乡村治理背景下民族地区民事纠纷非诉解决机制检视

李卫国，冯晓煊，殷耀德

摘 要：近些年来，我国各地人民法院包括民族地区基层人民法院受理民事纠纷案件的数量一直居高不下，司法审判工作面临比较严峻的挑战。案件积压，给民族地区社会团结与和谐稳定的局势带来不小的压力。为了有效缓解民族地区基层人民法院案多人少的矛盾，应当发挥非诉解决机制的作用来分流案件和及时化解冲突。目前我国民族地区民事纠纷非诉解决机制存在一些问题，如自力救济机制存在失序与无效现象，社会救济机制缺乏应有的法律及政策支持，行政救济机制在处理民事纠纷上不具有终局性导致作用范围有限等，影响了其功能的发挥。该论文通过文献分析、比较分析和法理分析等方法，对非诉解决机制的发展完善提出了对策建议，包括强化自行协商和解的效力、健全调解与仲裁制度、扩大行政救济机制作用范围等，从而更好发挥非诉解决机制在分流化解纠纷、减少法院案件数量、促进民族地区社会平安稳定方面的功效，通过提升民族地区乡村治理水平，助推民族地区的乡村振兴。

关键词：非诉解决机制；乡村治理；民族地区

中图分类号：C95文献标识码：A文章编号：1674-621X（2024）02-0020-09

一、问题的提出

当代社会是一个多元化的社会，为有效应对多元化的利益冲突，需要有一种多元化的解决思路。范愉认为“法治社会必须根据社会和当事人的实际需求，针对不同性质和类型的纠纷，综合考量效果、成本和效益以及文化与心理等多方面因素，设立多元化纠纷解决机制。”李少平主张“构建多元化纠纷解决体系，对解决当前社会发展面临的新情况新问题，实现从传统社会管理向现代社会治理转变，最终实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。”胡平仁、彭园琛也认为“非诉讼机制对于社会纠纷解决而言，其实更能适应社会的多元化需要。在社会转型期，纠纷的种类呈多样化的发展趋势，相对应地，纠纷解决的方式也必须要多元化。”王刚开始关注民族地区非诉解决机制在社会治理上的作用，尝试“以青藏地区现实运作为切入点，欲寻求非诉讼纠纷解决机制与社会治理的互动基础及其嵌入国家社会治理之基本途径，以期在一种正面的合作和自觉的参与中实现社会治理。”不过，该研究主要是就民间调解、人民调解在民族地区社会治理的嵌入途径进行了阐述，而对于其他非诉解决机制如私力救济机制、仲裁机制、行政救济机制等在民族地区乡村治理中的功能和运作却鲜有提及。我们应当意识到，我国民族地区范围很广，少数民族多达五十余个，而且很多少数民族群众就生活在乡村。民族地区的社会治理，重点应是基层的乡村治理。因此，对非诉解决机制在民族地区乡村治理中的特殊作用及有效运用展开全面研究，进一步提升民族地区乡村治理效能，助力民族地区乡村振兴，无疑具有重要的现实意义。

二、乡村治理背景下民族地区民事纠纷及非诉解决机制概述

随着我国经济社会的快速发展，基层的民事商事交往也日益频繁，各种民事纠纷案件相应增多，乡村治理面临着诸多挑战。特别是在民族地区，由于其特殊的自然地理环境、民族风俗习惯、宗教信仰、文化语言和经济发展等区域情况，民事纠纷解决更成为了一个重要的问题。传统的诉讼解决方式虽然有其正式性和权威性，但在很多情况下，非诉讼解决机制更能满足民族地区纠纷解决的需求。因此，本文着重探讨乡村治理背景下民族地区民事纠纷的非诉讼解决机制问题。

显然，纠纷作为一种常见社会现象，既可能表现为公開激烈的暴力冲突，例如暴动、骚乱、武装抗争，也可能表现为相对和缓的各种矛盾，例如紧张、嫉妒、不满、争论、分歧、争吵等。纠纷，归根结底是一种利益的冲突，有可能是物质利益上的冲突，也有可能是精神利益上的冲突。各种纠纷或者冲突，会危及国家安定和社会稳定，故需要建立有效的社会机制加以控制、化解、消除，诸如通过军事、政治、行政、经济机制等，其中法律机制最为有效，也是人类社会的一种理性选择。法律参与对社会纠纷（冲突）的控制，致使许多社会纠纷转化为法律上的纠纷。由于法律部门多种多样，有刑法、行政法、民法等，法律纠纷亦相应区分为刑事纠纷、行政纠纷、民事纠纷等。民事纠纷系法律纠纷的一种，是平等民事主体之间发生的以民事权利义务为内容的社会纠纷。民事纠纷的一般特点为：纠纷各方当事人地位平等；纠纷内容涉及民事权利义务；纠纷具有可自由处置性等。在民族地区，民事纠纷又具有一定的特殊性。过去，我国民族地区大多为传统农业社会（以种植业或者畜牧业为主），民族地区纠纷呈现出浓厚的农村性。随着改革开放的深入和市场经济的发展，民族地区农牧民的利益趋向多元化，由此引起民族地区纠纷类型的多元化。民族地区常见纠纷中，既有传统的婚姻家庭纠纷、民间借款纠纷、人身伤害纠纷、邻里纠纷，也产生了一些新类型纠纷，如机动车交通事故纠纷、生态破坏环境污染纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁补偿纠纷、雇佣纠纷、旅游消费纠纷、集资纠纷、保险理赔纠纷等。群体性是民族地区民事纠纷的又一个特点。群体性纠纷的缘由各种各样，可能因民族之间误解导致，也可能因资源分配不均产生，还可能由于历史、风俗习惯和宗教原因引发。群体性纠纷的波及面广、参与人数多，如果处理不当，很可能导致民族矛盾激化，形成群体性事件甚或大规模骚乱，破坏社会生产生活秩序，不仅会损害少数民族群众的自身利益，也会损害集体或者国家的公共利益。

所谓民事纠纷的解决机制，系指处理、化解民事纠纷的一系列手段和制度的总称。我国学者根据纠纷解决主持者身份和地位不同，一般将民事纠纷解决机制划分为三类，即自力救济机制、社会救济机制、公力救济机制。自力救济机制，也称“私了”或者私力救济机制，表现为强力与和平等不同形态，是纠纷主体依靠自身力量解决纠纷的方式，主要包括自决、协商和解等。社会救济机制，即依靠社会力量解决纠纷的机制，主要包括各种调解、仲裁等。公力救济机制即通常所说的“公了”，是由公权力机关组织和其工作人员解决纠纷的机制，主要包括行政救济机制（行政调处、行政复议）和司法救济机制（诉讼）。按照纠纷解决是否通过法院诉讼程序进行，我们又可以将民事纠纷解决机制划分为诉讼解决机制和非诉讼解决机制。民事纠纷的非诉讼解决机制主要由自力救济机制、社会救济机制和行政救济机制构成。

我国各民族自古以来就推崇 “贱讼”“耻讼”“无讼”与“和为贵”的价值理念，倡导互谅互让、和谐共处，避免大兴词讼、对簿公堂、恶言相向与相互攻讦。非诉解决机制符合这种厌讼式的纠纷化解理念与民族传统。在我国传统的正义体系中，一个核心目的是解决纠纷尽可能做到诉讼的最少化与花费的最小化以及社会和谐的最大化。依据我国的国情与民族文化传统等因素，再加上民事诉讼相对于其他民事纠纷解决方式是一种成本较高的纠纷解决办法，使得非诉讼解决机制对于息讼止争扮演着重要的角色。乡村治理背景下的民族地区民事纠纷非诉解决机制，就是通过积极发挥各类非诉机制的特性、功能和作用，将民族地区大量的民事纠纷在诉讼前或者诉讼程序外予以及时、平和、合理、妥当地处理与化解，避免大量民事纠纷案件涌入法院进而减少法院受理案件数量，是从源头上尽力减轻当前民族地区法院在办案方面沉重负担有效方式，也是通过缓解案件积压，助力民族地区基层社会团结与和谐稳定，提升民族地区乡村治理水平的重要手段。

三、我国当前民族地区民事纠纷非诉解决机制现状考察与检讨

在我国民族地区，民事纠纷的非诉讼解决机制大致上可划分为自力救济机制、社会救济机制和行政救济机制，下面逐一进行阐述和评析。

（一）关于自力救济机制

自力救济，亦即私力救济，是指民事纠纷当事人依靠自身力量解决相互之间的矛盾纠纷，包括自决与协商和解等方式。相近似的表达还有：私了、私和、交涉、谈判、自助（行为）等。自力救济乃当事人依靠自我力量来解决纠纷，无需第三方参与，是最原始简单的民事纠纷处理机制之一。自力救济依据国家法律有无明确调控可区分为两种：其一为法定的私力救济，包括自卫行为（如正当防卫、紧急避险），自助或自救行为（如留置、抵销、法定单方面解除）等；其二为法外的私力救济，包括法无明文规定但通常可行的私力救济（如到债务人公司门前或者老赖家门口静坐讨债），法律禁止的私力救济（如扣押人质讨债、闯入对方家里持刀威逼索债等强制性的私力救济）。我国《民法典》第1177条规定：“合法权益受到侵害，情况紧迫且不能及时获得国家机关保护，不立即采取措施将使其合法权益受到难以弥补的损害的，受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施；但是，應当立即请求有关国家机关处理。”显然，《民法典》所确立自助行为制度属于法定的自力救济范畴。在民族地区，由于自力救济机制简便灵活，成本低，效率高，在纠纷解决方面颇受当事人欢迎。但其存在的问题是一些自力救济手段缺乏法律的必要规制，容易导致违法失控，甚至出现严重侵犯人权的事件发生。还有，双方当事人通过“私了”“私和”等方式谈判和解成功并签署了诸如“不得去公了的约定”“放弃诉讼权利协议”“不得再找司法机关处理的承诺”或者“不起诉契约”，一方在事后反悔并向法院提起诉讼情形下，法院是否应当受理和裁判处理，目前各地做法不一，争议很大，不但令人难以适从，也令人们对私力救济效果的预期大打折扣。

（二）关于社会救济机制

社会救济机制即依靠社会力量解决民事纠纷的机制，主要指调解、仲裁等。就调解机制而言，民族地区民事纠纷的调解机制包括民间调解、人民调解、行业或者社会组织的调解等，其中主要是民间调解和人民调解。在民族地区，民间调解是纠纷处理与化解的常用手段，这与民族地区人们“耻讼”观念牢固、和气生财风习浓厚、维系人际关系重要等因素密不可分。民族地区民间调解一般由村寨的头人或者长老、寺庙教堂的宗教人士、宗族的族长等主持。人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。新中国成立以来，作为人民民主专政的国家，党和政府历来提倡通过人民调解的方式解决人民内部矛盾，并出台了相关的政策和法规。2010年8月我国首次制定通过了《人民调解法》，人民调解工作自此走上更加规范化的道路。《人民调解法》规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员三至九人组成，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导人民调解工作。

我国仲裁机制目前主要包括民商事仲裁、劳动仲裁、农村土地承包纠纷仲裁、体育仲裁等。在民族地区，仲裁机制对于一些特殊领域的纠纷的解决开始发挥越来越大的作用，甚至是不可替代的作用。民商事仲裁是指当事人在自愿的基础上达成协议，将合同纠纷和其他财产权益纠纷提交非司法机构的第三者（仲裁委员会）审理，第三者就纠纷居中评判是非，并作出对争议各方均有拘束力的裁决的机制。在解决民商事纠纷方面，仲裁独立中立进行，尊重当事人意愿，并实行一裁终局。劳动仲裁是我国解决用人单位与劳动者之间劳动争议的重要方式。根据《劳动争议调解仲裁法》规定，发生劳动争议，当事人不能直接向人民法院提起诉讼，而应先进行仲裁，换言之，劳动争议仲裁是劳动争议诉讼必不可少的前置程序。农村土地承包纠纷仲裁是我国特有的解决农村土地承包经营纠纷的手段和机制。我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，发生农村土地承包经营纠纷，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。农村土地承包仲裁委员会在当地政府指导下组建，挂靠农村土地承包管理部门。仲裁农村土地承包经营纠纷，一般应在六十日内结束。当事人不服仲裁裁决的，可以在三十日内向法院起诉。逾期不起诉，裁决书将产生终局效力，并可强制执行。体育仲裁是解决体育争议的专门程序。我国2022年6月修订《体育法》时增设“体育仲裁”专章部分。体育仲裁的具体范围为：对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；因运动员注册、交流发生的纠纷；在竞技体育活动中发生的其他纠纷。民商事仲裁制度规定的可仲裁纠纷和劳动仲裁制度规定的劳动争议，不属于体育仲裁范围。体育仲裁实行一裁终局。体育纠纷虽然与民事纠纷不同，但在民族地区，二者存在密切关联。民族地区人民群众不仅喜欢参与传统体育活动，如斗牛、斗鸡、独竹漂，也喜欢参与现代体育运动，如贵州黔东南苗族侗族自治州台江县台盘村的村BA篮球比赛活动、榕江县的村超足球比赛活动，目前十分火爆，享誉国内外。这些活动中难免会出现各种体育纠纷，这些纠纷如不能得到及时妥善解决，往往酿成法律上的人身与财产权利义务纠纷。

民族地区社会救济机制即各种调解、仲裁等机制在解决民事纠纷方面发挥了比较重要的作用，目前存在的主要问题是，由政府支持的人民调解受到更多重视，其调解协议还可申请司法确认，但民间调解工作处于自发状态，没有受到应有的关注和支持，其调解协议的效力不能得到法律上的保障。民商事仲裁机构主要设立在较大的城市，在经济还比较落后的广大民族地区，难觅其踪迹。劳动仲裁、农村土地承包纠纷仲裁、体育仲裁由于宣传不够，推行不力，在一些地方还没有在纠纷解决中发挥更多与更大作用，殊为可惜。

（三）关于行政救济机制

随着社会的发展，治理活动的纷繁复杂，过去那种简单的权力划分与职能分工越来越不适应形势的需要，行政机关早已突破单一行政执法权的行使范围，开始有条件地行使了规章规则制定权和纠纷解决权。在民族地区，行政机关维护民族团结和社会稳定的职能尤为明显，行政机关解决民族地区各种纠纷的职能、方式和程序也有其特点。从行政机关解决民事纠纷的层面上看，行政裁决、行政调解和行政复议都属于“公了”或者公力救济，可以划归行政救济机制范畴。

行政裁决是行政机关及其工作人员根据纠纷当事人申请，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行解决和裁处的活动。行政调解是指行政机关及其工作人员在行政职权的范围内，按照纠纷当事人意愿，对特定的纠纷居中斡旋、协调、劝解，促使各方当事人达成纠纷化解的协议的活动。行政调解不同于人民调解、民间调解、行业协会调解等由社会力量参与的调解，是行政机关行政职能行使方式之一，是人民政府应当主动为人民服务、为老百姓分忧解难的工作任务之一。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为违法或者不当侵犯其权益，依法请求上一级行政机关复查该具体行政行为的合法性、适当性，并作出复议决定的专门活动。在我国，行政机关通过行政裁决、行政调解、行政复议解决民事纠纷具有效率高、专业性突出、公信力较高、花费又少等特点。尤其是某些特定领域的民事纠纷如医疗损害纠纷、环境污染侵权纠纷、交通运输服务纠纷、建筑工程质量纠纷、化肥农药种子质量纠纷、非物质文化遗产知识产权纠纷等与行政管理密切相关，需要熟悉行政管理且有专门技术、知识的人员才能妥善解决，如果直接诉诸法院反而并不利于及时有效地解决这些特殊争议。当然，行政救济机制在化解民事纠纷方面虽存在一些比较明显的优势，但也存在一些不容忽视的劣势，表现在程序保障不如诉讼程序严格、明文规定的受理与裁决的纠纷的范围狭窄、监督手段有限，其中最主要的劣势在于行政救济机制在处理民事纠纷方面不具有终局性。如果当事人不服行政机关的处理结果，民事纠纷的彻底解决还得再走法院的司法程序。从我国现行法的规定来看，除《行政复议法》第三十条第二款之规定为行政最终裁决之外，其他尚无行政最终裁决的规定。《行政复议法》第三十条第二款的具体规定为：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。随着经济社会发展，尽管人民法院受案范围不断扩张，但相当数量纠纷仍应当由或者适宜由行政机关调处或裁决。当前在民族地区，行政救济机制化解了相当数量的矛盾与冲突，对民族地区民事纠纷解决具有重要作用，但也存在如何因势利导和扬长避短的问题。

四、乡村治理背景下民族地区民事纠纷非诉解决机制完善建议

民族地区民事纠纷的公正及时有效解决，不能仅仅依靠司法机关和诉讼机制，“诉讼万能论”“司法优越论”的片面法治观需要进行反思、检讨和重新审视。司法诉讼在解决纠纷方面的程序性、规范性、公正性、权威性值得珍惜，但其繁琐刻板和费时费力费财以及令当事人公开撕破面子的弊端也不可小视。非诉解决机制在民事纠纷处理上的灵活简便、低廉迅速，令人称道。而且，非诉解决机制注重以协商对话和互谅互让而不是激烈对抗的方式解决纠纷，有利于维护邻里人际关系、商业伙伴合作关系以及共同体的凝聚力与整个社会的和谐稳定。为了更好发挥非诉解决机制在民族地区民事纠纷化解上的功能作用，有必要对其进一步优化和完善。

（一）自力救济机制的完善

自力救济虽然长期以来被视为一种野蛮落后、不讲法治和不文明的现象，但实践中它依然盛行，是人们面对冲突的典型反应，其存在有一定的合理性和必要性。自力救济机制在民族地区民事纠纷解决中担负着较重要角色，发挥了较大作用。当前应注意客观全面地看待自力救济，发挥其积极作用与正向效应，限制其消极倾向与负面不良后果。我们认为，自力救济从行为手段上大致可分为两种类型：一类是直接针对人身的自力救济，如搜查、拘禁、侵入住宅、恐吓和胁迫行为等；另一类是直接针对财产的自力救济，如留置、抵消、抵押、质押、骗取、抢夺、毁损等。在现代文明社会，人身权是公民的基本权利，不允许对人身采取自力救济手段，但针对财产，当事人采取留置、扣留、抵消、质押等比较和平方式维护自身合法权益，一般是允许的，即使有些过分举动，也是可以理解和可行的，不过不能允许通过抢夺、强取、盗窃、毁损等过激或者非法手段實施自力救济。对于当事人通过“私了”与协商和解所达成的诸如“不向司法机关报案申诉”“承诺放弃诉权”或者“不得再行起诉”等协议（简称“不起诉契约”），应区别情形看待其效力。订立不起诉契约是当事人采用私力救济的方式来解决他们之间民事纠纷的常见手段，这与我国当前提倡采用非诉解决机制解决纠纷以减轻法院工作压力的政策导向相契合。多元化纠纷解决机制使各方可以依据自己的具体需求，自主地选择解决纠纷的方式。法治社会必须要充分尊重当事人的处分权和自治权，法律调整的最大作用就是给社会成员提供一个可以自主选择的活动区域，在法律必要约束范围内，充分发挥社会成员的主观能动性和积极性。当事人在发生民事纠纷时，相互协商处理，握手言和，达成民事不起诉契约解决纠纷，有利于节约司法资源，快速化解矛盾冲突，我们当然应尊重他们处分权，尊重他们自己的选择，承认不起诉契约对当事人的约束效力。法院对于已达成了不起诉契约的纠纷案件，不得立案受理和审判。不过，当事人对自己民事权利和诉讼权利的处分，不能违反国家法律的强制性规定，不可违背公序良俗，也不得损害国家、集体和其他第三人的合法权益，否则，他们之间私下协商解决民事纠纷而达成的不起诉契约将会面临无效的后果。

（二）社会救济机制的完善

前已述及，社会救济机制是借助社会力量解决各种各样的民事纠纷，主要有各种调解和仲裁机制。调解与仲裁两者的共同之处是社会上的第三者对争议处理起着重要作用，不同点为调解结果更多体现了双方当事人的意愿，而仲裁结果则更多体现了仲裁者的意愿。在我国民族地区，调解在纠纷解决中的意义非常重要，因为对少数民族大多数群众而言，“在群居的生活、互助的生产方式之下，和睦相处、团结友爱、同享幸福是社区共同的精神追求。”当前应对民族地区的民间调解，如村寨的头人、长老、宗教人士、宗族内的长辈等主持的调解，给予必要的支持与规范。这些在民族地区长期以来就存在的民间自发调解，虽然与正式的调解如人民调解委员会的调解、各种社会组织和行业协会的调解在规范性上有所不同，但都致力于民间纠纷的化解与人际关系的和谐共处，殊途同归，不宜厚此薄彼。对于民间调解达成的比较合情合理的协议，只要没有明显违反法律禁止性规定，就应当赋予其具有与人民调解等依法正式成立的调解组织的调解协议的同等效力。民商事仲裁因其专业性、自治性、简便性、效率性和权威性，深受工商界人士欢迎。我国《仲裁法》第十条规定，民商事仲裁机构可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。自1994年《仲裁法》颁布以来，我国陆续在经济比较发达的各个城市设立了民商事仲裁机构。以贵州省为例，目前只在贵阳市、遵义市、六盘水市设立了解决民商事纠纷的仲裁委员会。随着民族地区工商业的进一步发展，商事纠纷日益增多，有必要考虑在民族地区多设置一些民商事仲裁性质的仲裁委员会。少数民族人口较多的市（州）的商会和司法行政部门应当通力合作，为设立民商事仲裁性质的仲裁委员会创造条件、铺平道路，同时鼓励经济较发达的城市的民商事仲裁机构在民族地区开设分支机构，助力民族地区民商事糾纷的仲裁化解。这些年来，我国在各个县级政府的人社部门、农村土地承包管理部门均设立了劳动仲裁机构、农村土地承包仲裁机构，但由于宣传不够深入普遍、推动不够强韧有力，很多老百姓并不了解。身处县城的劳动仲裁机构、农村土地承包仲裁机构的领导及其工作人员应当经常走进乡镇、走入各族群众家里，向他们普及劳动仲裁、农村土地承包仲裁的基本知识，让更多群众明白劳动仲裁时仲裁机构不收费、农村土地承包仲裁亦完全免费，而且它们对于相关纠纷的解决往往专业性强、公正有保障，也相当权威高效。我国虽然早在1995年就颁布了《体育法》，但当时关于体育仲裁只有唯一的一条象征性的条文。实事求是地讲，在1995年至2022年长达27年的时间里，我国并未真正建立起体育仲裁制度。2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议审议通过了“体育法修订案”，新修订的《体育法》增设了“体育仲裁”专章，制度设计比较全面具体。依据现行法，体育仲裁与商事仲裁、劳动仲裁分工合作，化解竞技体育领域内不同类型的纠纷。但竞技体育纠纷具有专业性、时效性、国际化等特点，其纠纷化解不仅要考虑体育活动的顺利开展问题，还要考虑处理结果的公正性及行业内外认可等问题，因而体育仲裁机构、体育仲裁规则的建立健全尤为关键。另外，由于体育仲裁制度刚刚建立，宣传工作在全国各地包括民族地区必须加紧进行。在民族地区，应当通过学校体育课、民族节假日、民族群众赶集会、民族村寨文体旅游项目、民族体育大赛活动，普及体育仲裁知识，促进民族地区体育纠纷及相关纠纷的及时与公正处理。

（三）行政救济机制的完善

与“私了”、谈判协商、调解、仲裁不同，行政调解、行政裁决和行政复议均属于纠纷解决的行政救济机制范畴，是行政机关依照法律规定，遵循一定的程序，运用行政权对纠纷予以解决的方式方法与制度体系。与上述自力救济机制和社会救济机制相比较，行政救济机制天然具有公力救济的规范性、权威性和效力性等特征。与同属于公力救济类型的司法诉讼救济机制相比，行政救济机制具有纠纷解决的效率高、成本低以及快捷性、主动性、灵活性等特点与优势。具体而言，行政裁决、行政调解等机制作为由公权力机关参与的民事纠纷解决方式，能在一定程度上弥补严格的司法诉讼程序解决纠纷的缺陷，可以更加及时、有效地解决民事纠纷。在民族地区，行政机关维护民族团结和社会稳定的职能非常明显和突出。行政机关从机构规模、人员数量、执法装备、硬件设施等方面，一般都要超过人民法院，行政救济机制也是民族地区解决各种民事纠纷的重要常规手段。司法诉讼作为解决纠纷的最终手段，必须依赖非常科学规范的程序为案件的审判提供最为公正的救济。但法院因为各种主客观因素条件的影响或者制约，不能保证在相当一部分领域都是解决纠纷、实现权利救济的最佳途径。必须承认，在不少纠纷领域，行政机关参与处理解决也是很不错甚至非常理想的选择。不过，如果仅仅有行政裁决程序制度，但行政裁决的处理结果却几乎都没有最终的效力，以致相关案件的处理还得要重新经历一番司法诉讼程序，那么有理由认为，我们的行政裁决的制度设计存在不小的问题，甚至是致命的问题。从我国目前实施的法律规定来看，随着原《行政复议法》第三十条第二款的规定即那个唯一的关于行政最终裁决的民事纠纷事项的规定被废除，其他再也没有关于行政最终裁决民事纠纷事项的规定，也就是说，所有由行政裁决的民事纠纷事项，当事人不服，还得通过诉讼程序来最终解决。在这里，笔者赞同一些学者的观点，即创设行政裁决制度的目的是借助行政机关的专业性优势，实质性化解一些与行政管理活动密切相关的民事纠纷，既有助于缓解法院审判工作的沉重负担，也有利于纠纷的公正解决，亦便利当事人及时摆脱纠纷困境。在行政救济机制方面，当前除了做好国务院特别要求的自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政裁决工作之外，还应进一步扩大行政裁决民事纠纷的范围以及适度扩大行政最终裁决民事纠纷事项范围。要全面确立行政裁决告知制度，对于可以通过行政裁决解决的纠纷，法院在受理前应主动向当事人告知和建议。人民调解委员会、行业协会、社会团体等参与纠纷化解时，也应告知行政裁决渠道供当事人选择。要加强行政裁决和行政调解的衔接，行政机关裁决民事纠纷应先行调解，当事人经调解达成协议的，由行政机关制作调解协议书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时作出裁决。民族地区不少地方地广人稀，交通不便，法院少，审判力量薄弱，老百姓打官司很不容易。不过，民族地区的行政机关却不同，它们在机构设置和工作人员数量方面远远超过法院。因此，在民族地区高度重视行政救济机制在解决民事纠纷方面的功能发挥，非常必要。而且，唯有如此，行政救济机制才能真正成为化解民事纠纷的“分流阀”，在乡村治理方面发挥其应有的作用。

中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视纠纷源头化解工作。在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调指出“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”在广大民族地区，认真贯彻习近平总书记的重要指示，进一步完善非诉讼纠纷解决机制，积极发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，对于推动民族地区民事纠纷的及时妥当化解、增强民族地区人民的团结、促进民族地区社会秩序的和谐有序与稳定、助力民族地区乡村治理和乡村振兴，具有深远和重要的意义。

[责任编辑：吴才茂]