乡村振兴战略下“多规合一”实用性村庄的规划研究

姚旭燕，王 甜

（1.三和数码测绘地理信息技术有限公司，甘肃 天水 741000；2.陕西地矿第三地质队有限公司，陕西 宝鸡 721300）

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，对我国乡村发展进行了全面规划和部署，并将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”确定为乡村振兴的总要求[1]。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。2019 年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，确保顺利完成到2020 年承诺的农村改革发展目标任务，实现农业农村现代化，实施乡村振兴战略。因此，如何更好地发挥村庄规划在乡村振兴中的作用，是当前我国基层治理中面临的重要课题。

1 乡村振兴的内涵

实施乡村振兴战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代“三农”工作总抓手，也是乡村振兴的战略目标。2019 年3 月4 日，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出，实施乡村振兴战总方针是坚持农业农村优先发展，而产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是乡村振兴的五大目标。乡村振兴战略是新时代“三农”工作总抓手，与“三农”工作总目标相辅相成，互为支撑。而实施乡村振兴战略是“农业农村优先发展”的体现和深化，是贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的具体行动，也是决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略举措[2-3]。

实施乡村振兴战略，其目的在于促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。在全面建成小康社会进程中，我国农业农村发展不平衡不充分问题仍然存在，农业供给质量有待进一步提高；农民收入增长势头有所减缓，城乡居民收入差距较大；乡村建设和治理仍面临许多困难和问题。实施乡村振兴战略，就是要从根本上解决“三农”问题。为此，国家提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕等“五个振兴”的具体目标要求。其中产业兴旺是乡村振兴的重点任务，包括发展乡村产业和现代农业；生态宜居是乡村振兴的重要基础，包括改善农村人居环境和建设美丽宜居乡村；乡风文明是乡村振兴的内在动力，包括培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍；治理有效是乡村振兴的重要保障，包括健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；生活富裕是乡村振兴的根本目的，包括实现农村贫困人口如期脱贫[4-6]。

实施乡村振兴战略是一个长期且复杂的系统工程。加强城乡规划建设管理衔接协调，严格村庄建设管理。加强对“多规合一”实用性村庄规划工作指导力度。统筹安排生态、产业、基础设施等各类空间布局建设，提高空间治理效能。按照国家统一部署安排，启动新一轮村庄规划修编工作。要发挥好各类规划指导和约束作用，为实施乡村振兴战略提供有力支撑[7-9]。

2 村庄规划在新时代乡村振兴中的重要地位和作用

村庄规划是新时代乡村振兴的重要组成部分，是各级政府管理和服务乡村振兴战略的基础性工作，也是实施乡村建设行动、实现农业农村现代化的重要支撑。“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键五年，实施好村庄规划，对于保障乡村振兴顺利推进和实现“十四五”规划目标至关重要。早在2006 年，我国就开始对村庄规划进行研究和探索，2009 年《村庄和集镇规划建设管理条例》 颁布实施，为村庄规划的编制提供了法律依据。2019 年1 月4 日，由中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部出台的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（以下简称《意见》），从加强乡村振兴的总体要求、科学划定“三区三线”、严格管控永久基本农田、优化提升乡村功能、突出乡土特色风貌、保障农民利益等方面提出了具体要求。2021 年中央一号文件强调“扎实有序推进乡村建设，编制乡村建设规划”。2022 年中央一号文件再次强调“抓紧出台全国村庄规划编制指南，对村庄布局进行优化调整。要立足不同村庄的区位条件、资源禀赋、产业基础、文化特色等差异性，因地制宜开展乡村振兴示范工作，注重保护传承利用乡土文化”。目前，全国有近90%的市县已开展或正在编制村庄规划，有近一半的行政村已编制了农村人居环境整治规划。

2.1 村庄规划是乡村振兴的重要抓手

在实施乡村振兴战略总体要求的基础上，《意见》进一步提出实施乡村建设行动，要求科学编制村庄规划，充分考虑土地利用、生态保护、村庄发展等需求，合理确定村庄布局形态和发展模式。要根据各地资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果合理划定城镇开发边界，引导城镇化率较高地区的村庄有序向城镇集中。这就要求在编制和实施村庄规划时，要结合当地资源禀赋，以满足农民生产生活需求为根本出发点，合理确定村庄人口规模和居民点布局。通过编制具有针对性的规划方案，引导农民群众科学建房、有序建房。

2.2 村庄规划是落实上位规划、确保村庄建设有章可循的基础

《意见》指出村庄规划是乡村振兴战略实施的重要依据。其基本原则是，坚持城乡统筹，以县域为单元编制村庄规划；坚持因地制宜，尊重村民意愿；坚持节约集约，保护生态环境；坚持因地制宜、分类施策。《意见》提出要遵循乡村发展规律，从实际出发确定村庄发展定位、国土空间开发保护要求和建设用地规模、布局，引导人口向城镇和中心村集中。在此基础上编制规划，既能让村庄规划成为指导乡村建设的总章程和总遵循，也能使乡村建设符合村庄发展规律和建设需求，避免盲目攀比、跟风城镇化等现象。可以说，村庄规划是落实上位规划、确保村庄建设有章可循的基础。

3 “多规合一”实用性村庄规划的编制思路与方法

在新时期的乡村振兴背景下，如何做好村庄规划，引导村民有序发展是乡村振兴的关键。“多规合一”实用性村庄规划在一定程度上可以解决村庄规划的空间布局问题，同时也是破解乡村振兴面临的用地空间不足、村庄建设无序等问题的有效方法。由于各规划体系间的差异性，各地在编制村庄规划时需要因地制宜地选择适合当地实际情况的村庄规划方法，“多规合一”实用性村庄规划应在空间上实现多规融合，在内容上注重实用性和可操作性。因此，应通过对各类规划进行分析，找出符合当地实际情况的空间布局形式及土地利用方式。同时，要从村域实际情况出发，探索具有当地特色的规划编制技术路线，不断提高村庄规划编制水平，村庄规划编制内容见图1。

图1 村庄规划编制内容

3.1 空间布局层面

在村庄规划中，空间布局层面是村庄规划编制的核心，也是村庄规划中最难解决的部分。空间布局主要通过对村庄现有用地的分析，结合村域发展目标和国土空间规划的布局要求，明确土地利用和建设用地布局，合理安排耕地保护、农业发展等区域功能，引导村庄有序发展。

在村庄空间布局中，需要以村域发展目标为导向，以生态保护、农业生产为主要任务，优化村域用地布局。根据各地实际情况，应结合当地自然、经济、社会等特点，考虑各村资源禀赋和区位条件以及用地现状特点等因素，统筹安排农用地和建设用地的布局。对村庄内土地进行合理分类整理后进行土地利用规划和空间布局规划。对农用地进行分类整理后，进行耕地保护、农业发展等区域功能的安排；对建设用地进行分类整理后，用于农村基础设施建设、产业发展等区域功能的安排。

3.2 土地利用层面

通过分析村庄土地利用现状，结合上位规划及相关政策，以现有规划为基础，明确村庄未来土地利用方向。在明确村庄建设用地规模的基础上，可将村庄用地分为建设用地、农用地和未利用地3类。建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。其中，宅基地用于村民居住，公益性公共设施用地主要包括村级教育、医疗卫生、养老服务、文化体育等设施，经营性用地主要包括商业、餐饮、娱乐等经营性项目。同时，明确村庄建设规模，对各类建设用地进行功能分区。另外，农用地按照实际用途划分为耕地、林地、园地、草地及其他农用地。对于耕地和园地，采取集中连片的方式进行种植和管理，并合理安排种植结构；对于林地和草地，采取以保护为主的原则进行管理。在建设用地层面，可通过划定村庄内禁止建设区域和限制建设区域两种方式对其进行管控。在划定禁止建设区域后，对划定的禁止建设区域进行详细的用途管制；对于限制建设区域，应依据村庄发展的实际需求合理安排土地用途。因此，只有解决在土地综合整治中已存在的村庄耕地碎片化、土地资源利用低效化、土地空间布局无序化、土地生态质量退化等问题，才能更好地助推乡村振兴。

3.3 规划实施层面

为保障村庄规划的实施，应从实施层面上开展规划编制工作。在落实“多规合一”实用性村庄规划中，针对乡村振兴的建设内容，应按照“先规划后建设、不规划不建设”的原则进行编制。首先，根据“多规合一”实用性村庄规划确定的规划控制引导要素，落实村庄各项建设活动，并结合实际情况和村民需求，在注重对村民利益的保护下对相关建设项目进行调整。其次，对村庄项目的用地进行整理和优化。根据不同的建设活动内容和特点，合理安排各个项目用地，在不影响村民利益的基础上兼顾村庄发展和保护生态环境。同时，结合不同项目类型的特点和具体情况制定相应的管理措施。最后，编制好相关专项规划，应在编制中充分考虑各专项内容的协调与衔接。

“多规合一”实用性村庄规划应注重对农村村民日常生产生活需求的考虑。在进行项目安排时要充分考虑村民生产生活的需要，充分结合农村发展现状及村民需求，将相关项目合理安排，为村民日常生产生活提供便利。在村庄环境整治方面，合理安排建设用地，充分结合实际情况和生态景观资源等因素对村庄环境进行整治提升。在基础设施配套方面，以村民的实际需求和村内建设条件，进行合理安排。

4 结束语

村庄规划作为国土空间规划体系的重要组成部分，是农村发展和建设的重要依据和保障，也是国土空间开发保护活动、各类专项规划有效衔接的基础和改革工作部署的重要举措。本文研究实用性村庄规划，可以优化农村地区土地利用结构和布局，为村庄建设提供科学依据和保障；能够落实乡村振兴战略发展目标，为农村地区建设提供有效指引；可以统筹农村地区发展与生态保护，为生态宜居美丽乡村建设提供有力支撑；可以加快推进农村地区产业发展，为农民增收提供可靠保障。