城乡融合区域推进乡村治理体系建设的经验与思考

王波　肖霖　邹鞠军

摘要：全面推进乡村振兴在基层具体实践中，不同地区面临着历史人文、生态环境、风俗习惯、资源禀赋、产业结构等要素的巨大差异，地方政府应以灵活的治理方式和先进的治理理念，有效推进乡村治理体系建设，为当地乡村振兴工作提供有力的组织保障和制度支撑。文章通过对国家城乡融合发展试验区之一的鹰潭市辖区内街道及村（社区）进行实证分析，挖掘城乡一体网格化治理、城中村改造、夕阳工作站、建成区宅改、科技赋能社会治理等经验成果，深入探究影响乡村治理进一步提升的堵点、难点和痛点，为进一步提升乡村治理体系建设成效提供积极参考。

关键词：城乡融合；征地拆迁；宅基地改革；公信力；乡村治理体系

2023年中央一号文件《做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出“提升乡村治理效能”的工作要求，乡村治理作为国家治理的重要基础和组成部分，其体系建设涉及经济、政治、文化、社会、生态等多方要素，要协调各方治理组织共同参与，通过利益平衡、资源共享、科学设计合理运用有限资源，实现公共利益最大化。当前全国各地在深化乡村治理体系建设试点方面进行了积极探索，创新方法和实践经验为我们实施提升乡村治理提供了有益参考。

鹰潭高新区白露街道位于主城区西南城乡接合处，国道G320和G206交叉穿行，下辖2个行政村、7个村改居、3个城市社区和1个保障性住宅社区，既承担农村工作，又有城市任务，不仅是高新区拓园建设主战场，还扮演“城关镇”的角色，其城乡环境复杂，社会矛盾突出，基层治理要求高、覆盖面广、形式多样，相较一般的农村乡镇或者城市街道，具有更高的研究价值。近年来，为更好推进乡村振兴及城乡融合发展工作，白露街道以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，坚持政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑，有效引导、高效调动各类主体参与基层治理，在构建“五治”融合的乡村治理体系的基础上，通过长期基层实践，探索出在城乡融合区域提升基层治理体系现代化的地方经验。

一、白露街道乡村治理体系建设的实践探索

（一）网格化管理——“政治”引领聚合力

党的二十大报告指出，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。网格化管理发轫于2004年北京东城区“万米单元网格”，其核心在于党政力量下沉及权威整合，通过将城市空间和管理范围划分网格，建立集中指挥、部门并联、无缝衔接、协同行动的管理体系，打破传统“碎片化”的“条块分割”管理模式，契合当前中国城市治理的实际需求。如今这一模式已逐步在全国范围内推广，并由城市社区延伸至农村，伴随着“多网合一”等改革举措的加入，网格化管理呈现出综合化、统筹化的发展趋势。

白露街道在探索乡村治理体系中注重发挥党组织的引领功能，激发基层队伍活力，探索将网格化管理与“三长”制、机关党组织和在职党员“双报到双评议”制度等工作相结合，协同推进基层共治，开创治理新局面。

1. 统筹城乡划定网格。城市社区按照就近就便、因地制宜原则，以住宅小区、若干楼栋为单元优化调整网格设置，每个网格覆盖300～500户为标准划分网格，如表1所示，目前3个城市社区14个封闭式小区及一个城中村（陶瓷厂村庄）共划分为19个网格，其中金桥社区设置7个网格，露桥社区设置8个网格，陶瓷厂社区设置4个网格。农村（社区）则以自然村、村小组为单位划分网格， 9个农村（社区）共划分为37个网格。

2. 干群结合充实人员。针对干部队伍，城市网格按照“一网四员”要求，每个网格设置1名网格管理员（网格长），由社区干部担任；网格联络员由高新区、街道挂点部门干部担任；网格协理员由物业、城管、公安、供电、供水、市场监管等人员担任；网格辅助员由小区业主委员会、楼栋长、志愿者等担任。城市社区19个网格共有113名网格员，各类网格员分工明确、密切配合：网格管理员全面负责网格内各类事项，对内统筹各类网格员，掌握整体情况，对外负责协调沟通，推动问题化解；网格协理员负责网格内各类民生事项，解决各类民生问题；网格联络员负责对接挂点部门，帮助解决网格内难以化解的问题；网格辅助员负责收集社情民意，沟通邻里，协助社区各项工作开展。针对城市居民，由社区干部兼任网格长，小区居民、物业、业委会成员则充实楼栋长、单元长队伍。通过“一网四员”的网格化管理及“三长制”将干部和居民紧密联系。农村（社区）在治理上更加扁平化，仅需设网格长和网格员，网格长由包片的村（居）委会干部担任，网格员分别由村小组干部、理事、居民代表、党员等担任。所有村（社区）均由党支部书记担任总网格长。

3. 政治引领共建共治。社区居委会及时将“一网四员”信息张贴至小区楼栋单元，居民出现困难或有疑惑时可以快速精准找到对应部门人员寻求帮助。农村地区由于熟人社会，小组化自治经验丰富，信息互通更为迅捷。在疫情等特殊时期，所有网格员快速集结，下沉网格，凝心聚力，共同坚守。非疫情时期，各网格员回到各自工作岗位，要求每周到网格内开展巡查，摸排问题，通过网格，真正做到“平时各劳作，战时聚合力”。2022年8月，面对新一轮疫情威胁，白露街道657名党员“双报到”基层一线，与网格人员及社区“三长”一同参与隔离点建设、防疫物资配送及卡点值班值守。在党员们身先士卒的行动中，居民坚定了必胜的决心，自觉投入疫情防控的志愿者也明显增多，经过2个多月奋战，摸排国内疫情重点地区和境外返鹰人员73522人，集中隔离723人，居家健康监测4266人，完成了疫情防控期间各项工作任务，织密织牢了群防群控的“防控网”，守住了“零感染”的底线。

（二）城中村改造——“法治”保障惠民生

基层政府公信力是基层现代化治理能力的具体反映，不仅关系到政府治理成效，更影响党和政府在人民心中形象及社会的良性发展，强有力的基础治理更是中华民族伟大复兴的重要保障。

白露街道作为高新区征地拆迁主战场，为推动高新区经济社会高质量发展，保障各类建设用地的需要，先后在辖区范围内征用了大量土地，尤其是依据《江西省征用土地管理办法》规定，对完全失地或人均耕地不足0.3亩的村小组，按人均20～40平方米的标准给予三产用地安置。由于前期征用农村集体土地时间跨度长，征地政策中三产用地尚未全面兑现，导致基层政府的公信力下降。同时白露街道过往房屋拆迁工作，在征迁方案的基础上，主要以谈判模式敲定拆迁协议，对于树木、构筑物、附着物等认定，拆迁干部自由裁量权大，公平性和透明度低，进一步削减当地居民对政府的信任度，使得現阶段本就被基层干部戏称为“天下第一难”的工作在白露街道更加复杂。

2022年白露街道征迁任务达到历史峰值，涉及7个自然村331户11.7万平方米房屋征收，面对历史积弊和新的任务，高新区党工委、管委会充分论证、仔细研判，重点改变当地拆迁惯用办法，着力将法治的思维融入拆迁工作管理，聘请律师团队作为拆迁队伍的重要成员，在征迁方案制定、公示程序设置、违建司法认定、拆违法律援助等全过程进行法律指导。法治政府作为赢取公信力的前提，在2022年高新区拆迁过程中成效显著，征迁干部坚持一把尺子量到底、坚持综合执法树立政府威信、坚持信息公开透明，对涉及拆迁房屋面积、附着物、附属设施等信息公开，桂山底章家村小组的拆迁干部组织全体拆迁人员统一见面、同时签约，彻底打消老百姓的疑虑和不信任，最终利用“公平、公正、公开”的法治思维巧破“征拆难题”，仅用不到3个月的时间，全面完成征迁协议签订，实现了高新区征迁历史上速度最快、效果最好、群众最满意的和谐拆迁。

（三）夕陽工作室——“德治”教化育活力

习近平总书记指出，“坚持依法治国和以德治国相结合，就要重视发挥道德的教化作用，提高全社会文明程度，为全面依法治国创造良好人文环境”。德治具有文化的渗透力、感染力、影响力，是乡村治理的重要基石，新时代背景下推进德治工作，能极大提升乡村振兴的成效和乡村治理水平。

白露街道在探索新时代德治建设工作中，重点挖掘年高德劭先进典型，让道德模范走到台前，实现以德示人、以德感人、以德育人的初衷。白露街道自2020年7月成立离退休干部党支部以来，充分发挥离退休党员干部“退休不褪色”的示范作用，结合白露实际，创新性地将白露街道离退休干部党支部活动和精神文明宣讲、征地拆迁有力衔接，街道机关退休干部党支部也于2023年3月荣获全市离退休干部示范党支部荣誉。其中离退休干部党支部书记在退休十余年后依旧活跃在服务群众一线，积极组织老年体协活动、关爱未成年人获得合法权益、打捞街道红色故事，与白露街道合作开办“夕阳工作站”，运用老同志丰富的经验和道德模范的身份，充分发挥党员干部公道正派的政治品德，感染辖区群众，有效解决各类社会纠纷，成功化解多个历史遗留信访案件。

（四）宅基地改革——“自治”强基促动力

我国现行宅基地制度可用“一宅两制、房地分离、无偿取得、长期使用”十六个字概括，宅基地所有权归集体所有，但在实际情况下并不影响村民宅基地的代际继承，将农村宅基地视为“祖业”的观念较为普遍，长期以来村民建房宅基地属于稀缺资源，农村分地到户后，地基“购买”动辄数十万。白露街道因地处城乡接合区域且交通极为便利，不仅是经济发展的窗口，也是征地拆迁的阵地，在征迁补偿的巨大诱惑和当地区位优势下，当地居民热衷于自建农房，甚至违章私建，并期许从房屋征迁中获得丰厚收益，白露街道宅基地变得寸土寸金，宅改工作的推进更在所谓 “金土地”上困难重重。

一是规划区宅改难于传统农村。规划区内人口密集、宅基地隐性价值高、群众腾退意愿低，如2021年时余江需实施宅改自然村949个，规划区外便有908个自然村，但率先完成宅改验收工作的自然村集中在规划区外，完成比例甚至达到规划区内两倍。二是当地建房长期杂乱无序。宅基地集体所有的性质赋予地方政府引导农户无偿退出的依据，但是农村宅基地利用格局及农户乡土生活的空间表现形态，呈现出随意性和私有观念严重，造成当地农村宅基地使用呈现一户多宅、超高超大、布局凌乱、空心危房、违章搭建、私下转卖等特征。由于前期村庄建设杂乱无序，导致宅改工作中需要在村庄规划、施工路线、资金规模等方面投入剧增。三是周边拆迁政策优渥。2022年5月高新区进行了一次4个整村拆迁工作，包含宅改试点村隔壁300米处的另一自然村，且都属于同一社区，宅改旧房一平方米若按拆迁补偿则可获益4000元。在白露街道一手抓城中村改造、一手又要抓好宅改，无法避免同村拆迁、隔壁拆迁的利好政策对宅改村村民的刺激，也使得当地宅改工作相对其他无拆迁乡镇更难推进。当前宅基地制度改革多地还处于拆违治乱、改革探索阶段，宅改退出不彻底、有偿收费不及时、老百姓参与度不高现象依然存在，在打造美丽中国“宅改样板”方面依旧存在一些亟须关注和破解的问题。

针对上述问题，白露街道从村民“自治”中寻求突破口。一是成立宅改理事会聚民众。村委会指导宅改村小组通过村民议事，推选村内年高德劭退休支部书记担任宅改理事会会长，采取“村事村议”的形式，代表大会评定不满足一户一宅的房屋及老旧危房清单，并在村内集中公示宅改信息，修订宅改村规，增强基层治理的自治活力，充分提升村民宅改主体的责任意识。二是党员干部带头签约稳民心。为进一步杜绝农村工作中的小微权力腐败现象，破除村民对于宅改工作公平性的质疑，白露街道充分发挥党员干部的先进带头作用，在宅改“四方协议”签订伊始，便实现村内有宅改任务的党员及干部进行集中签约，有力打消村民的疑虑，坚定了湖塘宅改试点的信心。三是深化新农村建设顺民意。2022年投入1000万元新农村建设一般债用于湖塘宅改后新农村建设，合理利用宅改增加的建设用地，将原本房屋杂乱无序、污水漫流的村庄进行科学规划、完善交通、提升人居环境，让当地居民充分享受“宅改+新农村建设”成果。四是创新“四方协议”保民权。首创“四方协议”模式，在“寸土寸金”的高新区打开宅改新局面，3个月时间便完成177户村民“四方协议”签订工作，拆除一户多宅、老旧危房合计104栋1.3万平方米。

村民“自治”在宅改工作中，以较低的预期成本，取得较高的预期收益，并且风险极低且可控，在最大限度地解决了传统宅基地利用粗放低效问题的同时，实质性提升了村庄基础设施建设水平和人居环境质量，并充分转化为广大农村居民生活获得感和幸福感。

（五）科技赋能社会治理——“智治”支撑保稳定

随着我国进入新发展阶段，乡村地区发展不平衡不充分的问题依然十分突出，传统的乡村治理手段和方式在应对过程中逐渐表现出一定程度的疲软和滞后。提高乡村治理水平，就需要牢牢把握信息化、数字化的发展机遇，广泛运用云计算、大数据和人工智能等信息技术，推进乡村智治，进一步完善乡村治理体系，提升乡村治理成效。

白露街道范围内206国道与320国道交会，曾经交通事故、偷盗等事件频发，由于缺少科技手段，案件取证难、侦破难。为了确保辖区群众切身利益，白露街道着力抓实社会治安防控体系建设，在构建进村国道监控的“天网”、社区和居家监控的“地网”、网格员巡查的“人网”的同时，深入推进“智慧雪亮工程”建设，安装“视播一体”设备，实现了实时监控、实时调度、实时喊话、实时应急。大大提高了破案、调解效率，村民的获得感、幸福感、安全感显著提升。

二、乡村治理体系建设中面临的难点、堵点、痛点

（一）管理体系责任泛化、机制不全、任务过载

一是乡村治理队伍建设还不完善。网格化管理工作中的网格管理部门分割化和职能资源悬置不下沉，各职能部门向基层网格员委派任务存在随意性且忽视匹配资源，网格员承担任务过于繁重导致工作積极性受削弱。虽然统一设置了“一网四员”，但有的网格员责任意识还不强，对网格内事务漠不关心，没有按要求下沉网格，还停留在表面上。二是乡村治理运行机制不健全。基层社会治理组织架构虽已搭建，但运行机制还没有完善起来，没有真正运转起来，如网格化管理还偏于形式化，在作用发挥中还有较大差距。三是基层多方共建成效尚不明晰。乡村治理体系建设后的管理存在明显的权威统合缺失、基层职责泛化和基层干部工作过载问题，同时自治组织方面，部分城市小区还没有成立业主委员会，有些成立了业主委员会的在日常管理、作用发挥方面还存在不足。

（二）自治队伍参差不齐、力量不足、人才难留

一是自治队伍因地而异。鹰潭宅改经验“村民的事村民办”充分体现了人民民主思想，但村民事务理事会不具备执法权，存在“政策管不到、个人不执行”的现象，同时对理事会的工作水平有着较高要求，农村自治队伍的责任心、公益心、进取心的不同都会获得不同的结果，现行治理体系无法对自治队伍进行有效的准入门槛设定和量化考核。二是基层攻坚力量依旧薄弱。普通村民忙于农务，“无闲暇”参与基层治理。青年群体不了解村务，“无机会”参与基层治理。弱势群体发展受限，“无能力”参与基层治理。政府政策理念先进，在基层发挥失效。三是人才难以永续发展。农村基础设施环境差，居住幸福感低，城乡之间存在差距，农村无明显优势，农村发展空间狭窄，相关机制不完善，农村人才就业存在思维偏差。

（三）凝聚共识不够广泛、公私有别、城乡异化

一是共识凝聚尚不全面。村民关心个人利益，关注家乡发展，但也存在对农村未来的发展思路不明，因为视野局限性，村民对个人和集体利益的态度呈现较大区别，部分乡村振兴项目、惠民基建存在“领避效应”。二是村民关注个人得失忽视集体经济。乡村普遍存在村民对于集体经济关注度小、知情率低的情况，在集体工作方面往往响应“乡贤精英”号召而缺乏主动思谋举措，关注个体自留地资格权丧失、使用权流转，在集体资产面前会出现集体失声现象。三是城郊区基层治理压力明显大于传统农村。规划区内人口密集、群众思维活跃、维权手段激进。政府落实政策、提升治理效能时，面临的梗阻更为显著。

（四）治理制度不够系统、灵活度低、缺乏关联

一是治理政策协同推进未能统筹。乡、村两级在基层治理中“孤军”现象突出，联建共建部门人员、资源、政策等保障措施跟进时往往会出现落地迟滞、意愿不足、被动发力的情况，致使乡村治理体系运行深化过程受阻。二是配套政策创新不够灵活。自2021年以来，村（社区）“两委”任期“3年改为5年”，书记、主任一肩挑的比例明显上升，使得当前各地基层党组织工作更加平稳有序，但是依然存在个别村两委干部作风差、水平低、责任心弱的现象，甚至出现违纪违法行为，极大损害干部队伍形象、伤害干群关系、影响当地政治生态。因此，伴随换届年限的延长，对于基层干部队伍的配套管理政策需要更具创新性和灵活性，起到干部队伍及时“排毒”的效用。三是政策之间关联度低。基层治理过程中，业务部门政策单独设计，上级部门自我优先意识强、政策时效难统一、兼容协调能力弱，丰富乡村治理工作内容，却未取得与之匹配的工作成效。

三、推进乡村治理体系建设的建议

（一）网格任务清单化

一是网格架构明确到人。有机统一属地网格和工作网格，明确网格“三长”人员结构图，工作责任压实到人，确保村（社区）专人包保跟踪业务，避免人员交叉及资源冗余。二是网格任务具体到事。突出精准化和专业化，清单式派发任务，具体业务工作成效确定权重系数，构建“经验条”式累进量化考核体系，积日常为全年，提升基层网格化治理体系考核的公平性与常态化。三是行业部门充分参与。乡村治理体系主要依据日常事务治理需求而设计，但在应对突发事件和公共灾害时动员能力、全局研判、系统施策方面存在缺陷。因此，不仅要充分发挥挂点部门的指导作用，更要调动行业组织、社会组织、民间组织积极参与，使多部门共同承担社会职责，并实现社会管理效能提升。

（二）城乡治理一体化

一是村居干部待遇相接轨。在政治上、经济上保障农村两委干部待遇与城市社区干部接轨，尤其在工资待遇、五险一金、年度体检等方面，保障农村干部向城市水平看齐。二是城乡工作标准一致。推进城乡基层服务规范化标准化信息化，有序推进城市社区综合服务管理和服务方式向农村延伸，优化农村公共服务和“一站式”便民服务平台，杜绝农村党群服务中心及新时代文明实践场所“铁将军把门”等问题发生。开展农村减负工作，集中清理区、乡两级对村级组织考评评比多、创建事务多、督查督导多等突出问题。三是城乡融合发展齐发力。以产促融，平滑过渡，构建“可输血”的城市与“待输血”的农村人员、资本、设备进退自如模式，引导城市技术资本与城郊乡村的农业、服务业有机融合，提升城郊农村热度，提高农产品亩产，消化农村剩余劳动力。保障失地农民稳定增收，引导失业农民工返乡创业，降低农业尤其是近郊地区无业人员数量，提升乡村治理，促进社会稳定。

（三）办公数字化

一是构建“5G+乡村治理”平台。推进数字乡村建设，利用互联网和移动终端设备，实现信息同步，将市域新型农村（社区）信息化平台打造为基层公告、居民交互、社区服务等多元化、现代化的大数据交互中心和基层管理数据库。二是提高干部信息能力准入门槛。提高基层队伍服务水平，将在线信息处理和互联网办公能力逐步纳入专职网格员、村（社区）两委、党建信息员的基本履职标准，分批分期淘汰年纪过大、无现代化办公能力、履职能力低的基层干部，提升新型乡村治理的工作效率，阻断无业务能力“关系户”对基层治理体系建设带来的不利影响。三是加强基层信息安全建设。保障居民个人信息私密性和准确性，完善乡、村两级居民信息安全保障体系，做到信息发布依法依规、信息传输安全快速、信息管理严格清晰。规范基层政府信息公开工作范围、保障隐私安全。

（四）议事决策透明化

一是防范小微权力腐败。加强村级议事公开的村民监督及部门监督，让村级党务、政务、财务在阳光下运行，夯实基层组织的公信力，阻断信息不对称引发的“塔西佗陷阱”。二是夯实村级监督队伍。当前村（居）监督委员会多为“人员队伍挂在墙上、运行制度写在纸上”，监督人员未有效发挥作用，须进一步加强村级监督委员会人员选任，明确监督事项，有效监督村级议事决策，提升监督队伍履职成效。三是完善乡镇项目管理制度。聚焦小型自建项目发包分包转包乱象，乡镇一级要严格落实项目全过程管理，在重点领域，尤其是工程项目建设要敢于公开、善于公开、乐于公开，充分征求当地居民群众意见，引导群众共同参与乡村治理。加强村级劳务公司建设，探索村集体公司多村联建模式，引导集体项目集体承建，防止集体项目、上级资金被基层捕获的同时，可有效壮大村集体经济。

（五）教育整顿常态化

一是常态化整顿村级干部队伍。凝聚战斗力，抓实村（社区）教育整顿。传递村级换届不是5年铁饭碗的思想，以常态化教育的形式，提升村（社区）干部的干劲和韧劲。针对个别无法履职、因私废公、赌博、嫖娼、强揽工程等行为的村（社区）干部，清退时必须毫不手软。加强乡镇党委政府权威，打通乡镇整顿清退由村（居）民选举产生的村（居）委干部的路径。二是规避干部亲友在村任职。制定干部亲属避嫌制度，明确本区（市）领导干部亲属不得参与乡村两级竞聘的规避清单，防止城市社区，特别是新成立社区招录社区干部时存在的“走后门”“打招呼”现象。致使人员到位后叫不动、干不好现象频发。三是加强村民移风易俗。风俗之变，迁染民志，关之盛衰。持之以恒加强村民道德、法治思想建设，不断提高农民法治素养，强化法律在维护农民合法权利、化解乡村社会矛盾的权威地位。乡镇司法所创新性开办群众性法治文化活动，推进乡村公共法律服务实体平台的建设和运行。严厉打击政府在征地拆迁、项目建设过程中暴露的农村黑恶势力、宗族恶势力，大力开展治安突出问题整治，加强对农村非访、串访、煽动群体性事件人员的打击力度。营造民风淳朴、平安和谐的乡村风貌。

四、结论与思考

当前国内各地在推进乡村治理体系建设方面进行了积极有益的探索，但基层在管理结构、自治队伍、共识凝聚、制度机制方面依旧存在难点、堵点、痛点，因此，网格化管理需要更加精准的任务清单、城乡治理条件和标准要逐步趋同、基层工作人员要适应现代办公要求、涉及群众利益的议事决策要更加透明、村（社区）干部教育整顿要常抓不懈。在不断实践和提升过程中，逐步完善乡村治理体系建设，进一步为全面乡村振兴工作夯实制度、方法、组织、人才等基础。

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＊本文系鹰潭市社会科学“十四五”（2023年）立项课题（鹰社字〔2023〕7号）的研究成果之一。

（作者单位：王波、邹鞠军，江西省鹰潭高新区白露街道办事处；肖霖，江西省鹰潭高新技术产业开发区管理委员会。肖霖为通信作者）