中美野生动物名录制度之比较研究

杨恒曦

(湖南师范大学 法学院,湖南 长沙 410081)

1973年,美国颁布了《濒危物种法》(Endangered Species Act)(以下简称ESA)。有学者认为,该法中的名录制度和保护措施共同使得野生动物种群与数量得到了有效的保护和恢复[1]。ESA中规定的濒危物种名录制度是其核心制度之一,并且该制度使得99%的被列入名录的物种免于灭绝。我国在1988年颁布的《野生动物保护法》中规定了国家重点保护野生动物名录制度并将其作为我国野生动物保护管理的基本依据。虽然如此,但根据2019年世界自然保护联盟的数据,中国动物受威胁程度仍高于世界平均水平。由此可以看出,我国濒危物种生物多样性的现实状况给国家重点保护野生动物名录制度提出了新挑战。鉴于美国的濒危物种保护工作卓有成效,且名录制度又是物种保护工作中的重要制度,因此对中美两国野生动物保护名录制度进行比较研究,以完善我国国家重点保护野生动物名录制度很有必要。

1 中美野生动物名录制定主体的比较

1.1 美国——单部门主导

美国在濒危物种保护上是通过不同生境地来划分部门职权。美国内政部下辖的鱼类和野生动物管理局负责管理陆生动物和淡水鱼类[2],而商务部下辖的国家海洋渔业局负责管理海洋哺乳动物和海洋鱼类[3]。虽然整个名录制定有两个部门配合进行,实则完整的认定权还是归属于内政部。首先,根据ESA的规定,商务部认为要列入名录的物种应通知内政部,由内政部确认是否列入名录。①由此可看出内政部掌握最终认定之权。其次,ESA还规定,商务部认为某物种应从“濒危”降为“受威胁”时,需要向内政部建议,是否执行需要看内政部是否同意。②通过上述规定可见,无论是将物种列入名录抑或是降低物种在名录中的等级,最终认定权都归属于内政部。商务部在名录的制定中更多是建议、配合和执行。这就使得两部门之间的冲突相对减少,因利益不一致而影响名录制定的风险也更少。

1.2 中国——双部门合作

我国《野生动物保护法》第七条第一款明确规定,国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。在第十条第二款中进一步表明,国家重点保护野生动物名录,由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定。《陆生野生动物保护实施条例》表明,林业行政主管部门要为制定和调整国家重点保护野生动物名录提供依据。同样,在《水生野生动物保护实施条例》中对于渔业行政主管部门也有类似规定。因此可以看出,我国在国家重点野生动物名录的制定上采用的是双部门制,即林业主管部门负责陆生野生动物,渔业主管部门负责水生野生动物。不仅如此,在我国的法律规定中并没有体现出二者有任何职权上的高低之分,二者应是完全的合作关系。

2 中美野生动物名录的列入和等级划分标准

2.1 美国的列入和等级划分标准

对于一个物种应满足什么样的条件或达到什么样的标准才有资格被列入保护名录,ESA有具体规定,即当某一物种满足下列法律标准之一时可被列入名单:(1)其栖息地或分布区目前或可能遭到破坏、改变或缩减;(2)出于商业、娱乐、科学或教育目的的过度利用;(3)遭受疾病或捕食;(4)现有监管机制不足;(5)存在影响其继续生存的其他自然或人为因素。③除了列入标准外,ESA还对物种进行分级。其一为“濒危物种”,即当前可能面临灭绝风险的物种④;其二为“受威胁物种”,即指在可预见的未来在其生存区全部或显著范围内可能变成濒危物种的物种。⑤通过明确的列入标准和分级标准,一方面可以利用客观的标准来准确识别某一种物种是否需要列入到濒危物种名录中进行保护,从而除去个人主观性选择,使得整个濒危物种的保护能够有据可依,保持科学性与客观性。另一方面,分级保护能够凸显针对性保护的特点。对于所有列入的物种都采取最完满的保护手段看上去很合理,但实际上会占据那些极度需要更多人力物力保护的物种的资源,导致整体保护效率降低,效果不理想。名录对列入物种等级的划分有利于国家在有限的条件下集中人力、物力优先保护等级高的物种,真正体现了法案所规定的“濒危物种优先保护”原则。

2.2 中国的列入和等级划分标准

2.2.1 列入标准的缺失

我国对于国家重点保护野生动物的列入看似存在标准,如《野生动物保护法》第十条第二款规定国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护,但实则存在标准缺失的问题。法条并没有对“珍贵、濒危”作出任何定义,对于何谓“珍贵”也未有释明。是通过野生动物的经济价值、社会价值还是生态价值来认定没有明确的规定。从《野生动物保护法》来看,第二条第二款指出:“本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”该法条实际上就已经将珍贵与生态、科学、社会价值进行了区分,更偏向于经济价值,但是关注经济价值又并不符合《野生动物保护法》“保护”“拯救”的目的。对于“濒危”的认定也同样如此。在国际上对于“濒危”的认定有很多标准。有学者表示,关于物种濒危等级的划分标准可以参照IUCN濒危物种红色名录的划分标准[4]。在实践中我国也是采取该标准,但是这种做法更像是一种习惯而非明确规定。在《野生动物保护法》中完全没有关于适用标准的规定,也没有将IUCN濒危物种红色名录的划分标准直接体现在法条之中。因此,国家重点保护野生动物的列入标准几乎处于缺失状态。

2.2.2 模糊的等级划分标准

对于重点保护野生动物进行分级管理是世界上一种常用做法,我国同样也采取这样的做法。《野生动物保护法》第十条第二款表明,国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。但是法条中并没有明晰“一级保护野生动物”“二级保护野生动物”到底应该如何划定。学者认为,国家一级保护野生动物,是指中国特产的稀有或者濒于灭绝的野生动物;国家二级保护野生动物,是指数量稀少或分布地过于狭窄,若不采取措施会有灭绝危险的野生动物[5]。虽然该说法给不清晰的两个概念下了定义,但是这种说法并没有法律条文依据。有的学者表示,野生动物保护级别是由国家野生动物主管部门组织专家根据受威胁程度、稀有珍贵程度以及经济价值等多个因素来评估确定的[6]。按该种说法则更需要有明确的划分标准,否则会更加体现部门的主观意思而非客观标准。

3 中美野生动物名录的动态调整程序

3.1 美国的动态调整程序

3.1.1 列入名录——两条路径

ESA为濒危物种列入到名录中提供了两条路径:其一是通过管理机构依职权将有资格的濒危物种列入,其二是通过利害关系人的申请将濒危物种列入名录。第一条路径是由行政机关主导的一种调整方式,管理机关会收集可能成为候选物种的物种信息,然后对该物种信息进行调查。ESA特别规定管理机构必须使用“当前最好的科学和商业数据”,而不能考虑列入名单后潜在的经济影响。⑥这体现了ESA所追求的在确定濒危物种时必须要把政治和经济因素排除在外的主张。在信息调查、物种评价之后,若管理机构认为列入理由充分,则在《联邦公报》公布列入提议,在征求物种专家、公众、科学团体以及联邦和州政府意见后,最终在《联邦公报》上公布最终决定。

第二条路径所体现的濒危物种保护的社会性更强。ESA明确规定,利害关系人可提出修改名录的申请,启动修改名录的程序。收到申请后90天内,内政部长负责组织评议,考察申请书中是否含有实质性的经济信息和科学信息。如果确认申请书包含以上信息,内政部长应立即将信息公布在《联邦公报》上,同时启动物种状况调查。⑦收到申请12个月内必须完成调查并根据调查结果作出以下决定:(1)若申请未通过,内政部长应立即在《联邦公报》上公布该结果;(2)若申请通过,内政部长应立即公布执行该申请书内容的试行方案;(3)若申请通过但是执行该申请书内容的试行方案有实质性阻碍,或申请通过并且涉及到新物种进入名录或原名录中物种被除名,内政部长不但应在《联邦公报》上立即公布该结果,并且需要对造成该结果的原因及有关数据进行详细说明。此外还有征求专家、公众等意见的环节。最后由内政部长在《联邦公报》上公布列入或者不列入的决定。⑧濒危物种保护的利害关系人申请程序体现了公众参与原则。公众参与原则已渗入美国环境法律各项制度中,ESA各项制度几乎都对公众的知情权、参与权作了程序性或实体性规定[7]。公众的参与使执法机构在制定政策措施过程中可以直接获得公众的反馈意见,有助于法规政策的进一步修订和完善,以降低其不合理性;公众参与也能够增加执法部门和公众之间的交流,促进公众对相关法规的理解,减少与公众之间的矛盾冲突[8]。

3.1.2 退出名录——恢复计划

美国《濒危物种法》的另一个特点是,该法律不仅禁止政府伤害物种,同时也赋予内政部长以责任,帮助恢复物种的数量,使其不再有濒危之虞[9]。要实现该目的,ESA规定管理机构要给物种制定“恢复计划”。⑨总的来说恢复计划汇集了已发表的数据和专家意见,以明确对物种的威胁、管理优先级以及物种降级或除名的标准[10]。具体来说,该计划主要包括三个方面:一是实现恢复计划所要采取的行动;二是物种退出名录所应达到的标准;三是计划所需的时间和经济成本。要从两个方面来理解“恢复计划”:首先是“恢复计划”表现出濒危物种名录的设立着重点不仅仅在于“保护”二字,而应该着眼于最终目的,即使得濒危物种不再濒危或者受到威胁,这也是ESA的最初动机。其次是“恢复计划”给不需要得到保护的物种一个退出名录的出路,并让其他物种得到更充足的保护。根据ESA的规定,只要一个物种的生存情况满足了“恢复计划”的要求就可以退出名录,将有限的资源分配给其他需要保护的物种。尤其是针对那些与建设、开发项目或者其他经济活动存在实质或者潜在冲突的物种给予优先照顾。这样一来,不仅仅对不同生存情况的物种提供最适合其自身的保护方案,也满足了部分物种需要予以紧急乃至特别保护的要求。

3.2 中国的动态调整程序

《野生动物保护法》第十条第五款规定:“对本条规定的名录,应当每五年组织科学论证评估,根据论证评估情况进行调整,也可以根据野生动物保护的实际需要及时进行调整。”“组织科学评估后进行调整”这样的表述显得十分模糊,实体事项和程序事项都无明确规定。最近一次名录修订在2019年1月启动,这次修订是先由农业农村部与国家林业和草原局组织相关专家学者进行论证研究进而形成名录修订稿,之后向全国各省级有关部门征求意见并召开专题座谈会,最终形成名录的征求意见稿,然后向公众征求意见。看上去这次的名录修订程序非常完备,但还是存在很多问题。首先,国家林草局跟农业农村部的行政级别存在差异。在这种情况下,很容易导致由更高级别的部门领导整个修订过程。其次,在《野生动物保护法》中并没有对于整个过程中的各个环节进行细化,这会导致修订的时限、征求意见的时间等都没有法定标准,修订程序完全依照相关部门的主观想法来进行。最后,公众参与体现不足。在整个修订的过程中只有最后将意见稿向公众公开并征求意见,中间环节并无公众的参与,而且公众无法通过申请要求政府对名录进行及时修订。

4 美国野生动物名录制度对我国的启示

4.1 由“多部门”合作向“单部门”主导转变

当前我国国家重点保护野生动物名录制度所采取的“双向配合、共同上报”的名录制定主体的设计实际上并不能很好地实现保护野生动物的功能。笔者建议,应采用“单一部门制定”取代当前所采用的“多部门制定”的设计。

从实践上看,名录修订主体多元化带来的弊端是修订可能受部门利益、领导个人意志影响。如两部门对个别物种保护意见不一致则需要协调,从而影响名录更新进度,削弱名录制度在物种保护方面的及时性和有效性[11]。从理论上看,当前我国的生态环境治理已经逐步从单要素治理转向系统治理。党的十八大以来,党和国家有关于生态建设的系统治理思想进入了全面提升期。习近平总书记在党的二十大报告中提出“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”也说明了系统治理思想在我国生态建设中的重要地位。虽然野生动物并未被明确列入“山水林田湖草沙”生命共同体中,但其作为生态系统中客观存在、不可或缺的自然物,当然也包含在系统治理的要求之内。系统治理至少有两点要求:一是打破部门藩篱,建立基于生态系统而非单个要素的保护利用和综合管理制度;二是破除条块分割,构建协调统一行动的协同性治理机制,包括统一规划、统一信息、统一监管、统一问责、统一修复的“五统一”[12]。从此角度来看,当前的野生动物管理职权分配、人为分割野生动物类别、陆生与水生野生动物分部门管理还是倾向于单要素治理,因此需要向系统治理转变。

明确了由多部门向单一部门转变的大方向后,另一个问题是,到底应由哪一个机构来作为名录的制定主体。对此,目前主要有三种观点:第一种是由生态环境主管部门担任这一主体;第二种是在国家层面建立由生态环境保护、经济管理、社会治理、法律等相关领域专家组成的专家委员会,负责提出统一的野生动物保护名录并及时评估调整[13];第三种是将主导权交由林业草原主管部门或渔业主管部门。在这三种方案中,笔者赞同第三种方案,具体是将主导权交由林业草原主管部门。

对于第一种观点,虽然在《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确生态环境部具有“监督野生动植物保护”的职能,但要注意的是在《野生动物保护法》中完全没有关于生态环境主管部门的规定,而且该部门从未参与制定国家重点保护野生动物名录。若直接将林业草原主管部门和渔业主管部门的这部分职权划分给生态环境主管部门,对野生环境部而言相当于要重新开始一项专业性很强的工作,不仅可能达不到对野生动物保护的目的,还可能造成行政资源的浪费。对于第二种观点,笔者认为若建立一个专门委员会,那么该机构到底是一个临时性机构还是长期性机构不易确定。若是临时性机构,那么对于制定名录所需要的各种监测、评估数据都将来源于林业草原主管部门和渔业主管部门,委员会的制定行为实则还是在原来的两个机构框定的职能范围内进行;若是长期机构,那么这个委员会需要挂靠在哪个部门之下?或者说其地位级别到底如何?而一旦涉及到权力划分则还可能引起各部门之间利益的博弈。

所以笔者认为,可将名录制定的主导权交由林业草原主管部门,渔业主管部门起辅助作用。首先,林业草原主管部门原本就承担着陆生野生动物的名录的制定工作,在名录制定上有充足的经验。其次,在《国家林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定》中有“负责森林、草原、湿地资源的监督管理”“负责监督管理各类自然保护地”的表述。如前文所述,如今对于生态环境的治理已经转向系统治理,所以对于森林、草原、湿地、自然保护地的管理并不是单要素的,而是对于整个系统而言的,也就是说其中的野生动物资源也自然包含在内。而在湿地、自然保护地中本就存在水生野生动物,所以说林业主管部门对于水生野生动物的管理和保护也是有一定经验。再者,将主导权交由林业主管部门并非完全摒弃渔业主管部门的作用,渔业主管部门对于名录的制定仍然具有建议权等辅助性职权。这样一来既不会造成职责上的冲突或真空,也不会完全剥夺渔业主管部门的职权。

4.2 明晰列入标准和等级划分标准

观察ESA的规定,其对于何物种应当列入濒危物种名录有五个认定标准,而且基本上都聚焦在濒危性上。我国《野生动物保护法》不仅仅聚焦在“濒危”,还着眼于“珍贵”。但二者都没有明确的认定标准。对于“濒危”在国际上有很多认定标准,比如IUCN濒危物种红色名录等级标准、CITES附录标准等,我国以前发布的《中国濒危动物红皮书》就是借用IUCN标准,但我国在法律中并没明确规定适用IUCN标准。同时,对于”珍贵“也没有可适用的标准,若将其单一理解为经济价值属性,又会使得“保护法”更像是“利用法”。若加上生态价值、社会价值和科学价值,又使得难以将“珍贵”动物与“三有动物”作区分。因此笔者认为,对于“濒危”可以借鉴美国的经验,提出几类认定标准,也可以在法律中明确规定适用某个公约或者国际标准,将其固定下来。对于“珍贵”,其实还是要以濒危性为导向,因为“珍贵”的野生动物很有可能就是会被过度开发利用的物种,尽管其现在看来还没有濒临灭绝。所以对于“珍贵”的认定应当站在濒危性视角下,兼顾其生态、社会、科学、经济等价值,综合各种因素后明确一个合适标准。同理,参照列入标准的确定,列入后的等级划分标准也应如此。在现有法律中以及发布的《国家重点保护野生动物名录》中都没有关于“一级保护动物”“二级保护动物”的明确认定标准。笔者认为,应当在法律或者配套的实施文件中明确等级划分标准,该标准可以与列入标准相对应。国家一级保护动物更倾向于濒危性,凡是濒危的野生动物,都划入国家一级保护动物当中。而国家二级保护动物则对应“珍贵”,虽然这类野生动物尚未达到濒危,但其存在各类价值且未来面临着濒危风险,应该将其列入国家二级保护动物当中。

4.3 完善名录动态调整程序

程序法是社会关系纳入法律调整范围的程序,亦即人们进行法律行为所必须遵循的法定方式、步骤、顺序和时限要求的规定[14]。程序性规范与实体规范的重要性相当,有的学者甚至认为“实体是程序的产物,而程序不是实体的产物”[15]。由此足以看出程序性规范的重要性。广义的程序性规范,不仅包括司法程序,还包括立法程序、行政管理程序、公众参与程序等一切需要法律予以规范的过程性规则。环境法律体系中除了环境纠纷解决有正当程序要求外,在环境规制措施中大量涉及政府行政管理手段,每一项行政管理行为也都必须具有相应的程序规范[16]。国家重点保护野生动物名录的制定作为政府的行政管理行为也自然需要一套完整的程序性规范。

4.3.1 细化程序规范

从整体出发,需要将国家重点野生动物名录制定程序用法律条文固定下来。美国相关法律中明确规定,一个物种的列入需要遵循严格的法定程序,包括程序的启动、评价、信息公开以及时限。我国国家重点野生动物名录的动态调整程序规范仅在《野生动物保护法》中有简单规定,且未涉及动态调整的启动主体、启动方式与启动条件等程序性规定,不足以为野生动物名录的动态调整提供充分的程序性依据[17]。虽然我国在名录制定实践中形成了一套制定流程,但终究没有通过法律的形式固化下来。而未经法律确定的程序在今后的名录制定实践中很难说能够一如既往地严格遵守。名录的制定是一个复杂的工作,不仅涉及到濒危物种保护,还会涉及到产业发展的问题,所以对于制定程序的启动、制定过程中物种的状态评估、制定时限等核心程序来说,如若个别程序出现偏颇,则可能会对野生动物保护工作产生重大影响。所以应当在法律中对于名录制定程序予以细化,保障科学严谨、规范公开以及高效有序。

4.3.2 由政府单轨转为“政府—公众”双轨

从具体内容出发,可以借鉴美国的利害关系人申请启动名录调整的做法,设置一套依申请调整名录的程序。一方面,可以弥补政府主导的不足。野生动物名录的制定需要调查、统计、评估,如果完全依靠政府和专家对全国数千种野生动物进行全面详尽的调查是很困难的,通过社会组织、公众等的力量可以完善中国濒危物种分布等基础信息。另一方面,可以体现野生动物保护过程中的公众参与。提倡公众参与就意味着私主体意志不可能被恣意忽略,其参与决策的权利不能被其他主体所代行[18]。公众的积极参与有利于拓展野生动物保护法律制度的广度和深度,也契合野生动物保护法治建设的基本要求[19]。

4.3.3 增加“退出”通道

对于我国来说,首先要在法律中明确建立名录的退出机制。若一个物种不再满足列入标准但还在名录中得到保护,实际上就会造成行政资源的浪费,更会使得其他野生动物因得不到充足行政资源而不能获得完满的保护。虽然《野生动物保护法》规定的“每五年根据评估情况确定对名录进行调整”中暗含了“退出”,但依然很模糊,需要进一步明确。其次,我国可以借鉴ESA中的“恢复计划”制度。对于列入名录的野生动物制定不同的恢复计划,一方面可以使得不同的野生动物得到针对性保护,还可以使得经济价值小而保护费用大的野生动物和经济价值大而保护费用小的野生动物一视同仁地得到保护。另一方面让不再需要重点保护的野生动物退出名录,使国家重点保护野生动物名录处于动态变化中,可以使有限的行政资源能够合理分配到各类野生动物的保护中。

注释：

①ESA § 4(a)(2), 16 U.S.C. § 1533(a)(2).

②ESA § 4(a)(2), 16 U.S.C. § 1533(a)(2).

③ESA § 4(a)(1), 16 U.S.C. § 1533(a)(1).

④ESA § 3(6), 16 U.S.C. § 1532(6).

⑤ESA § 3(6), 16 U.S.C. § 1532(20).

⑥ESA § 4(b)(1), 16 U.S.C. § 1533(b)(1).

⑦ESA § 4(b)(3)(A), 16 U.S.C. § 1533(b)(3)(A).

⑧ESA § 4(b)(3)(B), 16 U.S.C. § 1533(b)(3)(B).

⑨ESA § 4(f), 16 U.S.C. § 1533(f).