生态环境执法与生态环境监测的衔接联动问题研究

王 谦

（南充市高坪生态环境局，四川 南充 637100）

引言

根据实际调查显示，目前，我国生态环境质量与需求之间的矛盾较为突出，环境保护参与者注重经济利益增长，且采取的管理措施缺少实用性，受制于技术、设施，对污染性行为的管控效果难以达到预期标准。所设置的环境监测与执法联动机制，存在权责不够清晰，重点不够突出的问题。

1 生态环境执法与监测的衔接联动问题表现与形成原因

生态环境执法是指行政机关成立的监理机构，依照法律规定或接受部门委托进行环境监督检查，并强制影响行政人权与义务的行为，是推动我国生态文明建设的必要措施。根据我国生态环境部公布的信息发现，在十三五期间，我国受理的环境行政处罚案件超过80万件，总罚款金额超过540亿元。而生态环境监测是指利用技术手段，对环境要素、生物与环境的关系进行监控与测试，查明人类活动对环境产生的实际影响，不仅能够为生态污染评估提供数据支撑，也能成为违法行为判定的重要依据。加强两者之间的联动，有助于开展环境保护作业，提升社会效益、环境效益以及经济效益。

2018年，我国生态环境部明确提出，要充分发挥生态执法局的执法职能，做到执法监测重心下移，统筹地区执法监督力量，配合属地环境执法，将强化环保质量作为首要目标，落实人员岗位责任。虽然此类变革能够在一定程度上约束不法人员的违规行为，扩大生态环境的监测范围。但由于监测技术随着监测权的转移，造成基层监测力量逐渐削弱，设施、装置的性能落后，也会加剧部门间的信息不对称问题，最终影响衔接机制的正常运行，难以有效排查环境违法行为。以2022年我国空气质量与地表水质量监测数据为例，详情见表1、表2。

表1 2022年空气质量信息

表2 2022年地表水断面状况

根据上述数据可以发现，虽然与往年相比，我国空气污染程度有所降低，但生态保护工作仍未达到预期成效，而在地表水考核断面上，情况有所改善，但水污染问题同样较为明显。

1.1 问题

1.1.1 未采取跟进执法

生态环境执法与监测之间本身存在相互促进的关系，在管理体制上，二者又相互制约，前者更多的是检查环境污染程度，根据环境问题，依法处理污染行为，是彰显监测信息价值的重要手段，也是营造优质生态环境的必要措施，具有一定强制性。而后者则是环境执法的实施依据，有助于开展环境司法定性分析与定量分析，从而第一时间遏制环境问题的发生。但各地在执法阶段却经常出现生态环境执法与监测衔接效果较差的问题。主要表现为，生态环境的监测周期较长，监测流程较为复杂，需要依次经历样品采集、测试、数据输出、报告生成等环节，若发现违法行为需要预先进行确定、评估。而监测机构在实施监测的过程中缺少检查权限，难以第一时间对违规企业进行执法管理，且部分违法行为本身具有瞬时性特征，一旦跟踪执法难以有效落实，必然会给涉事企业留出足够时间销毁证据，最终导致执法失利。在监督监测环节，部分执法部门抵达现场的时间不统一，笔录内容存在一定差异性，甚至出现违法企业最终逃脱法律制裁的情况。

1.1.2 调查取证不同步

在执法环节，若发现存在违法行为，需要第一时间开展全方位监测，以此达到固定证据的目的，但执法人员在执法环节却缺少采样监测的权限，导致证据难以及时固定，造成证据丢失、破损的概率大幅度提升，甚至部分案件在证据不足的情况下便给出处罚。依照环保部门实施限制生产的规定要求，责令限产的依据必须包括环境监测报告。但根据笔者对过去几年我国限产案件进行分析发现，近30%的案件在未存在监测报告的情况下，进行停产决定。

1.2 原因

1.2.1 联动机制不完善

通常来说，在执法人员发现违规行为后，需要在执法检查时，同步实施采样监测，以此确保证据得到及时固定。而在常规监测环节，若出现违规行为，则需执法人员第一时间进行执法作业，做到案件有效查办。但在实践过程中，执法人员与监测人员通常需要得到上级部门的指示后，才可执行相应任务，若单独作业时遇到问题，则应借助公函的形式进行内容转交，之后由对方完成办理。在移交环节，排污现场、污染物排放都有可能产生变动，可能会削弱执法效果，导致违法行为屡禁不止。同时，在管理体制上，生态环境执法与监测部门经常处于各自为政的状态，基层监测部门将测定的数据呈报给上级业务部门，而用于地方管理的资料少之又少。至于执法部门，也只是在接到单位来访或者群众来信后，才会通知监测部门开展专项监测，并且对于监测信息的分析不够高效、研判存在一定滞后性，在一定程度上影响了执法质量，使监察工作丧失威信力。此外，各部门在联动协调方面也有待进一步优化。根据法律规定，环境执法与监测本质上属于行政行为，要求工作人员有机协调、相互配合。但在实际工作中，由于不同人员的职责分工不统一，执法人员更注重监察执法，而监测人员则更关注采样与化验。当执法人员发现污染问题时，往往因技术原因无法做到及时采样，难以深入探究。而监测人员若独自前往环境现场，也经常会遇到企业阻拦，或干扰正常采样，导致数据真实性较差，或监测到的数据不具有代表性。

1.2.2 监测力量不足

与市级监测机构相比，县级监测力量较为薄弱，在垂直管理体系下，通常需要上收市级监测权，监测机构主要负责环境质量监测，至于县级监测机构则要落实一系列市级机构部署的监测任务。但由于技术不够先进，设施较为落后，导致基层无法有效承担多方面的工作任务。即便垂直管理在多年发展的过程中逐步改变了现有监测机构的技术格局，但仍无法为执法作业提供有效支持。甚至部分城市的基层监测能力本就薄弱，再加上经济成本不足，人才团队结构不科学，监测人员的缺口较大，造成人员编制数量始终无法满足实际需求。许多人在承担地下水监测任务的同时，也要负责安全调度管理，或兼职其他岗位，甚至部分监测人员被直接抽调至机关单位。而过于单薄的晋升途径，较低的薪酬收入，都会影响人才的发展，使大量高素质、高专业能力的人才流失。从监测设备角度来看，相关装置设施的性能质量，直接决定了样品分析成效。监测数据能够为后续的执法处罚提供数据依据，但部分基层单位的设施、器械较为老旧，监测设备难以稳定运行，存在老化、锈蚀等问题。随着我国监测标准的不断升级、更新，对人员的专业能力提出了更高的要求，若人员本身专业技术不够成熟，实践经验不够丰富，必然会影响环境监测质量[1]。

2 生态环境执法与监测衔接联动问题解决措施

为了切实解决上述问题，笔者认为应进一步强化各部门间的联动效果，强化对复杂环境问题的反应能力，充分发挥各机构的环保职能，要求监测部门可及时前往事发现场，做好数据收集、采样管理，为执法机构提供一手信息。而执法部门也要全面调查事故形成原因，第一时间开展应急处理，结合监测结果，编写事故报告，并反馈至上级单位。同时，还要持续深化垂直管理，从长远、短期两个层面，实施联动机制的优化与创新[2]。

2.1 短期措施

2.1.1 完善系统配合体系

执法部门与监测部门需要做好沟通、交流、协作，注重工作上的配合，资源上的共享，落实测管联动机制，以执法大练兵活动为依托，注重人员的培训管理，强化专业人员间的默契程度，若条件允许，也可采用虚拟现实技术，构建虚拟情境，提高人员培训、演练效果，做到监测及时化、科学化，执法合理化、精准化。并且严格执行持证上岗制度，将承担执法与监测任务的人员划分在行政体系，保证工作效率的最大化。

2.1.2 强化市场监管

环境保护部门需要持续健全第三方监测机构的管理质量，不断挖掘自身监测能力存在的薄弱点，通过购买服务的形式，利用有资质、专业能力出众的第三方监测机构，进一步协调执法作业的执行。通过强化监管力度，在日后的执法项目中，将生态环境部门作为核心力量，凭借合同内容，约束第三方监测机构的行为，明确其资质资格，规范仪器装置的使用方式，梳理质控手段。利用平行采样的方式，保证数据的精准性，平行采样是指承包单位对项目进行检查验收，而监理机构则受建设单位委托，在单位自检的基础上，根据一定比例，对项目实施独立检查与验收。同时，还要凭借监测站标定的模式，构建以政府为主，第三方为辅的监测系统[3]。

2.1.3 做好设备建设

一方面要保证人力资源、财力资源、物力资源的最大化利用，协调部门工作，提供充足的资金保障，结合标准化建设要求，充分考虑执法情况，注重监测团队的优化与完善，不断更新基层设施、设备，淘汰落后产品，遵循经济性原则，采购高性能、高性价比的设备，并补齐以往特征污染因子监测上的不足，健全实验基础条件，强化监测能力。同时，还要配备大量的便携式装置，提高现场执法效率，第一时间完成污染物排放数据的记录、分析，做到追本溯源，找出问题形成的原因。另一方面还要加强先进技术的研发与利用，推动监测作业的自动化、数字化、智能化发展，通过神经元网络、专家系统、云计算、数据库，构建数据分析平台，挖掘监测数据价值。而相关工作人员也要具备良好的信息化素养，做到熟练使用先进设备与程序，利用拓宽人才晋升渠道的方式，留住人才，吸引更多高素质技术人员，切实满足岗位需求。

2.2 长期措施

2.2.1 改善执法体制

若想真正意义上实现执法部门与监测部门的有序衔接，形成工作合力，还要鼓励生态环境部门站在执法体制层面，不断深化垂直管理成果，探索适合地区的监察体系，结合实际情况，针对性落实环保部门+执法团队+监测站的运行模式。县级执法人员与监测站统一接受市级环保局的指挥、调配，做到各司其职、权责清晰。同时，对于监督性监测来说，应由有关部门根据监测计划，预先告知战略部署，预约执法人员，以便执法人员分配好工作时间，调整作业任务，保证及时抵达作业现场。在监督执法的过程中，若企业存在违法行为，为提高监督检查的时效性，防止企业为逃脱法律制裁采取毁灭证据的行为，需要由持证上岗的人员直接进行现场采样，之后将样品提交至监测部门，进行分析、整理。而在执法部门开展突击检查的过程中，则要预先通知监测人员，确认其是否能与自身共同前往现场，以此最大程度地增强对违法行为的打击力度与打击精准性。在专项行为或是应对突发环境事件时，应保证全程协同，并在环境信访投诉阶段，由监测部门提供技术支持，确保工作人员与装置设备的有效联动，构建快速响应体系，保证环保执法效能的最大化呈现。

2.2.2 优化执法机制

从执法机制层面来看，需要消除以往存在的信息孤岛、信息不对称问题，打造信息共享机制，鼓励各地监测机构建设信息传输平台，适应新形势发展，接收新任务，满足新要求。一方面有关部门需要定期开展会议活动，部署联动工作任务，明确各部门、各职员的工作职责与任务，做到第一时间处理联动过程中发现的问题与不足。并建立数据分析反馈体系，要求监测部门能够主动将环境污染源监测结果提供至执法部门，通过互联网平台、云端，保证数据的安全性，防止数据丢失或遗漏。若发现污染超标的情况，需要落实快报制，编制监测报告，以便执法部门在得到监测结果后及时做出响应，因地制宜地采取控制措施，打击违法行为，减少污染物排放，避免污染物扩散。另一方面要强化数据的应用效果，要求监测部门能够强化对水污染、大气污染的数据总结与整理，预测污染变化趋势，识别潜在的安全隐患，为后续的环境管理作业提供数据支持。

2.2.3 压实企业主体责任

站在治理主体的角度来看，需要督促工业园区管理部门履行工作职能，打造全新的污染源执法、监测格局。首先要平衡各部门的关系，适当提高监测部门的地位，改善监测部门的从业环境，为从业人员提供薪资保障，增加员工福利，做到工作有法可依，有迹可循，为环保工作提供技术监督与社会服务。其次，要保证领导人员提高对监测项目的重视度，加强宣传效果，而监测部门也要努力获得上级认可，赢得社会大众的尊重。再次要消除科室壁垒，注重人才的专业技能培养，具备良好的安全意识与责任意识，要求其熟练掌握实验技能，了解标准规范。至于执法人员则要善于从监测信息内挖掘有价值的数据，并适当调整单次执法活动的参与人数，在一定程度上控制行政成本，保证执法效能的最大化。最后，要做好执法仪与监测仪的采购，其中监测仪用于完成气体过滤、气体采样，并具有流量控制、浓度显示等功能，而执法仪则用于记录执法行为，录制现场视频。两者都有助于工作任务的有效落实，也能为各部门的配合协调提供保障。

3 结论

综上所述，通过对生态环境执法与监测的衔接联动问题开展分析讨论，并阐述问题的形成原因，以及切实有效的解决措施，以此发挥环境监测的技术支撑作用，强化基础设施建设，完善环境执法体系，真正意义上改善生态环境质量，提高生态保护力度，保证监测资源的最大化利用。通过垂直、精细化管理，促进生态环境事业的可持续发展。