约用地工作是如何安排的？有哪些具体要求？

答：为进一步提高节约集约用地水平，《实施办法》在各章节对节约集约用地作出细化规定。

在总则中明确原则性规定。明确各级人民政府应当落实最严格的节约集约用地制度，坚持框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，开展节约集约用地活动，严格执行国家用地控制标准，依法制定地方用地控制标准，开展节约集约用地评价，提高土地利用效率。

明确优化国土空间格局。《实施办法》第十条明确，国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围和水资源利用上限等要求，统筹生产生活设施、基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

规定开展土地综合整治。为有效发挥土地综合整治的积极作用，《实施办法》在第二十六条中规定，县（市、区）、乡（镇）人民政府应当依据国土空间规划，组织开展农用地整理、建设用地整理、未利用地开发以及历史遗留工矿废弃地、自然灾害损毁土地复垦等土地综合整治，并鼓励社会主体依法参与土地综合整治。

突出提高建设用地效率。《实施办法》第四十八条规定，建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，优先使用存量建设用地，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式。同时，通过增加“鼓励制定地方用地控制标准”条款，作出“建设项目设计、施工和建设用地审批”相关原则性规定，提出开展建设用地利用情况普查要求等措施，加强节约集约用地工作。

规定合理保障宅基地需求。县级以上人民政府应当合理安排建设用地指标，保障农村村民宅基地需求。县（市、区）、乡（镇）国土空间规划和村庄规划要考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向。

记者：《实施办法》在加强耕地和永久基本农田保护方面有哪些措施？

答：《实施办法》坚持落实最严格的耕地保护制度，为耕地保护提供坚强法治保障。

落实耕地保护责任制。《实施办法》第十六条中规定，各级人民政府对本行政区域内的耕地保护负总责，落实国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务，加强耕地种植用途管控，控制耕地转为非耕地，守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保本行政区域内耕地和永久基本农田总量不减少、质量有提高。

落实耕地占补平衡制度，《实施办法》在第十七条中规定，依法实行占用耕地补偿制度。各级人民政府应当落实耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理，坚持以补定占、占一补一、占优补优，健全补充耕地质量验收制度，依法实行占用耕地补偿制度；在县级行政区域内无法实现占补平衡的，可以通过市场化跨区域调剂的方式补充耕地指标。

明确耕地保有量目标，进一步加强耕地“非农化”“非粮化”管控，坚持

“量质并重”。《实施办法》在第十八条中规定，各级人民政府应当根据上一级人民政府确定的耕地保有量目标，严格控制耕地转为其他农用地。对耕地转为其他农用地的，应当坚持量质并重，按照规定及时补足数量相等、质量相当、产能不降的可以长期稳定利用的耕地。

加强对永久基本农田的特殊保护。《实施办法》第十九条规定，縣级以上人民政府应当按照上一级人民政府下达的永久基本农田保护面积指标，根据依法公布的土地调查成果和定期发布的土地统计资料，在稳定的耕地上组织划定永久基本农田。要求永久基本农田落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。在第二十条规定，在永久基本农田中禁止从事的具体行为，巩固永久基本农田划定成果，守住永久基本农田控制线，全面落实永久基本农田特殊保护制度。

记者：《实施办法》在加强国土空间规划和农村土地“三权分置”法治保障方面作出哪些具体安排？

答：《实施办法》结合河南省实际，从四个方面为加强国土空间规划和农村土地“三权分置”改革提供法治保障。

一是推动落实“多规合一”。《实施办法》专设“国土空间规划”一章，第九条就落实国家改革要求，明确规定经依法批准的国土空间规划是各类保护、开发、建设活动的基本依据，在国土空间规划体系之外不再另设其他空间规划。因此，以后将不再单独编制主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划，形成全省“一张图”，真正实现“多规合一”。

二是明确规划编制要求。《实施办法》第十条规定，编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，落实国民经济和社会发展规划提出的国土空间开发保护要求，科学有序统筹安排农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。第十一条进一步明确省、市、县国土空间总体规划和乡（镇）国土空间规划的编制主体、审议机关和批准机关。第十二条对详细规划、专项规划编制批准作出安排。同时，为加强协调性、统一性，《实施办法》还规定，专项规划由相应的主管部门组织编制，经同级自然资源主管部门进行国土空间总体规划符合性审查后，依法按程序报批。

三是严格按照国土空间规划利用土地。为强化规划权威，保证规划执行，《实施办法》第十三条规定，经批准的国土空间规划应当严格执行，不得擅自修改。同时，明确国土空间规划确需修改的，应当经原审批机关同意后按照法定程序修改。另外，《实施办法》还突出国土空间规划的实施和监督，第四十八条规定建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划，第十三条要求县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门组织对下级国土空间规划的各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查。

四是深化农村土地制度改革。《实施办法》严格落实党中央改革精神，对依法深化农村土地制度改革进行衔接性规定。第二十九条明确，县级以上人民政府及其有关部门应当依法深化农村土地制度改革，优化土地资源配置，按照国家规定推进农村土地所有权、承包权、经营权分置并行，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善引导、规范土地经营权流转的相关制度，培育新型经营主体，促进农业适度规模经营，推进农业农村现代化，推动乡村振兴。