国有企业参股投资审计监督存在的问题及对策

何振兴

随着国有企业进一步深化改革，不少国有企业采取引入民营资本、投资民营企业或与民营企业共同出资组建混合所有制企业。国有企业投资项目引入非国有资本，有利于提高国有企业活力和效率，在做强做优做大国有资本和国有企业的同时，推动各种所有制资本发挥自身优势，取长补短、相互促进，共同实现高质量发展。

一、国有企业加强参股管理的新形势新要求

（一）国有参股企业的数量和体量发展迅速

国有企业投资项目引入民资股东、外资股东和机构投资者等非国有资本是深化国有企业改革的一项重要任务。国有企业可以带动民间资本参与投资，解决投资中的资金不足问题，可以借助民间资本的参与，有效嫁接双方优势，更好地实现发展。对民营企业来说，可以借助合作进入更多投资领域，获得新的发展机会，可以借助合作，融洽双方关系，拓展合作领域，在合作中寻找机会，合理利用国企资源，实现借势发展。国务院国资委公布的数据显示，国企改革三年行动以来，中央企业与民营企业等社会资本股权合作金额超过9000亿元。截至2023年，中央企业对外参股投资各类企业超过1.3万户，在国企、民企资本合作上取得了重要进展。

（二）做强做优做大国资国企是光荣使命

党的二十大报告重申“推动国有资本和国有企业做强做优做大”，这是党中央赋予国有企业新的光荣使命。做强做优做大，就是要求国资国企把握新机遇、迎接新挑战，以创新为引领，提升自身核心竞争力和抗风险的能力。就是要求国资国企优化国有资本布局，从全局性、战略性和重要性考虑，扶持优势产业和关键领域，实现国有企业可持续健康发展；要求国资国企壮大规模和实力，在量的增长的同时更好实现质的提高，成为国民经济增长的重要支撑力量。

（三）国资监管对国有企业参股管理提出新要求

2023年6月，国务院国资委印发《国有企业参股管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对国有企业参股投资管理、股权经营管理、退出管理、监管问责等方面统一了标准和法律依据，为国有企业参股投资管理划底线，明确监管职责，标志着对国有企业参股投资的监管进一步强化，重点更加清晰，明确要求国有企业规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查，有效行使股东权利，依法履行股东义务，维护国有企业合法权益。《暂行办法》的出台将有助于规范国有企业参股经营投资从可研分析、项目决策、投后管理、后续退出等业务流程，大大加强国有企业对参股投资的管理力度。《暂行办法》还明确要求国有企业建立健全内控体系，加强内部审计监督检查，规范开展参股经营投资，并依据相关规定对违规行为开展责任追究。

二、国有参股投资管理存在的主要问题

（一）参股投资方向不清晰，定位不明确

国有企业参股投资不以控制经营权为目的，确定参股投资的投资方向和定位就显得尤为重要。实践中存在一些国有企业投资管理体系不完善，缺乏投资战略规划，投资呈现多元化的状态，由于缺乏对市场需求和产业发展的准确把握，选取的投资项目可能并不符合自身的发展战略，甚至盲目扩大经营规模，随意性较强，并未完全聚焦企业主业投资方向，投资业务经营范围发生偏离，为参股投资的健康持续发展埋下风险隐患，导致投资效益低下。

（二）投资决策不科学，风险控制不到位

一是参股投资决策程序不规范。一般参股投资涉及的股权小，投资金额也不大，一些国有企业不重视审核决策的流程和程序，由下属子公司自行决策，参股投资决策随意性大，内部審核把关流程缺失。二是参股投资决策缺乏市场化思维。一些国有企业在参股投资决策时，往往受到政府影响和政绩考核的制约，缺乏市场化思维，未结合企业长期发展战略目标，导致参股投资项目的盈利性、可行性不明确，决策程序不科学，项目投资风险较高。三是参股投资风险管控不足。一些国有企业参股投资未进行充分的前期研究和论证，盈利测算、尽职调查及资产评估等资料不完整或存在重大缺陷；缺乏必要的市场调研和风险评估，对投资项目所处行业、市场环境不了解，未严格筛选合作对象，部分合作方存在经营管理水平低、资质信誉差等问题；投资协议或公司章程不完整，未明确重大事项处理机制，不能有效保护国有企业投资者的合法权益。参股投资风险管控能力不足，为后期合作埋下风险隐患。

（三）参股投资的投后管理未引起足够重视

一是参股投资管理机制不健全。目前国有企业对参股股权管理工作的重视度不高，缺少科学统一的管理机制，各部门之间的职责分工不清晰、相互配合度不够，非常容易形成无人管理或推诿扯皮等现象。二是参与参股企业日常管理程度不足。参股公司的法人治理结构不健全，股东会、董事会、监事会议事规则流于形式，日常经营的重要决策权多掌控在控股股东手中。国有企业对参股企业持股比例不高，管理意识不强，较少参与公司日常经营，易造成管理上的疏漏和失控。三是对参股公司的信息掌握不够及时全面。受限于低比例的国有股权，目前国有企业对参股企业的管理普遍存在控制权、表决权和话语权较弱等问题，很难及时获得参股企业重要的经营管理信息，对参股公司经营情况的了解主要是通过财务报表，难以参与决策和日常经营。四是派出人员未能有效履行股东职责。国有企业派到参股企业的董事、监事、高级管理人员兼任的现象较为突出，兼职人员时间和精力有限，加之国有企业缺少对派出人员的管理和监督，容易导致派出管理人员不能有效履行股东职责，不利于维护出资人的合法权益。五是投资退出机制不健全。对参股企业的财务状况、经营指标关注不够，与可行性分析的核心指标产生偏差未进行及时分析，对长期未分红或长期亏损、经营效率低下的参股股权，没有及时处置，国有资产损失风险加大。

三、国有参股投资加强内部审计监督的途径和方法

（一）推动建立内部参股管理制度

国有企业内审部门在深入学习研究《暂行办法》出台的背景、战略意图等基础上，积极推动国有企业在国家法规的框架下，结合自身业务实际建立内部参股企业管理制度，健全参股投资决策、日常监督、退出机制、评价考核、责任追究等管理体系，从制度上规范国有企业参股投资管理，确保参股工作有章可循、有规可依。明确参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动等重大事项的审批程序和要求，保障国有股东审计监督权限。健全以风险为导向的参股管理内控体系，不断提高国有企业参股管理水平。

（二）聚焦国企参股投资决策过程

国有企业内部审计部门加强对参股投资决策过程的审计监督，从源头上管控参股行为。一是审核投资方向。审计部门对照国有企业投资项目负面清单等有关规定重点关注投资方向是否符合国家政策规定，是否坚持聚焦企业主责主业开展对外投资。二是审核可行性分析。审计部门关注市场、技术、财务、风险评估等可行性分析是否充分、有效，对参股企业尽职调查是否充分，综合分析参股投资的必要性、合理性。同时关注合作对象的资格资质信誉状况。三是审核决策程序。审核是否按规定进行集体决策，保留完整书面记录。涉及重大事项是否及时向国资监管部门报告、备案。

（三）通过章程保障国有资本权益

国有企业内部审计部门研究、分析参股公司章程是否存在不合理、不完善的情况及因此可能导致的投资风险，推动通过参股公司章程保障国有资本权益。一是明确维护国有股东合法权益。参股企业的公司章程要对股东会、董事会的召集权、表决事项、议事规则等进一步细化。国有企业可依据国有资金性质和投资目的，将一些特殊条款纳入参股公司章程中，明确约定一票否决事项，维护国有股东的合法权益。二是明确国有股权退出机制。在章程中约定国有股权转让退出触发条件、退出方式等相关要求，防范参股投资风险，保障国有资本退出的顺畅性和合法合规。三是明确国有企业审计监督权限。通过参股公司章程等保障国有股东的审计监督权利，对参股企业经营情况进行审计监督。

（四）强化对参股管理的日常监督

一是定期核查投资协议条款的执行情况。定期对参股权益进行运营分析，密切关注参股收益和增减变动等情况，是否按照有关规定及时足额上缴分红收益，如发现执行中存在重大风险或出现不确定性情形，及时上报国有企业管理层立即采取相应的补救措施，持续跟踪协议的履行情况。二是加强风险监测。及时掌握参股企业月度、年度财务数据和经营情况，通过分析参股企业的经营指标、管理指标和财务指标，跟踪参股企业的收入、利润、经营风险控制、股东关系与公司治理、财务盈亏等情况，重点对关联交易占比较高、应收账款金额大或账龄长的参股企业进行风险排查和防控。三是监督派出的管理人员职责履行情况。将国有企业向参股公司派出的管理人员的职责履行情况、业绩完成情况纳入审计监督范围。

四、结 语

综上所述，在国有企业参股管理内部审计监督工作中，虽然管理机制和管理策略在逐渐完善，但是其中仍缺乏比较全面和具体的审计监督。提升国有企业内部审计对参股管理的监督成效，便要針对目前阶段国有企业参股管理存在的实际问题进行深入分析，以科学性较强的方法和有效的途径加强国有企业参股管理内部审计监督，推动国有企业参股管理的规范化，为国有企业及参股公司的共同发展奠定良好的基础。