全面预算管理下事业单位内部控制的策略探究

陈海富

(息县自然资源局，河南 信阳 464300)

0 引言

随着经济建设工作的逐渐深入，国内部分事业单位亟须形成系统的内部控制管理体系。 为此，单位需要借助预算管理理念，将预算管理目标与内部控制管理工作有效结合，使得内部控制建设与预算管理机制相辅相成，从而促进事业单位各项管理工作高效运转。

1 相关基础内容

1.1 全面预算管理

全面预算管理是指基于组织机构既定的长远战略目标，设立科学合理的预算管理目标，遵循全面性、全员性以及全过程性的原则，通过预算编制、预算执行、预算监督以及预算考核等形式，对组织机构的整体管理工作进行有效监控和规划，确保组织机构内部的资源得到合理配置、控制以及应用，为各项管理工作有序开展提供充足的资源支持[1]。

1.2 内部控制

在现有的内部控制理论体系下，内部控制主要分为五大要素:第一，内部控制环境。 内部控制环境作为内部控制工作实施的基础，主要包括管理理念、管理制度、组织结构等方面内容，组织机构需要基于正确的内部控制理念，有效实施内部控制管理工作，并对内部控制制度体系进行合理优化，从而为内部控制执行工作实施提供良好的工作环境。 第二，风险评估。 组织机构在经营发展过程中必然会遭受各类风险，风险评估作为内部控制管理工作的主要目标，在开展内部控制工作过程中，需要组织机构增强风险评估意识，设立风险评估机构，建立风险评估机制和应对措施，提前做好防范措施，帮助其有效应对各类风险。 第三，控制活动。 为了确保既定的管理目标能够严格落实，组织机构需要采取一定的有效措施来加大执行工作的控制力度，确保各项工作能够在预期时间节点高质量完成，尽可能规避执行过程中的管理风险。 第四，沟通交流。 在目前的信息化管理环境下，组织机构逐步走向系统化管理模式，信息数据的应用为组织机构的系统化管理和集中化管理提供创造了客观条件，在基于内部控制需求建立信息管理系统，促进组织部门之间的协调合作之外，实现对组织机构数据信息的收集分析，从而准确判断内外的环境变化，为风险预警提供数据支持。第五，内部监督。 内部监督是确保内部控制措施有效落实的根本保障，通过有效的内部评价，能够及时发现执行工作中存在的实际问题，并针对存在的问题提出有效的解决方案，减少管理风险发生概率。

1.3 事业单位内部控制与全面预算管理

从全面预算管理的理论体系来看，预算编制、预算监督以及预算考核等工作流程与内部控制思想具有一定相似性。 基于量化分析方法对各项管理措施进行有效管控，帮助组织机构对存在的风险进行分析识别和控制管理，从而提升组织机构的经营管理水平。 由此可见，全面预算管理属于内部控制理论的一部分，内部控制体系的应用，使得预算管理工作的风险管控力度得到了极大的增强，通过对各环节内部控制机制的有效实施，使得各项管理措施都在严格的监督管控之下，达到减少全面预算各环节管理风险的目的。

2 事业单位内部控制存在的问题

2.1 内部环境尚不健全

事业单位内部环境尚不健全的问题如下:第一，人员内控意识需要增强。 虽然部分事业单位制订了较为完善的内部控制制度，但是并不注重内部控制管理意识树立，使得单位多数成员忽视了预算管理在内部控制管理工作中的全面性和全员性，导致内部控制措施执行不力，未能发挥其应有的水平。 第二，部门内部控制职责范围不明确。 部分事业单位在实施全面预算管理工作过程中，并未对部门成员内部控制的权责范围进行有效划分，使得部门成员对自身岗位职责缺乏了解，缺乏强烈的主体责任，导致部门之间协调合作和监督管控流于形式，未能在全面预算管理机制下形成强有力的内部控制制度体系[2]。

2.2 信息化建设不足

在目前信息技术普及应用的大背景下，事业单位需要借助信息技术来实现自身预算管理和内部控制管理转向信息化模式，但是部分事业单位仍然存在信息化建设不足的问题，具体表现如下:第一，信息技术设备购置不合理。 目前，部分事业单位在购置信息技术设备之前，由于未做好调研准备工作，不了解企业内部控制的信息化管理需求，因此无法确认具体的设备功能要求，以至于购置的信息系统不符合管理实际情况。 第二，未能实现数据对接。 部分事业单位在引进信息技术设备之后，未能从全面性和全员性角度开展信息化建设工作，仅在部门内部实施信息化管理模式，使得信息数据未在不同部门之间传输共享，信息数据使用效率低下。

2.3 内部监督缺乏力度

内部监督是内部控制工作的关键环节，且贯穿整个预算执行流程，但是从实际情况来看，部分事业单位的内部监督缺乏力度，具体问题如下:第一，缺乏内部监督部门。 当前部分事业单位缺乏内部监督部门，内部监督工作实际是由财务部门负责完成，这导致财务部门同时掌握财务审核权和监督权，违背了关键岗位分离原则，容易引发财务舞弊风险。 第二，内部监督部门缺乏独立性。 部门事业单位虽然建立了内部监督部门，但是并未将其从整个组织机构中独立出来，使得其仍然受制于上级部门管理，内部监督工作时常受到人为干涉，无法确保其审计监督结果的客观性。

2.4 预算编制不合理

在全面预算管理工作中，预算编制为预算执行提供了可靠依据，但是目前部分事业单位的预算编制存在不合理之处，具体问题如下:第一，预算编制未以战略方向为依据。 当前，部分事业单位在开展预算编制工作之前，并未将单位的战略发展方向作为预算管理目标的核心依据，而预算目标又是预算编制的基础，最终预算编制方案与战略方向偏离，导致事业单位需要在后期预算执行工作中，花费额外资源对其进行调整。 第二，预算编制方法不合理。目前，部分事业单位采用的预算编制方法，大多为增量预算编制方法，该方法主要依据历史数据完成编制工作，而目前市场环境变化速度较快，历史数据与当前环境基本不相关，导致编制结果与客观情况脱离，不具备可行性。

2.5 预算执行不力

预算执行的最终目的是将编制好的预算方案进行高质量落实，从而确保预算管理的最终成效，然而部分事业单位存在预算执行不力的情况，具体问题如下:第一，未实现全程有效控制。 部分事业单位在预算执行期间未能实行全程控制，仅对部分工作环节进行监督管控，使得缺失控制的工作环节无法严格执行预算编制，导致预算编制方案丧失了严肃性。第二，人员能力不足。 人员能力也是预算执行工作推进的关键影响因素，部分事业单位成员对内部控制工作与全面预算的要点了解不足，因此，在执行工作过程中，仅凭借个人的主观理解，草率完成执行工作，降低了预算执行效率。

2.6 预算考核不够严格

预算考核是预算管理工作的后期环节，事业单位需要借助预算考核来评价具体的执行结果，从而为奖惩活动实施提供依据。 目前部分事业单位的预算考核不够严格，导致考核评价结果缺乏应用价值，具体问题如下:第一，预算绩效考核指标不全面。 部分事业单位设计的预算绩效考核指标，未能遵循预算管理的全面性，仅对部分环节进行考核评价，使得执行成员对未考核的工作环节以应付任务的态度敷衍了事，从而降低了预算管理成效。 第二，预算结果未得到有效应用。 部分事业单位虽然对执行结果进行考核评价，但是并未以考核结果为依据实施奖惩措施，导致绩效考核流于形式，无法激发人员的工作积极性。

3 全面预算管理下优化事业单位内部控制的措施

3.1 健全内部控制环境

健全内部控制环境，需要做好以下几项工作内容:第一，增强内部控制意识。 全面预算管理应用环境下的内部控制，同样需要全员参与其中，因此，事业单位成员需要对内部控制理论进行详细了解，基于对内部控制和全面预算管理的正确认知，遵循预算管理的全面性以及全员性原则，高效推行内部控制管理措施，充分发挥内部控制管理工作的职能作用。 第二，明确划分内部控制职责。 事业单位需要借助内部控制机制，根据内部控制管理需求和各部门人员结构情况，对内部控制相关成员的权责范围进行合理划分，并强化成员的主体责任，将责任真正落实到具体人员身上，实现各项工作内容专人专责，解决目前内部控制执行工作中存在的问题，提高整体工作效率。

3.2 推进信息化建设

推进信息化建设，需要事业单位做好以下几项工作内容:第一，做好内外调研工作。 事业单位在购置信息技术设备之前，需要对目前全面预算以及内部控制实施状况进行详细了解，基于核心管理需求购置符合单位信息化管理功能的技术设备，提高单位资源的使用效率，避免因设备购置不合理而延误信息化建设工作。 第二，实现单位内部数据高度共享。 为了创造数据高度共享的信息化管理环境，事业单位需要提前对各部门引进的信息系统型号规格进行统一，确保各部门使用相同的信息系统，以统一的数据管理标准和数据格式，实现部门间的数据高度传输，对预算数据信息进行综合分析和评估，提高预算管理的整体效率，扩大预算管理职能范畴。

3.3 加大内部监督力度

加大内部监督力度，需要事业单位做好以下几项工作内容:第一，设立内部监督部门。 为了确保事业单位内部监督管理工作有专人负责，事业单位需要设立专业的监督部门，遵循关键岗位分离原则，将监督权从财务部门中分离出来，在减轻财务部门工作负担的同时，对部门成员职责进行有效确认，加大单位内部监督管控力度。 第二，赋予内部监督部门必要的独立性和权威性。 单位管理层应当认识到内部监督在内部控制和预算管理工作中的重要地位，将内部监督部门从组织机构中独立出来，并赋予其足够权力，使其在开展内部监督工作过程中不受任何人干涉制约，并且直接向单位负责人汇报工作，确保监督审计结果的准确性和客观性。

3.4 改进预算编制方法

改进预算编制方法需要事业单位做好以下几项工作内容:第一，结合战略方向完成预算编制。 事业单位在设立预算管理目标时，要以长远战略方向为核心依据，并对设计完成的预算管理目标进行合理拆分，预算编制过程期间要收集足够的数据信息作为编制基础，并对其进行论证分析，尽可能确保预算编制结果的可行性和合理性。 第二，改进预算编制方法。 针对事业单位过度依赖增量预算编制方法的现状，可采取增量预算和零基预算结合的编制策略，对长期数据波动较小的业务项目主要采用增量预算编制方法，而对编制数据短期内波动较大的项目则需要采用零基预算编制方法，以最新的数据信息作为编制依据，确保编制完成的预算方案能够作为可靠的执行依据。

3.5 加大预算执行力度

加大预算执行力度，需要事业单位做好以下几项工作内容:第一，实现全程预算执行控制。 事业单位在开展预算执行工作过程中，需要基于预算管理的全过程性原则，对执行活动进行全程监督管控，确保每个执行工作环节都能严格落实既定的预算编制方案，从而确保预算管理目标能够高质量完成，避免出现预算执行不力的状况[3]。 第二，提高执行人员能力素养。 事业单位需要对现有执行人员的能力状况进行充分了解，根据人员能力结构特征，制订合理的内部培训计划，并借助绩效考核机制激发人员的学习积极性，从而增强内部培训成效，在短时间内提高个人能力素养，为预算执行工作完成提供有力保障。

3.6 完善预算考核机制

完善预算考核机制，需要事业单位做好以下几项工作内容:第一，完善绩效考核评价体系。 在完善事业单位预算绩效考核评价体系时，需要遵循预算管理的全面性原则，通过对预算绩效考核体系进行论证分析，确保绩效考核指标能够覆盖所有的管理工作内容，使执行成员对各项工作环节引起高度重视，促进预算编制方案有效落实。 第二，有效应用预算评价结果。 在完成预算执行工作之后，事业单位需要根据预算绩效评价体系，对各部门成员的执行工作结果进行考核打分，并基于评分结果实施对应的奖惩措施，从而规范员工的日常工作行为，有效发掘其个人潜力，激发人员的工作积极性，充分发挥预算绩效考核工作的行为引导职能。

4 结论

综上所述，在全面预算管理视角下实施内部控制工作，对事业单位发挥自身社会公共服务职能，加大执行控制力度具有明显作用，因此，事业单位管理层应当对内部控制以及全面预算的有效结合应用引起高度重视，不断健全内部控制环境，推进信息化建设，加大内部监督力度，改进预算编制方法，加大预算执行力度，完善预算考核机制，借助全面预算管理搭建完善的预算内部控制，利用内部控制的职能优势充分分解各预算指标，确保预算管理目标有效落实。