新时代政府预算绩效管理的现实与前瞻

●马蔡琛 黄少含

如何提高财政资金的使用效益是实现国家长治久安的历史性命题。 将绩效信息融入预算决策过程， 能够得到更加科学、合理的评价结果，进一步实现财政资金配置的帕累托改进。 党的十九大报告指出“全面实施绩效管理”。 2018 年中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，强调“花钱必问效、无效必问责”。 党的二十大提出进一步深化预算绩效管理改革， 破除体制障碍，补齐管理制度短板，构建完善综合统筹、讲求绩效、规范透明的现代预算制度。 全面实施预算绩效管理是健全现代财政制度的重要标志， 也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段。 当前预算绩效管理仍面临着复杂的挑战，如何按照全方位、全过程、全覆盖的原则，做好理论与技术创新， 无疑是进一步健全现代预算制度中亟需解决的重要命题。

一、 政府预算绩效管理的时代背景

改革开放以来，政府职能、执政理念的转变（内在需求）和社会主义市场经济体制的建立、现代财政制度（外在要求）共同推动了预算制度的变迁。预算绩效管理本质上体现为将绩效理念和方法融入预算管理的过程， 亦受到内在需求和外在要求的共同作用。 基于预算绩效管理的复杂性、 长期性和动态性， 需将其置身于特定的时代背景下来加以考察。具体而言，预算绩效管理内嵌于国家治理体系和治理现代化的现实要求，财政压力和收支矛盾、各地发展不平衡、 新技术的兴起等因素， 对新时代中国预算绩效管理提出了新的要求。

（一）国家治理体系和治理能力现代化的要求

财政是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。 公共预算作为现代财政管理的核心环节， 是政府活动范围、内容、政策导向等具体运作的控制和组织系统， 是立法部门和社会公众对政府进行“委托”的重要“制度载体”，预算绩效管理同国家治理体系和治理能力现代化在价值诉求、 制度基础、体系构成等方面是协调一致的。预算绩效管理以支出结果为导向， 建立了囊括绩效目标、指标评价、绩效报告审查、 绩效信息公开等环节的完整评价体系，有效回应了社会诉求，是国家治理现代化的本质要求。 党的十八届三中全会以来， 不断持续加快推进构建全方位、全过程、全覆盖的绩效评价体系，其本质是建立控成本、重结果、可问责的管理方式，将“花好钱，办好事”落到实处。各级人大、第三方机构、新闻媒体、社会公众作为绩效预算管理的重要参与力量，拓宽了人民参与经济事务管理的重要渠道，对提高绩效预算管理质量、增强政府的透明度和公信力具有重要作用。

（二）财政压力和财政收支矛盾面临新的挑战

2008 年温家宝同志在两会答记者问时曾经讲到，“其实， 一个国家的财政史是惊心动魄的。 如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。 ”回顾财政史，历史上唐代的“两税法”、宋代的王安石变法、明代的“一条鞭法”等重大的经济社会改革，共同面临的一个重要背景就是财政收支矛盾较为突出， 由此催生了政府理财方式的变革。近年来，“新旧动能转化”“国际贸易摩擦”等使得经济增速放缓，财政收支矛盾突出。 2022 年全国一般公共预算收入增速同比增长为0.6%， 而支出增速同比增长6.1%。 在财政收支压力不断增大的同时，为保证公共服务的有效供给，更加需要在资金配置中注意“将好钢用在刀刃上”，杜绝“跑冒滴漏”，达到“勿兴不急之务而浪用民财”的效果。 全面实施预算绩效管理是缓解财政压力和收支矛盾、实现财政资金“聚力增效”的重要手段。

（三）政府预算绩效管理纵向与横向发展不够均衡

早在二十一世纪初，一些经济发达地区就已开展了预算绩效评价试点（当时称之为绩效考评），逐渐形成了一些颇具代表性的地方经验。这一事实容易令人产生类似于经济发展阶段论的认知偏误，即经济发展越好、财政收入越高的地区，预算绩效管理的成效就越好。 其实，更加值得关注的是那些财力状况较为一般的省份，尤其是一些财政收支矛盾非常突出的地区，如何通过预算绩效管理来提质增效， 将有限的财政资金进行更有效地安排和使用， 从而起到雪中送炭的效果。实施预算绩效管理也需要考虑成本收益的问题，在纵向上要考虑不同层级的被评价主体之资金规模。 例如，一些基层预算中的项目安排，所涉及的金额可能只有几万元，如果再采用第三方评价，无疑是不足取的。如何设计合理的评价方式和考核机制，使各个单位和部门按照要求认真开展绩效评价， 提升绩效结果运用， 是当下基层部门和单位全面落实预算绩效管理，使其不流于形式的重要影响因素。

（四）新兴技术的支持

当前，科技的发展日新月异，大数据、云计算、人工智能、区块链等技术日益成熟，数字技术变革日益成为国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑。紧追数字经济时代的变革潮流，将新兴技术真正融入预算绩效管理中，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，对全面提升预算绩效管理效率具有重要意义。 一方面，大数据的使用有利于促进各层面的预算绩效信息有序流动，让绩效评价有据可依，进一步深化预算绩效目标管理；另一方面，数字化技术驱动绩效运行监控，有助于分析、识别各类财政资金的运行情况，发挥监控“纠偏”作用，有助于进一步构建全方位的动态绩效监控体系。

二、中国政府预算绩效管理的历史嬗变

纵观现代预算制度的发展历程，总体上呈现出从“控制取向”走向“绩效导向”的演进趋势，其中蕴含了预算管理原则的变迁。自由市场经济时期的预算管理以控制取向为主，强调“明确”和“约束”的预算原则，旨在通过控制预算收支，来平衡立法机构和行政机关的权力。20 世纪20—30 年代，经济大萧条背后反映出古典自由主义的无序性， 凯恩斯主义登上历史舞台，强调财政政策应发挥逆对经济风向、熨平经济周期的重要作用。然而，在政策过程中往往存在认识时滞、决策时滞、执行时滞等问题，预算执行中的支出控制如果过于严格，就容易阻碍行政部门的灵活性。 20 世纪50 年代以来，预算管理原则逐渐由“合规控制”转向“绩效导向”。

“合规控制”和“绩效导向”在某种程度上呈现为鱼与熊掌的关系。 如果过度强调控制，往往是以丧失绩效为代价的；如果更加强调绩效导向，就需要向一线管理者进行较为充分的授权。采用从“合规控制”到“绩效导向”的两阶段发展路径，是一种更为合理且务实的选择。 自2000 年起，我国启动了部门预算、国库集中收付、政府收支分类等重要改革，为后来的中期财政规划、政府综合财务报告、预算绩效管理改革奠定了基础。其背后蕴含着随着财政收入的日趋丰盈预算管理制度体系也逐渐成熟的历史规律。正如著名预算专家艾伦·希克所言：“发达国家只有在已经建立起可靠的控制制度之后（而不是之前），才赋予管理者运作的自由，将先后顺序颠倒就要这样的冒风险，即在有效的制度建立之前， 就给予管理者随心所欲地支配财政资金的权力。 ”政府预算资金的使用，本质上是政府通过一系列活动和职能安排， 履行公众的受托责任，即“受人之托，终人之事”。 通过绩效考核评价、资金控制等一整套“打理纳税人钱财”的基本规则和控制体系，有助于提高预算资金使用效率。 需要注意的是， 发达经济体的预算绩效管理实践已历经近百年，中国在推进新时代预算绩效管理进程中，必须“两手抓，两手都要硬”，一方面要加快建立资金管理的控制体系，另一方面更要强调资金使用的效果。

绩效预算在中国，先后经历了从2003 年绩效评价试点①到全过程预算绩效管理， 再到2018 年全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理这样大体的三个阶段。 虽仅有二十多年的历史，但在改革设计、模式、目标、成效等方面，均取得了具有“中国特色”和“中国速度”的长足发展。 从评价模式来看，基本建成了“全过程”的预算绩效管理体系。 例如，山西省阳泉市将事前绩效评估与预算评审有效结合， 依托预算管理一体化系统实现了绩效目标全过程管理。 2021 年该市对部分工程项目围绕目标合理性、 投入经济性开展重点项目事前评价， 核减项目资金4000 多万元。 从评价范围来看，从最为基础的项目绩效评价扩展至部门绩效、财政政策绩效等方面。 2022 年6 月，财政部等四部门印发了《社会保险基金预算绩效管理办法》，迈出了实现预算绩效管理“全覆盖”的关键一步。 从评价机构主体来看，以会计师事务所、高等院校、资产评估公司、专业咨询公司等为代表的第三方评价机构在参与预算绩效评价的深度和广度上均得到了迅速扩张。 就公开性方面，评价过程更加信息化、透明化。2022 年共有102 个中央部门公开了部门预算， 其中100 个部门共公开了727 个项目的绩效目标， 较之2021 年增加599 个。 对预算绩效指标而言，已形成了多类型、分领域的预算指标体系框架，且呈现出指标覆盖范围扩展、 指标体系级次清晰且因地制宜等特征， 在引导预算绩效管理方面发挥了重要作用。

三、中国政府预算绩效管理的现实挑战

（一）立法机关的支持力度还应进一步加强

目前的预算绩效管理和绩效评价总体上是由财政部门主导推进的， 而人大和审计机关的介入还需要加强。 财政部门的绩效评价和审计机关的绩效审计， 同企业的内部审计和外部的注册会计师独立审计之间的关系较为类似。 财政部门绩效评价的内部管理控制系统和审计机关绩效审计的外部监督控制系统之间，至少在指标设计、信息共享、框架模式等方面均需要相应的接口。 在这方面，已然出现了喜人的向好变化。2021 年5 月，全国人大预算工委召开了政府绩效预算立法部门座谈会和专家座谈会， 专门讨论政府绩效预算立法的问题及推进路径。 2023 年1 月《青海省预算绩效管理条例》正式实施，这是我国省级层面的首部预算绩效管理地方性法规， 标志着预算绩效管理法治化进程迈出重要一步。

（二）政府会计改革的步伐还应进一步加快

政府的财政管理与企业的财务管理有些类似，政府的绩效评价正是起源于企业人力资源管理中的绩效评价。 人力资源管理中的绩效评价是就员工对公司做出的贡献进行评估，并给予相应的绩效奖励、绩效薪酬。 需要注意的是，绩效重在激励，惩处仅仅是一个附加项。 企业财务管理依托的是财务报告体系，而政府预算的绩效评价和政府会计改革、政府综合财务报告之间的相互支撑、相互呼应还需要加强。因此，目前亟需完成的一个任务就是推动政府会计改革和预算绩效管理改革的对接。 不同于传统的收付实现制，在权责发生制下，政府会计体系能够提供丰富的政府资产、负债、现金流等重要信息，是缓解财政部门和公共部门间“信息不对称”的重要基础。 我国权责发生制政府会计改革始于2014 年， 试图在制度设计上建立现代公共财政和政府绩效的内在联系，对财政资金的全过程使用进行有效的控制。 然而，当前会计制度改革仍存在预算绩效与政府会计间的关系较为模糊，二者的协同性较弱，推进会计改革较为困难等问题。 政府会计改革和预算绩效管理是一项长期性、复杂性的任务，应以政府预算管理为总抓手，进一步协同推进预算绩效管理改革和政府会计改革。

（三）预算绩效管理的新增工作量较为可观

建成预算绩效管理体系的“全方位”要求，就是中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、 旗） 乃至到乡镇一级都要全面实施预算绩效管理。 所谓“上边千条线，下头一根针”，在实践中要防止将在中央和省一级行之有效的绩效管理办法简单照搬应用到基层， 而是要考虑到基层部门的人力资源配置以及整体工作荷载。 越是到基层，越要探索一些简便易行的绩效评价方法。 从一些发达经济体的经验教训来看，PPBS （计划—规划—预算—系统）或PPBE（计划—规划—预算—执行系统）实际上就是绩效预算的变种，也可以理解成一种绩效预算的报告。在早些时候，有些国家农业部门的PPBS 报告打印出来竟然厚达4 英尺（约1.2 米），其工作量远远超过了一线管理者所能够承受的上限。 产生此现象的或然原因是在那个时代信息化处理技术还不够发达。 因此，预算绩效管理必须用好新技术手段，从简化评价的基本思路出发， 打好一场现代化预算绩效管理的攻坚战。

（四）第三方评价的质量仍需进一步提升

一般而言，发达、规范、有序的第三方绩效评价市场具有典型的外部制衡功能， 是实现政府预算管理的关键因素之一。2021 年以来，财政部连续发布了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》等制度规范，针对第三方机构参与绩效评价的业务范围、排除事项、质量监管、法律责任等内容作出了相关规定。 随后，上海、江苏、山东等地纷纷出台了第三方评价机构的具体管理办法和实施方案， 使其在参与预算绩效评价的深度和广度上迅速扩张。2021 年6 月财政部搭建的“预算绩效评价第三方信用管理平台”上线运行，进一步促进了第三方机构的有序、规范发展。

然而， 第三方评价仍存在顶层设计不清和评价方法有待优化等问题。 一是顶层定位不清。 目前，未能明确第三方绩效评价究竟是鉴证类服务还是咨询类服务。 如果是鉴证服务，第三方应按照绩效评价的准则指南来出具报告，以规范的格式、严谨的语言进行书写。 而咨询服务则较具灵活性，可以更加弹性地阐述意见。 第三方机构往往期望收取鉴证服务式的费用，却只想承担咨询服务的责任，而受托方则希望只付出咨询服务的成本却能获得鉴证服务的效果。因此，在顶层上进一步明确其定位非常必要。 二是评价方法有待优化。 目前绩效评价报告采取的方法大多比较简单， 这是因为复杂方法的评价成本难以承受。 如平衡计分卡，从财务维度、内部业务维度、学习成长维度和客户维度四个维度进行评价。 由于成本约束方面的原因， 实操中基本上只能围绕财务维度展开评价。 再如作业成本法，将资源动因追溯分配到作业，再将作业动因追溯分配到产品。 由于实施成本的原因，实操上将其简化为全成本预算绩效管理，即把直接成本和间接成本加在一起，计入产品成本。 其实，从企业成本核算早在30 年前就已采用制造成本法而非完全成本法的经验推演， 公共部门实行全成本财务核算的意义， 也是值得重新斟酌考量的。 因此，在现有评价付费机制的约束下，应研究如何将复杂的评价方法简化，从而降低评价成本，提高绩效评价的效率，也是一个颇为紧迫的问题。

四、将全面实施预算绩效管理落到实处

（一）加快推进预算绩效管理的顶层立法

我国预算绩效面临的主要问题之一就是各支出部门不够重视，使绩效管理流于形式。 基于科层制管理模式， 各政府部门或单位缺乏创新性和推进预算绩效管理工作的积极性。 我国目前尚未从全国层面出台一部完整、 系统且权威的法律来规范预算绩效管理改革， 其他地区关于预算绩效管理改革的立法亦未明确。 未来，亟须加快推进预算绩效管理的法治化进程，出台权威的财政责任和绩效评价法，在顶层设计上保障预算绩效管理的有效落地和实施。

（二）加快推动政府会计系统改革

健全的政府会计系统是各部门单位有效实施预算绩效管理的根基。 首先，与收付实现制相比，权责发生制在信息提供上更具优势，能够满足预算绩效管理要求。 2014 年我国开始探索权责发生制的政府会计改革，但在某种程度上呈现出呼声高于实践的特征。例如，“业务活动费”中的哪些成本需要归集到明细科目，才能够更好地反映出合理的成本信息？是按照项目、服务、业务类别还是科室类别来设置“业务活动费”的明细科目？回答上述问题， 需进一步结合预算绩效管理的需要，完善权责发生制的政府会计改革和政府收支分类改革。其次，进一步健全现代政府会计体系。 完善的政府会计系统囊括了政府财务会计、 政府成本会计和政府管理会计等内容。 未来，应以严格政府成本的核算和控制推进政府成本改革，通过多维度、多层次的成本分析，加强公共部门成本管理和控制。

（三）建立健全第三方评价机制

其一，强化顶层设计，建立第三方评价的长效机制。在制度层次，应明确第三方评价的角色和定位，进一步细化资格认定、专业等具体规范，为第三方评价提供一定的法理依据。其二，明确权利义务，降低第三方机构实施成本。 第三方机构本应具有较高的独立性，但其奖励和监督机制缺失，评价机构的专业素质仍有待加强。 因而，需要进一步明确第三方评价的权利和义务，杜绝第三方评价的机会主义行为，以保证评价报告的客观性和科学性。 其三，加强第三方评价的人才队伍建设。应积极推进绩效管理专家库的多学科建设，开展第三方机构绩效评价质量抽审，培养一批具有长远战略眼光、综合素质过硬的绩效管理人才队伍，确保基业长青。

注释：

①进入二十一世纪， 我国逐步开展了绩效评价试点，2003 年党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”， 对中央教科文等部门支出进行绩效考评试点，标志着我国逐步规范开展以绩效为导向的预算评价工作。其中，湖北省走在预算绩效评价试点的前列，2000 年湖北省财政厅在恩施选择“财政支农”“农业综合开发”等5 个项目进行支出绩效评价试点工作。 进一步论述可以参阅：童道友.效益财政建设[M].北京：中国经济出版社，2000。