公立医院医疗腐败问题治理路径与防控策略研究

陶帅 吴长征 陈妙玲 周元元

医疗腐败是众多专家学者、政策制定者和医院管理者关心的问题，也是推进健康中国建设过程中的严重障碍之一[1]。2023年7月12日，国家召开全国医药领域腐败问题集中整治工作会议，十部委印发《关于开展全国医药腐败领域问题集中整治工作的指导意见》，全国医药领域腐败问题集中整治工作正式拉开帷幕。公立医院作为我国提供医疗卫生服务的主体，在护卫人民群众生命健康过程中发挥着重要作用，对公立医院医疗腐败问题的治理，不仅仅是一项现实工作任务，更是满足人民群众高质量医疗服务需求，保证医疗公平性的现实需要。当前正值全国各地医疗反腐集中治理的关键时期，对医疗腐败治理问题进行深入系统研究极具现实意义。作者结合中国裁判文书网公布的医疗腐败案例和实践分析了当前公立医院医疗腐败问题现状，总结腐败治理面临的困境和问题挑战，结合新时期公立医院高质量发展的要求，提出公立医院医疗腐败问题治理防控策略。

1 公立医院医疗腐败问题现状分析

随着医疗反腐风暴加剧，越来越多的医院医疗腐败案件被相继爆出。为客观真实反映公立医院医疗腐败实际情况，本研究以中国裁判文书网发布的公开案例为样本数据，结合工作实践客观分析当前公立医院医疗腐败问题现状。

本研究提取样本数据过程为：在中国裁判文书网以案由“贪污受贿”“医院”为关键词，采用人工手动提取信息的方式，搜索“2020年1月1日—2023年6月30日”的案件数据。最终搜集到与公立医院相关的医疗腐败案件143件，剔除1条无法辨认腐败环节的无效数据，最终得到142条有效数据。因同一个案件涉及的腐败类型或腐败环节通常不止一个，因此，本研究在统计时根据案例中披露的具体频次进行计数。

1.1 公立医院医疗腐败案件类型

数据显示，公立医院医疗腐败案件类型主要包括贪污、受贿、挪用公款、诈骗和行贿等。其中主要以受贿、贪污案件类型居多，受贿案件数为82件（57.75%），贪污案件数为45件（31.69%），挪用公款为23件（16.20%），行贿、诈骗案件数较少，诈骗类案件仅为2件（1.41%），具体案件类型见图1。

图1 公立医院医疗腐败案件类型图

1.2 公立医院医疗腐败发生的环节

数据显示，公立医院医疗腐败主要发生在基建工程、医疗设备、药品、耗材、试剂、职称评审、招聘等环节，其他还包括某些贪污、挪用公款、诈骗行贿等行为所涉及的环节。腐败案件以基建工程和医疗设备居多，涉案数分别为49件（34.51%）和46件（32.39%），其次是药品和耗材、试剂环节，涉案数均为38件（26.76%），贪污、挪用公款方面涉及案件也相对较多，分别为40件（28.17%）和25件（17.61%），见图2。

图2 公立医院医疗腐败案件发生环节图

结合具体案件情况分析发现，当前医疗腐败案件易发生的环节可主要分为2种类型，一种是医院运营过程中一直以来备受关注的重点廉政风险领域，如基建工程、医疗设备、药品、耗材、试剂等方面，由于这些领域从招标到采购、使用等环节均涉及巨大利益，因此易诱发腐败行为。另一种常见类型是贪污、挪用公款，主要发生于利用医院制度流程漏洞，侵占医院公款或挪作己用的行为。此外，现实中医疗腐败发生的环节还包括医方与患方之间收受“红包”的行为，主要表现类型为：为了实现挂号、安排床位、提早预约手术等目的，患方为了表达谢意或寻求心理安慰给医生送礼，但本研究样本数据没有此类案件[2]。

1.3 公立医院医疗腐败人员岗位类型

经分析案件发现，公立医院医疗腐败案件涉案人员均为握有职务权力的公职人员，包括握有最高权力的院长到微小权力的普通员工。本研究将涉案人员的岗位类型分为5类，包括：党委书记、院长，副院长、总会计，中层干部，普通财务人员和其他岗位类型人员，其中涉案数最多的岗位类型为中层干部和党委书记、院长，分别45件（31.69%）和35件（24.65%），值得关注的是普通财务人员涉案数29件（20.42%）要高于副院长、总会计师涉案数18件（12.68%）这类领导班子成员，见图3。

图3 公立医院医疗腐败人员岗位类型图

结合具体案件发现，医疗腐败涉案岗位多集中在对医院药品、医用耗材、医疗器械、医疗设备的采购和医院项目工程建设方面有影响力的岗位上，亦或是管理医院资金的财务部门岗位。部分关键岗位所掌握的权力较大，同时缺少对于权力的监督和制约，因此该类岗位腐败风险较大。

2 公立医院医疗腐败问题治理困境分析

2.1 医疗腐败隐蔽性较强，查处极为困难

结合样本案例和实践分析发现，医疗腐败长期存在于公立医院，一个重要原因是其具有极强的隐蔽性，并且随着时代的发展腐败形式也不断翻新，从常规腐败向新型腐败、微腐败转变，手段复杂多样。一是多数医疗腐败交易是在非公众场合、非工作时间隐蔽实施，如传统的收受“红包”问题，往往是两方当事主体私下交易进行，假使通过电子转账的形式尚可查证，但现实通常是以现金形式交易，即使当事患者举报，也会以因难取证而无法查实。此外，在医生收受患者“红包”是否构成犯罪的认定上司法界和学术界也存在分歧，有些人认为此举虽违规但并未违法，也有人认为可构成受贿罪[3]。二是医疗腐败行为往往从多个环节进行，长时间的腐败行为给腐败主体涉及更多环节的机会，且腐败行为主体大多有一定职务，或者其所在部门有一定职权决定货物或服务的购买权[4]。三是部分生产企业、医药代表、供应商等受利益驱使采取不正当方式围猎医院工作人员，并且已经不是简单的直接给予回扣，而是通过虚设会议、邀请专家虚假授课的名义支付费用，通过这些方式给予医疗腐败“遮羞布”，加大了查处难度。

2.2 利益冲突导致“经济人”代理活动频发道德风险

医务人员为社会公众提供具体医疗服务的同时建立委托代理关系，当出现委托人和代理人利益不一致的情况，则会产生利益冲突[5]。医务人员追求个人利益实现，希望在提供医疗服务过程中实现自身经济利益和人生价值最大化，当前我国绝大部分公立医院并未建立起科学、合理的绩效考核模式[6]。医务人员为了实现自身利益最大化，导致偏离委托人利益目标甚至损害委托人利益，最终造成医疗腐败行为发生。新医改以来，我国实施了一系列医改政策，但在实践过程中通常会出现上有政策、下有对策的情况，将费用转嫁到其他环节。如实施基本药物制度、取消药品加成后，药品采购腐败案件将相对减少，但涉及基建工程、设备方面案例增多；此外，医用耗材也已成为医疗腐败发生的重点领域，尽管现在正在逐步推行医用高值耗材集中采购制度，但由于其品类繁多、个性化需求严重，因此从推行到真正建立实施还需一定时间，当前在补偿机制尚未建立健全前提下，会影响医生积极性而出现收受回扣、不合理用量等行为偏差。

2.3 公立医院内部监督制约机制不够有力

结合涉案岗位类型分析，“一把手”和领导班子成员属于医院权力集中人员，更易出现权力寻租行为，当行政责任偏移，背离应有的价值原则和取向，医疗腐败将难以避免[7]。尽管现在已建立公立医院章程和其他规范性制度，但在进行决策时，难免会出现由于影响力而左右他人意见的行为。此外，公立医院内尚缺乏有效的监督制约机制，目前大多数医院都是内部纪委，由于其人事权和考核评价权在医院内部，作为“下属”很难对存在利害关系的“上级”进行客观独立监督，且如职代会等民主监督手段更多是形式意义大于实际意义。医院内部监督已经实然地转化为了医院对“外人”的监督和对“自己人”的保护，监督实效性较难保障。数据显示，贪污、挪用公款类型的案件占比较高，涉案人员以财务出纳、收费员为主，实践中部分公立医院对于内控监督管理重视程度不够，甚至没有建立内控制度，即使有也多有名无实，有的只将内控局限在财务部门，有的没有明确牵头部门，实际工作中由于缺乏相互制衡，常常出现相互推诿，导致权责不够明确，存在潜在风险漏洞，不足以有效发现和控阻腐败发生[8]。

3 公立医院医疗腐败问题治理对策与建议

3.1 创新公立医院反腐败手段，加强反腐深度

分析样本案例数据发现，尽管本研究提取的近3年的案件数据，但其医疗腐败行为发生时间已经相对久远，具有一定滞后性。当前医疗腐败形式不断翻新升级，仅依靠刑事制裁手段不能较好地遏制腐败行为发生，必须创新医院内部反腐手段，应对医疗腐败形势多样化新装，加强医疗反腐深度[9]。一是进一步提高信息透明度，不断完善医疗服务价格、院务公开等信息公开制度，减少信息不对称性，一方面能够让患者和人民群众做到心里有数，另一方面也能约束医疗人员，压缩腐败滋生空间，减少医疗腐败产生的可能性。二是建立权力运行监控平台，一方面建立医疗大数据监控平台，统筹监测全院医疗运营系统数据，定期总结分析医疗行为，搭建“院-科-人”三级分析架构，精准监测医疗服务合理性；另一方面搭建行政后勤模块信息系统，将医院内重点领域和关键环节实现信息化全流程审批，把控关键节点，实现全流程监控，保障权力正确高效行使[10]。三是警惕新型腐败和电子微腐败，制定个性化宣教政策，常态化开展反腐败纪律宣传教育，根据不同科室容易滋生腐败的重点领域，可以由医院层面组建宣讲团，制定“一对一”宣教方案，时刻敲响反腐败警钟。

3.2 优化绩效薪酬分配体系，强化自我约束

医疗腐败治理关键在于破除逐利性，目前公立医院滋生医疗腐败不可回避的一个原因就是收入与付出不呈正比，在利益诱惑下，驱使医院职工走向犯罪深渊。一是进一步优化公立医院薪酬分配制度，新医改以来，通过提高医疗服务费用等一系列举措，医务人员的待遇有所改善，但与其自身付出仍有一定的差距。因此，绩效薪酬改革需充分考虑到其职业风险、工作强度、社会责任和教育培养成本等因素，真正体现公立医院人员劳动价值[11]。二是优化公立医院薪酬制度结构，增加固定工资占比，保障合理收入，避免激励不当诱发过度医疗，造成医疗资源的浪费和腐败行为[12]。在绩效考核方面，应该更加关注工作职责、服务质量、服务效率、技术难度和患者满意度等指标，不应直接和医疗收入挂钩，科学量化各项绩效考核指标[13]。三是加强医务人员思想教育和道德约束，反面警示与正面引导双向发力，树立优秀典型，以坚持公立医院公益性导向进行正向激励，引导医务人员规范自己的行为，从思想上预防和控制腐败行为的发生。

3.3 健全公立医院内部制约监督机制，扎实推进惩防体系建设

医疗腐败的本质即利用职务权力谋取私利，无论是握有集中权力的党政“一把手”、领导班子成员还是微小权力的普通职员。因此，制约权力是医疗腐败治理的根本[14]。一是建立重大事项决策机制，充分发挥各类医疗专业委员会作用，在重大事项决策前进行专业性把关后再提交医院领导班子，保证决策科学性，提高管理效能，降低廉洁风险。二是建立健全公立医院内部控制制度，改变传统的只覆盖经济财务领域思维，把内部控制融入医院制度体系和业务流程，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，实现医疗教学科研等业务活动和经济活动全覆盖，形成内部监管合力[15]。三是进一步提升公立医院纪委公信力，有条件的地市可实行派驻式纪委，中管高校可将监察权延伸至附属医院，支持纪委独立行使履行专责监督职能[16]；同时选优配强专业纪检监察干部队伍，真正充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用。四是构建公立医院违纪违法腐败行为的预防、调查、发现、惩戒机制[17]。破除名医、大教授特殊思想论，落实医德医风、师德师风一票否决制，实施多部门耦合联动监督机制，强化医疗从业规范管理，强化行为记录、公示和预警，发挥预防和惩戒作用[18]。

综上所述，由于医疗领域的特殊性和复杂性，医疗腐败问题长期存在且侵害了人民群众利益，消除医疗腐败问题刻不容缓。当前医药领域腐败问题集中整治工作正在如火如荼地开展，研究分析医疗腐败行为特点、治理路径和防控策略对于消除医疗腐败、构建风清气正的就医环境至关重要。由于本研究纳入样本案件数量有限，不能囊括所有腐败案件类型，但对揭示当前医疗腐败行为的主要类型和特点具有一定的借鉴意义，医疗腐败问题治理工作需探究深层次根源问题，除公立医院内部加大反腐力度外，政府、主管部门及社会公众均应承担责任，全社会一起共同努力为推进医疗腐败问题治理工作贡献力量。