上海巩固和完善农村基本经营制度措施成效、问题及对策分析

■余亦欣 周维良 张 颖

农村土地改革是解决“三农”问题的关键。上海各级农业农村部门认真贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，扎实做好农村承包地管理和改革工作，规范引导农村土地有序流转，发展多种形式的规模经营，不断巩固和完善农村基本经营制度，为推进乡村全面振兴、实现农业农村现代化增加动力。

一、主要措施及成效

（一）以农村土地承包经营权确权登记颁证为基础，稳定农户承包权

自2009 年起，上海积极推进开展稳定和完善土地承包关系各项工作。2011 年奉贤、金山两区列入农业农村部全国农村土地承包经营权确权登记颁证试点，至2017 年底，全市在全国率先基本完成确权登记颁证工作。2019 年以来，上海先后多次开展确权登记颁证“回头看”工作，不断提高确权登记颁证工作质量，有效解决了承包地长期存在的漏人漏地，地块位置、地块面积、农户共有人等信息不准，登记簿不健全，档案管理不规范等历史遗留问题。目前，全市确权登记颁证率达99.7%，基本做到应发尽发，依法落实了农民的土地承包经营权，进一步强化了家庭承包经营的基础性地位，为巩固和完善农村基本经营制度奠定了坚实基础。

（二）以引导规范土地经营权流转为重点，持续放活土地经营权

近年来，上海始终采取有效措施，推进土地经营权流转规范有序发展，支持培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，不断推进农业适度规模经营，取得了阶段性成效。目前，全市农村承包地流转率约91%，位居全国前列。

一是完善政策引导农村土地规范流转。2015年，上海市委、市政府印发《上海市贯彻〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的实施意见》，重点明确规范土地流转行为、加强土地流转用途管制、扶持发展新型农业经营主体、健全多元化社会化服务组织等具体工作，9 个涉农区均出台实施意见。同时，各区结合工作实际安排专项资金，加大政策支持力度推进土地规范流转，均有不同程度的土地流转费补贴，如浦东新区对流转达到20 亩以上的规模经营主体补贴1000 元／亩·年，嘉定区对流转后退休农民补贴347.5 元/人·月，金山区对委托流转的农户补贴300 元／亩·年，宝山区对符合要求的规模经营单位设置奖补标准等。

二是积极推进农地进入公共资源交易平台公开流转交易。2015 年起，上海依托上海农业要素交易所、上海农村产权交易所等公开交易平台，在乡镇层面开展农村土地进入市场公开交易，鼓励集体将农户委托的土地进入平台进行公开流转交易，并从2018 年起，每年开展土地经营权流转公开交易市场规范化建设工作，切实规范开展流转市场的政策咨询、信息发布、合同签订、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范有序流转。目前，全市共建立85 家乡镇农村土地流转公开交易市场，累计公开流转交易2.6 万宗，涉及农村土地面积226 万亩，交易金额60.5 亿元。

三是加强土地经营权流转指导。制定统一格式的《农户承包地委托流转书示范文本》《上海市农村土地经营权流转合同示范文本》等，鼓励引导农户通过与集体经济组织签订书面协议将其承包地委托给集体统一对外流转，在合同中明确土地流转价格、期限、用途等核心要素，并设计开发流转合同电子版本（含二维码），建立流转合同网签制度，引导集体对新签、续签的土地流转合同通过网上签订，实现土地流转合同的信息化管理，切实维护农户合法的经营权益。目前，本市委托流转率近99%，示范流转合同签订率近100%。

（三）以完善“三权分置”制度为主线，激活农村土地改革动力

近年来，上海深入推进农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，不断探索更多放活土地经营权的有效途径。一是农村土地经营权入股，2014年金山区在张堰镇、廊下镇、枫泾镇试点组建土地股份合作社，在引导农户通过委托将土地流转给新型经营主体的同时，探索将农户的土地承包经营权折价入股加入农民专业合作社或集体农场，在获得土地生产经营基本收益的基础上，还可分享股份合作社经营收益分红的二次分配。二是农村土地履约保证保险，2015 年本市第一单土地流转信托落地浦东，浦东新区农业农村委和安信农业保险公司加强合作，按照政府引导、市场运作原则，明确如果土地受让方违约退出或不能支付流转租金，由保险机构按照保险合同约定进行赔付，预防规避土地流转风险。三是农村土地经营权抵押融资，2016 年中国人民银行等部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，对土地经营权抵押的类型、对象、条件及用途等做出了具体规定，允许农村土地经营权作为抵押物进行融资，上海金山、奉贤等区积极开展试点工作，通过探索建立农村土地经营权价值评估、交易鉴证、抵押物处置、风险补偿等机制，进一步缓解了新型农业经营主体融资难、融资贵问题。

（四）以探索农村土地承包经营权自愿有偿退出为突破，深化农村土地制度改革

2015 年以来，中央明确提出保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。松江区于2015 年开始探索农村土地承包经营权自愿有偿退出，通过政府主导，将农村土地承包经营权自愿有偿退出与老年农民养老相结合，引导老年农民通过退出农村土地承包经营权换取退养补助金，60 周岁退地老年农民在领取每月平均1400 元养老保障金的基础上，由区财政每人每月再补贴984 元（2015 年为150 元，2023 年上涨至984 元），通过鼓励老年农民自愿有偿退出农村土地承包经营权，退出的土地经村集体经济组织通过公开交易统一流转给家庭农场，大多以适度规模化生产的形式种植地域特色的品牌稻米，切实提升了老年农民养老保障水平，促进了农业适度规模经营。

（五）以解决承包地细碎化为试点，探索农村土地流转集中连片

2023 年，上海积极贯彻《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》，组织各涉农区探索解决承包地细碎化问题的办法和路径，结合各区实际工作情况，选择浦东新区泥城镇公平村以村为单位先行先试开展试点工作，公平村在尊重农户意愿的基础上，通过“承包权不动，经营权连片”的方式，开展农村土地经营权地块互换，通过农户与农户之间地块互换、农户与经营者主体地块互换，经营主体土地连片程度明显提高，有效解决了土地细碎化问题，推动了农村土地适度规模经营，促进了农业增效和农民增收。

二、存在的主要问题

虽然本市深化农村土地改革工作取得了阶段性成效，为全国面上积累了可复制可推广的经验，在实际工作调研中，也发现一些不足。

（一）基层农经机构作用尚未充分发挥

机构改革后，部分涉农区的农经职能逐步弱化，工作人员不同程度的流失，多数乡镇单位将农经工作分散在多个部门，仅有1－2 个岗位具体承担农经职能，部分乡镇的农经人员力量不足，人员更换频繁，工作队伍稳定性不强，在一定程度上影响了农村改革发展任务的落实。

（二）土地流转期限制约规模经营主体发展

随着农业扶持力度的不断加大，部分农户对土地收益的预期普遍过高，不愿与经营主体签订长期合同，宁愿选择短期多次流转，流转价格高直接影响经营者流入土地的积极性，流转期限短又进一步影响经营者加大投入、改善基础设施、改良土壤等的意愿，制约土地流转和规模化经营。

（三）土地流转引导和管理服务仍待进一步加强

在本市农村土地流转过程中，还存在极少量的农户自行流转行为，也存在流转合同不够规范，少部分经营者因经营不善、资金短缺和市场因素等原因，不按合同及时支付流转费用，或仅支付部分流转费用等合同违约现象，同时，也存在一定程度的信息服务不到位，流入方、流出方信息不对称等现象。

三、继续深化农村土地制度改革的思考及建议

引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、创新和完善农村基本经营制度是全面贯彻落实中央深化农村改革精神的重要内容，也是加快促进现代农业可持续发展的必然要求。结合上海当前工作实际，对下一步工作提出以下几点建议。

（一）切实提高基层人员履职能力

建议完善机构设置，加强农经机构建设，优化机构编制和人员管理，确保农经工作事有人干，责有人担，推动落实好农村改革工作。同时，要注重强化乡镇土地流转管理服务中心日常管理和服务职能，加大基层农经队伍业务培训力度，提高培训工作的计划性、针对性、有效性，提高基层工作人员履职能力和水平。

（二）鼓励农村土地长期集中连片流转

加快土地流转是做好土地延包、发展农村经济的重要保障。建议进一步创新完善农业的支持保护政策体系，合理制定地区流转指导价，既要维护承包方的权益，又要保护经营者的生产积极性，提高农户委托流转承包土地意愿，消除农民土地流转后顾之忧，促进土地流转价格、期限不断趋于合理，引导农户长期流出土地，切实解决土地“流出难”“不稳定”等问题，进一步推进农业适度规模经营。

（三）积极稳妥做好延包试点工作

上海农村土地二轮承包于2029 年到期，按农业农村部工作要求，2023 年青浦区朱家角镇张马村和周荡村已基本完成延包试点工作，2024 年青浦区将开展整镇试点工作。在延包关口期，如何在协调推动第二轮到期后承包地平稳过渡的同时，缓解人地矛盾，维护农民承包权益，是下一步工作当中的重点问题。建议充分利用好第二轮承包到期之前的窗口期，聚焦重点难点问题，以农村社会稳定为前提，因地制宜、分类施策，稳妥有序实施试点，在试点工作过程中总结提炼可复制、可推广的经验，形成延包工作的规范程序和具体办法。

（四）注重加强工商资本租赁农地监管

《农村土地经营权流转管理办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定，以及建立风险保障制度的要求。本市正在研究相关政策，在现有工作的基础上，进一步健全完善工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的制度机制，建立社会资本长期集中连片流转准入制度。鼓励和支持各区根据实际情况探索土地股份合作、土地入股、土地托管等适度规模经营的有效实现形式，积极探索承包地的自愿有偿退出路径，构思配套政策，进一步深化农村土地制度改革。□