多措并举持续推动绩效评价提质增效

●江苏省财政厅

近年来，江苏省深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》， 以提升财政资源配置效率和使用效益为目标，按照“科学谋划、精心组织、增点扩面、提质增效”原则，不断完善绩效评价工作机制，绩效评价工作取得了一定成效。

一、完善体系、搭建平台，夯实绩效评价工作基础

（一）健全绩效评价制度体系

江苏省财政厅将绩效评价制度建设作为预算绩效管理的重要内容，制定了《省级预算绩效评价管理规程》《省级项目支出绩效评价管理办法》《省级部门整体绩效评价管理暂行办法》《江苏省财政厅预算绩效评价工作内部规程》等一系列制度办法，明确了绩效评价的对象、标准、方法、程序、要求等，确保开展绩效评价有章可循。 印发了《省级部门内部预算绩效管理办法 （参考范本）》，指导部门单位建立完善内部预算绩效管理制度，提升部门评价和单位自评规范化、精细化水平。 在全国率先出台了《省级预算绩效管理成果应用暂行办法》，通过绩效评价结果与预算安排、政策调整、改进管理相挂钩，真正将“预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”管理机制落到实处。

（二）强化绩效指标体系建设

预算绩效目标是绩效评价的重要依据，为提高绩效指标编制的规范性和标准的科学性，江苏省财政厅出台《省级预算绩效目标和指标设置及取值指引》，组织指导省级部门分类别、分阶段开展指标体系建设。针对运转类项目数量多、类型相同、性质相似的特点，归纳整理出基建工程、 物业管理等20 类共性项目，研究制定了内容完整、细化量化、科学合理的指标体系，形成492 个产出和效益三级指标。针对特定目标类项目行业特色明显、差异大、专业性强的特点，按照政府收支分类科目支出功能， 组织开展2021—2023 年省级分行业分领域指标体系建设， 经多轮梳理、筛选、论证，对项目较多、资金规模较大的50 个省级部门，建成了依据充分、核心突出、量化可比的指标体系，形成3.1万条产出和效益三级指标，为有效提高单位自评、部门评价和财政评价质量打下坚实基础。

（三）构建绩效评价信息化管理平台

依托预算管理一体化系统，建立了共性项目和分行业分领域绩效指标库，实现部门间共建共享。 开发了财政评价、部门评价、单位自评等不同类型的功能模块，实现不同年度评价项目开展、 评价结果和发现问题反馈、整改落实跟踪、评价结果应用等情况的可查询。

二、突出重点、开拓创新，深入实施财政绩效评价

近年来， 江苏省财政厅高度重视财政评价工作，采用“财政为主、机构为辅”评价模式，财政全程参与评价工作各环节，不断提高评价质量，推动评价结果有效应用，努力在实践中形成一套行之有效的方法，确保财政评价取得实效。

（一）做深前期准备工作

1.项目选择精。 按照“问题导向、讲求实效”原则，围绕省委、省政府决策部署，每年采用业务处推荐、绩效处遴选、厅务会审定方式，选择政策性强、覆盖面广、社会关注度高的项目开展财政评价。 2019 年以来，财政评价涵盖了“四本预算”，并拓展至政府投资基金、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等各类资金，基本实现了全覆盖。

2.政策研究透。 评价项目确定后，及时成立由绩效处、业务处、第三方机构组成的评价组，由财政人员担任项目负责人，明确第三方机构主评人。 评价组对项目政策进行全面梳理和深入研究，充分了解项目背景和政策目标，掌握资金支持的对象、类型、内容、方式，为实施评价打好基础。 如在开展城乡医疗救助项目评价时，对国家和江苏省基本医保、大病保险、医疗救助三重保障机制，及7 类重点医疗救助对象的方式和标准等进行了全面梳理和深入研究。

3.项目调研深。 根据政策研究成果，拟定调研提纲，在开展主管部门交流、了解项目总体情况基础上，有针对性选择部分项目实施单位，采取查阅资料、座谈走访、实地察看等方式，开展现场调研，进一步了解项目实施情况，为评价方案制定提供依据。 如开展科技重点研发项目评价时，围绕资金支持的三类项目，有针对性选取6 家企业进行深入调研。

（二）做细评价实施过程

1.指标设置准。评价组围绕评价的思路、依据、重点、方法、步骤等，形成评价方案。 其中，评价指标体系的设置，按照财政部绩效评价指标框架，在遵循共性指标和参考项目绩效目标基础上， 结合政策研究和项目调研，对核心指标、评价标准值、指标权重进行明确。评价指标需征求项目主管部门意见，必要时还要咨询行业专家意见。如开展战略性新兴产业项目评价时，设置了“支持关键技术完成率”“产品产量完成率”“项目产业符合度”“项目完成及时性”“促进产业成长”等5 个核心指标，明确了评价标准值，共设置33 分权重，占产出和效益总权重65 分的51%。

2.评分规则细。为增强评分的客观性，评价组充分考虑指标信息来源的可靠性和便捷性，并结合项目特点和项目难点的观察，制定细化量化的评分规则。 对于定性指标，通常采用分级分档评分，设置“高”“较高”“一般”“较低”“低”等5 档；对定量指标，一般采用公式计算评分，根据采集的数据直接计算得分。

3.数据收集全。根据设定的评价指标和评分规则，科学设计一整套数据采集表， 明确填报的对象、 来源、口径。 布置项目实施地区和单位规范填报，并提供佐证资料，使数据可追溯、可核实。

4.数据核查严。 评价组对数据信息进行全面审核、统计、分析基础上，有针对性选择核查样本点，组织第三方机构对重点数据、项目管理、资金使用、产出实现、效益达成等情况，通过资料审查、现场察看、重点访谈、社会测评等方式，开展深度现场核查，切实提高评价数据质量。

（三）做实评价结果

1.绩效分析清。 为总结项目成效、发现问题、查找原因，提高评价结果公信力，评价组将采集数据和核查情况按不同指标进行分类梳理汇总。分析指标历史数据，判断发展趋势；将实际完成数与评价标准值比较，评判业绩实现程度和资金使用效益。如：开展科技重点研发项目评价时，通过对资金支持项目的高价值知识产权占比、高质量论文占比、前沿技术项目占比等数据进行全面分析，客观得出“项目成果创新先进度”指标的评价结论。

2.报告撰写实。 评价报告力求格式规范、文字简洁、观点鲜明、数据客观，实事求是反映项目成效和存在问题，征求主管部门意见后，形成最终评价报告并正式反馈部门。如基层医疗卫生机构基本药物制度项目评价报告，用“基本药物实施覆盖率较高、基本药物使用配比及服务能力持续提升”等表述，来反映资金的社会效益；用“药品采购配送不及时、优先使用基本药物不到位、比例不达标”及相关数据，来反映存在的主要问题。

（四）做优评价结果应用

1.构建结果应用机制。 为有效发挥财政绩效评价作用，江苏省财政厅出台了绩效管理成果应用办法，建立了反馈与整改、报告与通报、向社会公开、与考核挂钩、与预算挂钩等机制，其中，对财政评价等级“中”及以下项目，视情扣减一定比例预算。 2019 年以来，累计将29个财政评价报告专报省政府，82 个财政评价报告提交省人代会供人大代表参阅，并将财政评价结果向省级部门单位进行通报； 将所有财政评价报告向社会公开，主动接受监督。

2.压实整改责任。 为切实加强财政评价发现问题整改的严肃性和有效性，提高整改的质量和效果，江苏省财政厅对财政评价发现的问题， 列出详细问题清单，与评价报告一并反馈部门单位。要求部门单位严格落实整改工作的主体责任，明确整改责任人和整改时限，对问题逐一整改到位，整改完成后，部门单位将整改报告和问题整改清单反馈江苏省财政厅。江苏省财政厅对口业务处室负责跟踪监督，对整改情况“对账销号”，防止遗漏和死角。 同时，江苏省财政厅将部门单位整改落实情况纳入省级机关单位高质量发展综合考核。

3.形成结果应用合力。 财政厅内业务处室积极将财政评价结果与政策调整、 改进管理相挂钩，2019 年以来， 共对19 个专项资金的管理办法进行了修订完善和支出方向调整。 加大财政绩效评价工作向人大汇报力度，邀请人大相关领域专家参与指导财政重点项目绩效评价。 积极发挥财会监督和审计监督作用，主动将财政绩效评价发现问题整改情况纳入监督内容予以关注，确保评价结果应用落到实处。

（五）做好绩效评价创新

1.实施分类管理。 结合不同项目特点有针对性开展绩效管理，对新出台重大政策和项目，重点做好事前绩效评估；对政策性强、资金量大、实施期长的民生保障、基本建设等类型项目，重点做好绩效运行监控；对社会关注度高、采用竞争性立项等类型项目，重点做好财政绩效评价。

2.创新评价方式。 加强统筹协调，上下联动开展评价工作。 对涉及面广的项目实施全省联动评价，江苏省财政厅建立统一的项目评价指标体系，市县负责数据采集和现场核查，汇总形成评价结果，既提高了评价结果的客观性，也加强了对市县评价工作指导。同时，尝试对特定目标开展财政评价，江苏省财政厅实施了省级信息化项目评价，评价对象不局限于某一部门，而是将分散在多个省级部门单位的信息化项目开展全面评价，对推进数字政府高质量建设提出了资金整合的政策建议。

3.开展国有资产评价。 针对省级事业单位国有资产面广量大，且管理水平参差不齐的现状，在试点基础上，江苏省财政厅出台了《江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价办法》，建立了一套以年度财务报表、资产报告为基础的事业单位国有资产管理绩效评价通用指标体系，从资产基础管理、保障水平、运行效率、处置效率、收入管理等维度进行评价，每年形成事业单位资产综合评价报告，为编制政府资产报告打好基础。

4.探索政府预算评价。 选择部分地区，开展下级政府财政运行情况综合绩效评价试点。 在此基础上，研究建立包括财政收支、财政管理、财政可持续发展、财政服务经济社会发展等方面的绩效评价指标体系框架，指导市县开展财政运行综合绩效评价工作。

三、扩面提质、注重实效，全面推动部门单位绩效评价

按照绩效评价全覆盖要求，江苏省财政厅在做好财政评价的同时，积极指导推进省级部门开展部门评价和单位自评，形成财政评价、部门评价和单位自评相互协同的绩效评价工作体系。

（一）指导开展部门评价

每年要求省级部门结合自身实际，有计划组织实施部门评价，评价重点为部门履职的专项资金项目，原则上以5 年为周期，实现部门评价重点项目全覆盖。 在评价实施过程中，江苏省财政厅主动上门帮助部门完善评价指标体系，提出评价关注的重点和难点，引导部门评价取得实效。 部门通过预算管理一体化系统，向江苏省财政厅报送年度部门评价计划、评价报告等材料，供厅对口业务处室及时了解掌握项目管理和资金使用中存在的问题，并加以改进。

（二）全面推动单位自评

每年布置省级部门，对批复的所有项目支出和部门整体预算绩效目标，组织部门本级和所属单位全面开展自评价。自评价重点围绕预算执行和绩效目标完成情况进行， 对预算执行和实施结果偏离绩效目标较大的，深入分析原因，研究提出整改措施。 自评工作6 月底前完成，通过预算管理一体化系统向江苏省财政厅报送自评报告。 通过自评价，进一步强化了部门单位绩效管理的主体责任意识，提升了部门单位预算绩效管理水平。

（三）认真实施自评核查

江苏省财政厅建立自评价核查机制，每年选取部分省级部门单位开展核查，形成核查报告反馈部门单位，不断推动自评工作质量的提升。 核查重点主要围绕四个方面：一是自评工作规范性。 关注部门单位自评计划是否合理、组织实施是否有力、人员安排和责任落实是否到位等。 二是指标体系科学性。 关注评价指标的全面性、关联性、重要性以及指标的权重、标准值、评分规则的合理性、可量化程度等。 三是评价依据充分性。 通过资料查询、沟通访谈方式，了解评价指标的评分信息来源，判断评分依据的可靠性、真实性、充分性。 四是评价结果客观性。 通过审核绩效自评评分表，比对自评报告与评分情况，判断自评结果的客观性。 通过自评核查，督促部门单位不断提高绩效目标编制和绩效自评价的质量。

四、培育引导、奖惩并重，扎实开展第三方机构监管

（一）完善监管机制

江苏省财政厅认真贯彻财政部有关第三方机构参与预算绩效评价业务监管的文件规定，制定了《江苏省第三方机构参与预算绩效管理业务监督管理暂行办法》，进一步细化工作流程和监管要求，坚持委托主体与绩效管理对象相分离，将第三方机构参与事前绩效评估、自评价核查等业务也纳入监管范围。 另外，为引导第三方机构规范有序发展，江苏省常州市成立了公共绩效评价行业协会，由会计师事务所、资产评估公司、 税务师事务所及咨询机构等50 多家机构加入，积极开展业务交流和行业自律。

（二）优选评价机构

江苏省财政厅严格执行政府采购相关规定，采用框架协议采购方式确定入围机构的基础上，围绕机构执业经历、服务专长、人员配备、工作保障等要素，结合不同评价项目特点， 有针对性选择第三方机构，力争机构业务能力与评价项目相适配。 对参与财政评价的机构，组织开展专题业务培训，使机构尽快熟悉评价工作规程和操作要求、评价项目政策背景和特点难点，为有序开展评价工作打好基础。

（三）加强业务考核

为提高第三方机构参与绩效评价业务的质量和效率，江苏省财政厅出台了《第三方机构参与预算绩效管理业务质量考核暂行办法》，建立对第三方机构业务考核机制，设置考核指标和评分规则，围绕调研分析、方案制定、核查工作、报告质量、工作保障等方面，进行执业全过程跟踪考核。考核结果与服务费用支付挂钩，并作为以后年度遴选第三方机构参与绩效评价业务的重要参考。

五、健全机制、创新方式，提升绩效评价现代化水平

江苏省绩效评价工作尽管取得了一定成绩， 但仍面临不少亟待解决的问题和困难，如：评价尚未形成相对统一的标准，一定程度影响评价的客观性和权威性；评价数据采集方式较为传统，信息化水平仍需提升；评价发现问题整改质量有待提高，完善政策力度不够等。江苏省将以提升绩效评价现代化水平为目标， 更加注重结果导向和方式创新， 更好发挥绩效评价服务财政高质量发展作用。

（一）提升绩效评价现代化水平

将“大财政”理念深度融入绩效评价，强化提高绩效也是增加投入的意识， 围绕党委政府重大决策部署和积极的财政政策，不断拓展绩效评价的内涵和外延，以理念现代化引领绩效评价现代化。同时，依托预算管理一体化系统，充分发挥大数据辅助决策、规范管理的作用和优势，不断提高绩效评价信息化数字化水平。

（二）不断健全绩效评价工作机制

持续推进绩效评价制度建设， 优化完善绩效评价管理办法和工作规程， 提高评价结果客观性和权威性。不断健全绩效评价结果通报机制、评价发现问题整改落实跟踪机制。 进一步完善财政内部分工协作、上下联动机制，外部财审联动、人大纪检协作机制等，形成合力。

（三）推进绩效指标体系建设

结合不同行业不同项目类型特点， 研究制定绩效指标体系模板，构建相对统一的指标体系框架，细化指标权重、标准值和评分规则设置。

（四）深入推进财政政策评价

逐步将财政评价的重点从资金评价转向财政政策评价，选取部分地区作为观测点，按照一定周期对相关政策实施效能进行跟踪监测和评价，探索建立从政策制定、政策执行再到政策优化完善的全过程管理体系。