协同监督的内涵属性、实践形式和运作逻辑

程同顺 王利平

摘  要：自我革命是党跳出历史周期率的第二个答案，党和国家监督体系是自我革命制度规范体系的重要组成部分，是党开展自我革命的依托和保障。随着党和国家监督体系一核多元系统的确立，协同监督成为完善党和国家监督体系、促进自我革命向纵深发展的重要举措。协同监督是一个具有多重内涵属性的概念，首先作为一种集体行动，协同监督关注行动主体和交易成本；其次作为关系结构，协同监督既反映了党、国家和社会的有机统一性，又代表着跨组织关系的形成；最后作为控权模式，协同监督区别于集中式控权和分立式控权，是一种以分散为表、集中为里的新型控权模式。协同监督不仅是顶层设计的要求，还具有丰富的实践案例。“1+N”大监督模式和“室组地”协同模式分别是内外协同监督和内部协同监督的主要实践形式。二者虽然具体内容不同，但在运作逻辑上有共同点：以权威为主导克服协同阻力，通过制度供给提供协同监督启动和运行的保障条件，以选择性激励推动协同监督可持续。协同监督尚处于发展的初級阶段，仍有许多问题亟待解决。

关键词：协同监督；自我革命；两个答案；“1+N”大监督模式；“室组地”协同模式

中图分类号：D613    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2024）02-0016-14

一、问题的提出

自我革命是党跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，是党的最大优势和区别于其他政党的显著标志。2024年，习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上对“为什么要自我革命、为什么能自我革命、怎样推进自我革命”等自我革命的三个关键问题作了系统回答，并提出要“以自我监督和人民监督相结合为强大动力”，“不断深化对党的自我革命的规律性认识，把党的自我革命的思路举措搞得更加严密，把每条战线、每个环节的自我革命抓具体、抓深入”［］。党和国家监督体系是自我革命制度规范体系的重要组成部分，是党开展自我革命的依托和保障。国家监察体制改革以后，党和国家监督体系逐渐成熟，形成以党内监督为主导，人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、群众监督、舆论监督等多种监督方式并存的一核多元系统。党的十九届六中全会指出，要“构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督”［］。党的二十大报告强调，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”［］。协同监督成为完善党和国家监督体系、促进自我革命向纵深发展的重要举措。

为了形成监督合力，深化自我革命，各地纷纷探索协同监督的实践方式。例如，上海市纪委监委出台《关于进一步加强统筹协调扎实推进日常监督工作的意见》；云南省纪委监委发布《云南省纪委省监委实行“2＋1＋1”监督执纪监察联动工作办法（试行）》；青岛市发布了《关于加强协同监督积极回应群众关切的工作办法》及其《实施细则》；等等。学界对此也进行了有益探索。比如，有学者立足监督体系的构成逻辑，以监察体制改革为中心探讨监督体系的贯通协调问题［］；有学者以系统论为视角，对协同监督的内涵进行界定［］；有学者着眼于协同监督的现实困境提出破解路径［］；还有学者通过调研和案例，提出“联动赋能”和“系统赋能”两种协同监督的机制设计［］。然而，相对于丰富的协同监督实践经验，有关理论研究仍较少。鉴于协同监督是完善党的自我革命监督体系的重要举措，学界有必要对其本质属性进行充分探讨，以明确在不同情境下使用“协同监督”的确切指向。本文认为协同监督具有行动、结构和模式三重属性，其中作为集体行动的协同监督是其他面相协同监督的前提。本文立足现实材料，进一步总结协同监督的两种实践形式和运作逻辑，由抽象到具体再到抽象，多角度分析中国权力监督领域呈现的新变化。

二、协同监督的内涵属性：行动、结构和模式

深刻理解协同监督的本质属性是促成协同监督的前提。有学者将协同监督定义为“在党的统一领导下，以全面覆盖、权威高效为目标导向，通过各监督主体间有机联系、协作、配合及加强与外部环境的联系、适应、协调，来实现对公职人员或机构影响其他行为者或机构的能力的有效监督”［5］。该定义揭示了协同监督的基本特征：（1）监督主体的多样性；（2）目标的一致性；（3）主体间需要联系、协作和配合；（4）需要领导者；（5）和外部环境的互动性。这些特征使协同监督区别于以往的监督方式，但特征只是本质的外在表现，关于协同监督的本质属性还有待进一步阐明。本文认为协同监督是以权威为主导、以制度供给为依托，为获得更大监督效能这一公共收益的制度性集体行动。下文从三个维度理解协同监督的内涵属性：作为集体行动的协同监督、作为关系结构的协同监督和作为控权模式的协同监督。

（一）作为集体行动的协同监督：参与主体与交易成本

协同监督强调各监督主体从各自为战到相互贯通、相互协调，这首先表现为集体监督行为的达成过程。“集体行动是指一群人为了大致相同的目标而做出的协同性行动”［］，协同监督行为中的参与主体主要是拥有正式权力的公共机关及其执行者，是“由制度加以界定的职位、权威及聚合规则的行动者”［］，这种集体行动又被称为制度性集体行动。作为集体行动，协同监督能否顺利进行取决于行动者的“成本-收益”分析。如果收益大于成本，集体行动更易发生；如果成本大于收益，则集体行动的阻力较大。

制度性集体行动的收益可分为集体性收益和选择性收益。集体性收益是参与行动的各方的共享收益。例如，水污染防治合作有利于解决各自领域中的水污染问题，并带来社会经济效益。在协同监督中，协调合作能够提升监督效能，保障公权力被合理合法行使，维护国家和人民的利益。选择性收益是部分具体行动者在集体行动中可能获得的收益，例如晋升机会、社会资本、奖励等。在协同监督中，不同行动者面对的选择性收益不同，这影响着其参与行动的主动性和积极性。

制度性集体行动的交易成本是多方面的，且不可避免，具体可分为信息成本、协调成本、执行成本和监督成本［］，协同监督亦不同程度受制于这四种成本。风险的存在会进一步影响行动者对成本的评估。风险即不确定性，制度性集体行动中行动者面临着非协调风险、背叛风险和不公平分配风险。非协调风险是指合作参与者行为难以取得一致的风险；背叛风险是指合作中出现行动者不履行承诺和机会主义行为的风险；不公平分配风险是指合作收益被不公平分配的风险。总体来讲，制度性集体行动中存在的成本和风险与四种因素有关：一是集体行动的领域、议题特征，又称交易物属性；二是行动者本身的经济社会特征；三是相关行动者既有的社会资本和信任程度；四是政治规则和制度约束。例如，当任务复杂程度高、行动规模大时，集体行动的各种成本都会相应提高，并且面临更高的非协调风险；而分配机制、监督机制和惩戒机制等制度的完善程度则会极大影响背叛风险和不公平分配风险的大小；行动者之间原有的合作经历以及良好的互动网络则既能降低行动成本，又能减少合作风险。

协同监督按照协同的主体对象分为不同类型。内部协同监督是指参与协同的主体都是专职监督机关，例如“四项监督”的贯通协同。内外协同监督是指协同的主体既包括纪委监委等专职监督机关，又包括人大监督、政协监督、群众监督等其他主体。横向协同监督是指同一部门跨越行政区域进行监督合作。纵向协同监督是指不同层级的监督主体协调互动。不同类型的协同监督主体特征、信任基础和制度约束等都不一样，因而面临的收益、成本和风险也不相同。按照成本-收益的分析逻辑，降低成本、控制风险、增加收益是推进协同监督的基本思路。

（二）作为关系结构的协同监督

结构塑造行为，行为也会冲击结构。各监督主体从各自为战到相互贯通、相互协调，必然会带来关系结构的变化。协同监督各主体间的关系结构有两大变化：其一，党、国家、社会关系的统一性凸显。中国的权力监督体系由党的监督、国家监督和社会监督三大子系统构成，不同监督主体之间的接触、互动模式反映了党、国家和社会之间的关系形态。国家与社会的关系是现代社会科学的重要范畴，对立抑或统一是二者关系的两种基本观点。中国学者主张“将政党带进来”［］，突破了国家—社会二元分析范式，同时为二者的统一带来了中介变量。新中国成立以后，中国的党、国家和社会关系大致经历了党—国家—社会关系三位一体时期（1949年—1978年）、党—国家—社会关系调试时期（1978年—2012年）、党—国家—社会关系有机整合时期（2012年至今）。改革开放以来，我国经济和政治领域发生了一系列重大变革。一方面，国家政治生活得到恢复，社会活力逐渐显现，党、国家和社会的边界日益清晰和规范；另一方面，党的领导有弱化倾向，腐败、权力寻租、“悬浮型政权”［］等问题相继产生，党、国家和社会关系亟需新的调整。党的十八大以来，中国共产党深入开展自我革命，全面从严治党，不断提升自身的执政能力和领导水平。中国共产党对国家和社会进行了深度统合，通过党和国家机构改革，加强了党对国家的全面领导；通过党组织嵌入、政治吸纳和功能转变等方式提升了党和社会之间的黏合度，由此真正实现了党、国家和社会的有机统一。协同监督正是在该背景下对权力监督体系作出的改进和完善，不同监督主体之间的协同体现了党、国家和社会的统一性关系。

其二，组织（科层）壁垒打破，以协调为导向的跨组织关系形成。协同监督建立之前，监督行为主要表现为组织内行为，党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督等在各自轨道内运行。协同监督要求不同监督机制建立起更加紧密的联系和互动，这必然需要打破组织边界，形成跨组织关系。一方面，跨组织关系基于责任共担。现代政治是责任政治，需要共同推进国家治理。“现代国家治理是‘共同的事务，不同主体要根据自身的条件与社会的要求行动起来，明确不同主体在转型过程中担负的职责与发挥的功能，实现不同主体的功能互补与对公共事务的‘共治。”［］权力监督主要锚定腐败治理，是党、国家和社会共同承担的责任。党对腐败问题负有直接政治责任，国家对此负有法律和行政责任，社会承担道德责任。责任共担性要求不同部门和组织协同起来，充分发挥自身功能，共同参与到腐败问题的治理当中，从而形成跨组织关系。另一方面，跨组织关系也基于资源依赖性。根据资源依赖理论，如果一个组织非常需要某种资源，而这种资源在这个组织中又非常稀缺，并且不存在可替代的资源来源，那么这个组织将会依赖掌握这种资源的其他组织，从而产生跨组织关系［］。不同组织拥有不同资源禀赋，例如物质资源、人力资源、信息资源、技术资源等，借助其他组织的资源，实现优势资源共享和稀缺资源互补，可以完成单个组织难以完成的目标。在协同监督中，党内监督是权力监管的核心机制，行政监督根据其职能规定可以获取多种信息资源，能够协助纪检监察机关进行精准监督。人大监督、司法监督、民主监督等其他监督形式同样在资源能力上具有比较优势。这是协同监督跨组织关系形成的理性逻辑。

（三）作为控权模式的协同监督

控权是政治生活的永恒主题，为了保证权力行使符合政权目的，不同时期不同国家与地区都有与整体制度相适应的控权模式。根据控权机构的设置情况及各机构间的相互关系，控权模式可分为集中式控权和分散式控权。集中式控权是指，设置一个或一类专职监督机关专门进行权力约束。这种控权模式“具有事权集中、监督体系统一的优势”［］。例如中国香港的廉政公署，它是一个专门打击贪污的独立执法机构，不隶属于任何政府部门，拥有独立调查权。但这种控权模式更适用于微小型政治实体，在复杂国家形态中有膨胀为“超级机构”而失控的风险。分散式控权是指，将控权机构分开设立，分散在不同系统中。例如西方“分权制衡”体制下的控权模式，将国家权力分为立法权、行政权和司法权。“三权依照不同程序规则运行，权能互有交织，实践中辅以多党竞争、公开选举、司法独立等制度，形成了相互制约的交互式控权结构。”［］通过不同权力之间的相互制衡达到控权目的，没有一项权力高于另外两权，三权之外也不存在全面覆蓋的独立监督机制。这种模式虽然能防止一权独大和权力失衡，却会降低权力运行效率。

中国的控权机制虽然和西方的控权机制具有本质上的不同，但从控权机构的设置情况及相互关系看，中国的控权模式在监察体制改革以前，也应属于分散式控权。“中华人民共和国成立后，权力监督机制建设持续深化并长期呈现分散式格局——在各权力系统内由专门机关负责本系统内的行权监督。”［16］在党的系统，纪检机关作为专职监督机构发挥党内监督主要作用。在国家系统，人大作为最高权力机关对“一府两院”进行工作监督；隶属于行政机关的监察部专职负责行政监督；隶属于检察机关的反贪污贿赂局专职负责法律监督，重点履行职务犯罪侦查和职务犯罪预防权。此外，社会系统中的民主监督、群众监督和舆论监督在控权上也发挥着重要作用，得到了正式制度的认可和保障。这种分散式控权模式试图通过发挥不同系统监督主体的作用使全部公权力都受到约束，但在实际运行中往往因为职责边界不清而造成相互推诿或监督漏洞等问题，各系统监督机制并没有形成很好的监督合力，监督效力大打折扣。

原有控权模式困境的症结在于：一是三套专职监督机构功能重叠；二是各监督机制之间协同性不强。“因此，需要通过部分监督机制的职权转隶和机构整合来重新理顺监督体系。在改革的具体举措上，通过监察体制改革促进监督体系贯通。”［4］国家监察机关吸纳了政、法系统的权力监督机构，独立、专门承担国家系统的监察工作，直接对最高权力机关负责，并和党的纪检机关合署办公，从而使得原来党、政、法三套专职监督系统走向统一，分散的监督机制和监督资源得到整合，形成“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。从此，纪检监察机关成为“党和国家监督体系中的责任主体”，“其他监督主体变成配合者与协助者”［］，监督体系的协同性建设获得了制度基础和路径支撑，成为改革的重点。

这种改革全面实现后将会出现一种新的控权模式——协同监督。在协同监督模式中，不同系统的监督力量仍然存在，但各监督机制之间既不各自为战，也不相互制约，而是以集合效能为目标相互协调、相互配合，形成监督合力。这结合了集中式控权和分散式控权的双重优势，是一种分散为表、集中为里的新型控权模式。在这里，行动、结构和模式呈现层层推进的关系。协同监督一旦启动，首先意味着制度性集体行动的发起，进而形成跨组织和跨域关系。至于能否构成协同监督的控权模式，则取决于协同监督的行为能否在时间上持续，在空间上蔓延，以致总体改变原有的权力关系和权力形态。可见，作为关系结构和控权模式的协同监督都需要以协同监督的集体行动达成为前提。

三、协同监督的两种核心实践形式

各地开展协同监督的实践非常丰富。根据公开可查的资料，内外协同监督主要以“1+N”大监督模式为主；内部协同监督则以“室组地”协同模式为主。“1+N”大监督模式以党内监督（即“1”）为主导，将人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、群众监督、舆论监督等不同种类的监督（即“N”）贯通协调起来，形成监督合力。“室组地”协同模式发生在纪检监察系统内部，“室”指上级纪委监委的监督检查室和审查调查室等科室，“組”指派驻纪检监察组，“地”则指地方纪委监委，三者协同互动促进内部监督上下贯通、左右衔接。下文将结合具体案例阐释这两种协同监督实践形式的组织机制和运行方式。

（一）“1+N”大监督模式——以青岛为案例的分析

基于资料的可获得性和案例的代表性，本文选取了青岛的监督改革作为“1+N”大监督模式的典型案例。为了统筹不同的监督力量，提升监督效能，青岛市于2019年出台了《关于加强协同监督积极回应群众关切的工作办法》（以下简称《办法》）及《实施细则》，构建以党内监督为主导，人大监督、政务监督、政协民主监督、新闻舆论监督和社会公众监督相互协作的协同新机制，加强对政治、党委政府中心工作和民生民意等重点领域的监督治理。

党内监督属于党的监督，依据党规党纪对全体党员尤其是党的领导机关和领导干部开展监督，监督形式包括纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督（简称“四项监督”）。党内监督基于党的领导地位，拥有强势且丰富的监督力量和监督资源。人大监督和政务监督属于国家监督。人大监督依据宪法和法律，运用听取审议专项工作报告、审查和批准预算决算、对规范性文件进行备案审查、述职评议、个案监督、专题询问等方式和手段，对各国家机关开展工作监督和法律监督。政务监督是行政系统依据其层级关系和业务关系开展的内部监管，审计监督、统计监督、政务公开、网络问政是其重要监督方式。政协民主监督、新闻舆论监督和社会公众监督都属于社会监督。政协民主监督是政协机关和政协委员对党委、政府决策部署和事关全市经济社会发展的重大问题、人民群众关注的热点难点问题的协商式监督。监督方式主要是召开政协常委会、专题协商会、协商座谈会。政协民主监督是政府和群众发生联系的重要桥梁。新闻舆论监督是各种新闻媒体通过公开报道和话题引导对政治机关及其工作人员进行批评、建议和意见表达。随着新媒体的快速发展，新闻舆论监督势能逐渐强大。社会公众监督是人民群众通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等方式对国家机关及其工作人员开展监督，是公民的基本权利，是其他监督合法性和合理性来源的底层逻辑。这三类六种监督在方法和对象上能够互补，如若贯通协调产生巨大协同效应，能使监督工作更加精准和高效。

领导小组是青岛协同监督得以运转的核心机制。青岛成立了协同监督工作领导小组，由市纪委市监委主要负责同志任组长，市委、市人大常委会、市政府、市政协等单位办公厅的主任和市纪委、市委宣传部分管负责同志任副组长，各单位处室负责人为成员，由此形成协同监督的高位推动。领导小组办公室设在市纪委党风室，负责统筹调度、沟通信息、线索处置、督查督办、分析研判等工作。各监督主体亦成立工作专班，以压实监督责任。具体工作内容有四个方面。

第一，建立信息共享平台。领导小组办公室专门开通协同监督工作平台账户，制定信息共享、问题会商、线索处置“三张清单”，督促各监督主体每个月将开展监督、线索处置等情况在平台共享，同时建立专班微信群，实时沟通相关情况。第二，建立常态化督情会商制度。协同监督工作领导小组每两周组织召开一次工作例会，例会内容包括通报工作进展、总结经验做法、研究部署阶段性重点工作。在市委办公厅、市纪委机关的牵头组织下，各监督主体积极参与，及时协调解决监督工作中遇到的困难和问题，总结经验、改进工作。第三，建立线索移送和跟踪反馈制度。《办法》要求各监督主体把问题线索是否移送纳入线索处置工作程序，确定专门部门，安排专人专责做好相关问题线索移送工作。同时，要求建立工作台账，对受理的各类问题线索及时登记、统一编号，以确保件件有着落、事事有结果。对受理的各类问题线索，按照“谁接收、谁反馈，谁承办、谁反馈”的原则，建立办理反馈制度。对移送、转办、交办的问题或线索，原则上10个工作日内向线索移送方反馈并报领导小组办公室备案。第四，建立追责问责机制。《办法》明确了各监督主体的监督责任和协同任务，对于不按规定回应反馈、整改落实和履职不力的相关部门，应当由具有问责权限的党委（党组）、党的工作部门或者纪检监察机关严肃问责，典型问题公开通报曝光。

综上，青岛“1+N”大监督模式可用图1表示：

（二）“室组地”协同模式——以佛山为案例的分析

纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督在党和国家监督体系中发挥着支柱作用，促进这“四项监督”的贯通协调是内部协同监督的主要内容，“室组地”协同是承接这一内容的主要机制。2021年，十九届中央纪委五次全会首次在中央层面提出构建“室组地”联合办案机制，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《纪检监察机关派驻机构工作规则》等党的法规条例相继对联动的具体责任和内容作了进一步规定。在顶层设计和内部需求下，“室组地”联动监督和“室组地”联合办案机制逐渐在全国铺开。例如，黑龙江省纪委监委出台了《黑龙江省纪检监察机关“室组地”联合办案工作办法（试行）》，湖南郴州市纪委监委印发了《关于深化“室组地”联合办案机制的实施办法》，广东省佛山市制定了《佛山市纪委监委“室组地”联合办案工作意见（试行）》，等等。此外，以“室组地”联动为基础，各地结合实际又形成了“室组地巡”“室组地企”“组组”“组地”等多种协同形式。“室组地”协同逐渐成为促进内部监督上下贯通、左右衔接的主要载体和路径。下文将以佛山为案例展示“室组地”协同模式的内容和运作方式。

2021年，佛山市发布《佛山市纪委监委“室组地”联合办案工作意见（试行）》，以建立健全纪委监委监督检查室、派驻纪检监察组和地方纪委监委协同监督工作制度。佛山市纪委监委原有28个派驻本级党和国家机关及所管辖的国有金融企業的纪检监察组，其中有些纪检监察组只有2～4人，监督力量分散、措施手段有限。此外，随着经济社会的发展，跨行业、跨区域、跨层级违纪违法案件越来越多，单纯依靠某一监督主体会面临协调难、取证难、认定难等问题，不利于监督工作的开展和监督实效的取得。为了构建“室组地”协同模式，佛山市纪委监委首先建立了联动监督指挥中心和联合办案指挥中心，在市纪委常委会的统一领导下负责统筹协调“室组地”联动监督和联合办案工作。其次，佛山市的28个纪检监察组被划分为5个联组，分别挂钩联系5个区，由市纪委监委内设的第一至第五监督检查室对口联系和指导，联组的组长则由纪委监委领导班子成员担任，这是“室组地”协同的“联组”模式。在实践探索中，佛山市还形成了“专项监督组”“专案组”“大联组”“派驻监督上下联动”等旨在促进“室组地”协同监督的工作模式。

佛山“室组地”协同模式的具体内容如下：

1．联动监督和联合办案的启动。佛山市纪委监委十分重视处理协同和独立的关系，强调不能为了协同而协同，要根据事项和案件特点及广度深度决定是否启动协同机制。联动监督和联合办案的启动方式有两种，一是由联动监督指挥中心和联合办案指挥中心研究决定；二是按照管理权限和职责分工，室、组、地在独立处理任务过程中研判需要联动和联合时，可以提请启动。“对于跨层级、跨地域或具有行业性、领域性特点，以及案情复杂、有重大社会影响的疑难复杂事项原则上开展联动监督或联合办案；对于发生在各部门各辖区内，组、地可以自行办理的事项原则上仍以自行查办为主。”［］

2．联动监督和联合办案的推进。“室组地”协同监督推进中的关键环节是问题初核、指定管辖和衔接司法。在问题初核中，原则上纪检监察组自行开展问题线索的初步核实，如需其他部门的支持，可以提请对口联系的监督检查室统筹协调，以获得其他纪检监察组或区纪委监委的协助。若初核过程中发现涉嫌职务犯罪的或其他需要移交的案件线索，报对口联系的监督检查室按规定程序移交办理。最后，案件审理完毕并履行相关程序后与人民检察院和人民法院进行司法衔接。此外，为了给室、组精准监督提供信息支撑，佛山市纪委监委还利用市党风廉政建设大数据平台，按规定向室、组开放信息查询权限。

3．联动监督和联合办案的考核评估。首先，佛山市纪委监委制定可量化、可操作、可评估的考核指标体系，对“室组地”联动监督和联合办案的实际情况进行准确评估。其次，通过听取汇报、查阅资料、谈话了解、工作回访等方式，定期、不定期对室、组、地三方进行动态考核和评估。最后，根据考核评估结果，对联动监督、联合办案的有功人员，按相关规定给予表彰和奖励，调动室、组、地的工作积极性，确保“室组地”协同监督工作的可持续发展。

4．联动监督和联合办案的人才保障。为了优化干部队伍，增强联动监督和联合办案的本领，佛山市纪委监委从“做好入库”和“管好库存”两个方面强化协同监督的队伍建设。一方面，把好人才选育关，注重引进党建、财会、审计、法律、信息技术等多样化人才充实到派驻和基层纪检监察机构，建立人才库，从政治素养、专业技能、工作实绩、性格特征等方面对人才库干部进行“精准画像”。另一方面，通过轮岗、挂职、结对帮带、实战、授课、交流、案例分析、专题研讨等方式加强人员培训，不断提升干部专业化水平和协同作战能力。

综上，佛山“室组地”协同模式可用图2表示：

四、协同监督的基本运作逻辑

上述两种实践形式分别是内外协同监督和内部协同监督的典型代表。虽然二者的经济社会条件、参与主体、资源禀赋等不尽相同，但运作逻辑有共同点：首先，都以权威主导方式克服协同监督的初始阻力；其次，均通过供给制度保障协同监督的运行；最后，均通过选择性激励来推动协同监督的可持续运作。这亦可视作当前我国协同监督运作的基本逻辑。

（一）权威主导克服协同监督阻力

协同监督主要是具有监督权的公共部门之间的协作行为，属于制度性集体行动，存在信息成本、协调成本、执行成本和监督成本四大阻碍集体行动达成的成本要素。这些成本要素又和行动者特征、合作形式有关。协同监督中的行动者具有两大特征。一是行动者多，行动者数量决定集体行动的规模，规模越大，则相应的行动成本越大。如果监督成本和协调成本过大，大规模的集体行动对行动者难以实行强约束，那么行动者可能采取选择性执行或者消极执行策略。二是协同监督中行动者的作用对象是同样具有公权力的公职人员，包括处于权力核心的“一把手”，对他们的监督需要更为强大的势能。制度性集体行动的合作形式既有较为松散的嵌入型网络关系和契约制，也有具有更大约束力的科层制下的授权机制和政府强制机制。显然，协同监督只有采取权威性更强的合作机制，才能有效克服行动阻力。上述两种协同监督的实践形式都采取了权威主导的合作机制，青岛的“1+N”大监督模式根据市委要求成立了以纪委监委主要负责同志为组长的领导小组；在佛山的“室组地”协同模式中，“室组地”联动监督中心和“室组地”联合办案中心均由市纪委监委常委会领导，各联组的组长则由市纪委的领导班子成员担任。

第一，权威主导能够为行动者赋能。党在国家政治生活中发挥“总揽全局，协调各方”的领导核心作用，政治权力高度集中于各级党委“一把手”。作为党的专职监督机关，纪检需要同时接受同级党委和上级纪委的双重领导，这就使得纪检对“一把手”的监督以及进行同级监督时作用偏软。协同监督通过构建新的监督机制嵌入了上级党委和纪委的双重权威，对参与这一协作机制的行动者进行了上位赋能，有利于破除监督对象的权力威慑，实现有效监督。

第二，权威主导能够统一行动目标。按照职能分工的国家机关和部门并非单一目标实体，而是综合多重目标的复合结构或系统。例如，人大的主要目标是制定和完善国家法律，其次才是通过其工作机制行使监督权；政协的本质是党坚持统一战线的组织形式，政治协商、民主监督和参政议政是其三大职能。即使作为党和国家专职监督机构的纪委监委，各部门之间也会因具体监督事项和侧重点的不同而有相异的目标。嵌入权威的协同监督将不同的监督主体纳入统一的工作机制，在权威的领导和指挥下，确定共同的行动目标，通过日常联系机制即时纠正可能的目标偏移，打破成员间碎片化决策的困境。即使在较为松散的合作机制中，权威主持的工作例会也能在成员间起到动员作用，有利于形成协同共识。

第三，权威主导能够强化协同意愿。责任和利益是公权力者行使职能、完成任务的双驱力，责任给予其外部压力，利益构成其内在动力。对于监督主体而言，协同并不具有强制性，协同责任意识不强。同时，协同监督产生的收益更多是集体性的，行动者可获得的选择性收益不突出，因此有些行动者参与协同的积极性、主动性不高。上述两种协同监督的实践形式将相关监督主体纳入权威主导的新结构中，拉近了行动者与权威之间的距离，改变了行动者和权威之间原来的弱责任-弱激励关系。一方面，行动者产生了更大的政治压力，有利于强化其协同责任；另一方面，同一结构网络强化了他们之间的利益连带关系，行动者更有可能获得晋升、奖励等政治激励，从而提升协同意愿。

第四，权威主导能够整合监督资源。科层制治理和运动式治理是中国政府运作的双重逻辑，科层制以专业分工和部门层级为基础，按照正式的规则，强调技术性和规范化。然而，科层制的等级和分工也容易造成治理碎片化，不利于形成整体性优势。运动式治理以权威为依托，以中心任务为导向，通过动员式方式，能够打破组织边界，迅速整合资源，是科层制治理的一种补充。上述两种协同监督实践形式以制度吸纳运动，综合了科层和运动的双重特征，在保持原有监督结构的基础上，以权威为主导构建了领导小组或联组。这些领导小组或联组在权威授权下可以就重点监督事项或者复杂的重大案件进行跨部门信息共享和人才的跨部门流动、优化配置，整合了监督资源。

（二）制度供给保障协同监督条件

制度既是集体行动的产物，也是集体行动的基础和条件。“集体行动依赖于公共行动者和私人行动者的相互联结，他们的合作绝不是自然的合作，因此，必须要有一套协作的机制或‘游戏规则作为中介。”［］协同监督作为一种面向公权力的集体行动，其发起和运行阻力更大，更需要以制度为依托。根据制度内容的详略程度和作用对象的涉及范围，制度分为宏观、中观和微观三个层次。宏观制度是关于目标、方向、任务、原则的总体性要求，一般涉及国家全域。中观制度是连接目标和行动的较为具体的规定，是地方或相关部门为了使宏观制度落地的指导性方案。微观制度是关于如何行动的操作性说明，内容更加具体，涉及范围更小。不同层次的制度发挥的作用不同，但对于集体行动都有不可或缺的作用。在协同监督的促成中，制度发挥的具体作用如下。

第一，能够启动协同监督。监督的主体和对象都是公权力者。一方面，法无授权即禁止，监督主体不能随意更改自己的权限，联合监督和联动办案一定程度上改变了原有的监督方式和监督范围，理应获得正式授权。另一方面，协同监督要求各监督主体在同一目标下，共享信息、相互合作、协调步调，这必然会增加具体行动者的工作负担，提高他们的行动成本。根据自利原则，各监督主体不太可能自发形成协同行为。于是，2017年党的十九大报告首次以党代会报告的形式提出“构建党统一指挥、全面覆盖、權威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。党代会报告是党的纲领性文件，这些要求为纪委监委和各地相关部门协同监督赋予了正当性和推动力，由此开启了协同监督的构建过程。

第二，能够为行动者提供规范。规范是制度供给在集体行动中发挥的主要功能。“囚徒困境”和“公地悲剧”都是自利理性的个人在没有制度约束下发生的集体非理性行为。通过制度供给，确定行动者需要遵循的行为规则，明确“该做”“不该做”的界限，提供“如何做”的策略集合，“制度赋予社会关系以秩序，减少行为中的机动性和可变性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”［］。2019年，中央纪委国家监委印发《纪检监察机关（机构）在监督检查审查调查工作中开展协作配合的指导意见（试行）》，从协作配合的事项范围、商请方式、责任划分、工作要求和争议解决等方面，对专职监督机关的内部协作作出规定。上述两种协同监督实践形式在上级文件的指导下也出台了相应的工作办法。青岛制定了《关于加强协同监督积极回应群众关切的工作办法》及其实施细则，佛山发布了《佛山市纪委监委“室组地”联合办案工作意见（试行）》，有利于协同监督的顺利推进。

第三，能够增强行动者之间的信任。协调和合作需要以信任为基础。制度性集体行动所面临的信息、协调、执行和监督四大成本归根结底都与信任相关，信任程度越高，则成本越低，越有利于开展协同行为。制度供给可以为各行动者提供可信承诺，形成相对稳定可靠的行动环境。“制度能够产生出某种结果的可预期性和规则性，从而有利于制度之下的所有参与者；制度也能够澄清决策的可能范围，使得一些社会行动者不至于被纠缠不清地直接卷进任何特定组织的运作过程。”［］协同监督已基本形成一套从中央到地方、由宏观到微观的制度供给立体结构，因而各监督主体愿意自觉参与到协同行动中。这既是基于对合作者的信任，也是基于对协同行动能够产生良好结果的信心。

（三）选择性激励推动协同监督可持续

权威和制度用外在约束的形式将不同监督主体置于协调与合作中，但这种集体行动可持续性不强。一方面，协同监督的成果作为公共物品具有非排他性和非竞争性，即使不参与行动仍可分享收益，即产生“搭便车”行为。协同监督的参与主体众多，“搭便车”行为也更易发生。另一方面，成本-收益依然是行动者的主要行动逻辑，当参与行动的成本大于可获得的收益时，即使有外在压力，个人也可能会想办法“避责”。这在协同监督中可能表现为不主动作为、应付了事等。因此，协同监督如果要持续推进，必须提升行动者的内在动力，考核激励就发挥着这一作用，奥尔森称之为“选择性激励”［］。选择性激励通过区分行动者是否参与集体行动以及对集体行动达成的贡献大小，给予不同的奖励（正向激励）或惩罚（反向激励），使得不同行动的人获得不同的收益，鼓励积极行动者持续行动，引导消极行动者参与行动。激励内容多样，可分为经济激励、政治激励、社会激励、精神激励等。经济激励主要是金钱上的奖励，政治激励可以是职位上的晋升、提供培训交流机会，社会激励包括声望、尊敬和友谊等，精神激励指的是由关心、肯定、表扬等带来的精神满足。青岛的问责追责制度和佛山的考核评估制度都在发挥选择性激励的作用。

在协同监督中应用选择性激励需要注意以下问题。第一，评估体系需要可操作、可评估。评估体系给出衡量与提升激励策略效果的标准，是开展考核评估的前提。模糊笼统的评估体系很难进行差异化评价，既不能突出优秀者，也不能反映表现欠佳者，由此可能弱化激励效果。因此，评估体系要避免使用“优秀/不优秀”“称职/不称职”等绝对化评语或者过于抽象的描述性语言。可以抽取核心指标量化，例如采用李克特量表精细化打分，或设置1—10的阶梯分值，使评估者作出更精细的衡量，将被评估者的表现差异更直观地反映出来。第二，运用多种方式准确考核。激励的前提是对行动者进行客观准确的评价，评估需要采取多种方式。在评价主体上，要综合采用上级评价、同级评价和下级评价，根据监督事项的特征确定不同评价在总体评价中所占比例；在评估方法上，通过汇报、调研、谈话、互评等多种方式评估各监督主体的表现情况；在评估时间上，可以在年中或年尾進行定期或不定期的考核，以激发评估在日常工作中的“鲶鱼效应”。第三，正确处理奖励和问责之间的关系。奖励和问责都是激励的内容，奖励通过增加收益来进行正向引导；问责通过给予处分进行反向施压。如果问责强度太大，增加了行动环境的不确定性和风险，那么即使存在正向激励，行动者也可能会不敢为、不愿为。如果没有问责或问责流于形式，为了争夺奖励，就可能违反规矩、纪律和法律，出现所谓“灯下黑”行为。因此，使用选择性激励需要平衡奖励和问责的力度，发挥二者的双向激励作用。

五、结语

协同监督是对党和国家监督体系贯通协调的理论回应，是当前完善党的自我革命监督体系的重要举措。这种立足于本土的实然研究，既有助于在实践上为形成监督合力、提升监督效能建言献策，又体现了研究中国问题的制度自信和理论自觉。本文认为，研究协同监督首先要明确协同监督的内涵和本质属性。该概念既表示各监督主体为提高监督能力而进行协调合作行为，也反映由这些集体行动带来跨域跨组织关系变化，随着相关工作的深入推进，其还可能获得控权范式意义。现有协同监督的实践形式大致可以分为内外协同监督的“1+N”大监督模式和内部协同监督的“室组地”协同模式。本文选取了两个典型案例以进一步分析协同监督基本模式的具体机制和运作逻辑，发现权威、制度和激励是构建和维护协同监督的三大关键要素。权威凭借其强大的势能和支配力起到为行动者赋能、动员共识、强化合作意愿、整合资源等作用，能够克服协同监督的诸多阻力；制度以其正式性、规范性和约束力启动协同监督，并为行动者提供规范，有助于行动者之间增加信任，为协同监督提供更多保障；选择性激励以行动者的表现为评价标准改变行动者的损益状况，为协同监督的运行提供持续动力。

不可否认的是，当前协同监督还面临诸多难题和挑战，例如主动参与不够充分，信息共享不够深入，配合衔接不够顺畅等。总体上协同监督的构建还处于初级阶段，协同水平仍有待提升，协同规模还需继续扩大。这一方面是因为权威主导的协同方式带有强制性色彩，协同成本较高，即使有制度和激励作为补充措施，也有较强的非可持续性风险。另一方面，协同监督本身是一个宏大主题，内外协同监督和内部协同监督分别都存在多种情形，各参与主体具有的基础条件也各不相同，协同监督要在整体上形成一种控权模式仍有相当长的一段路要走。