筑牢制度根基 开启备案审查新征程

去年年底，随着全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定出台，“备案审查”再度引发举国热议。这是国家立法机关首次以具有立法性质的决定形式，对备案审查作出专门规范，堪称宪法监督制度建设的里程碑事件。

发轫于改革开放初期的备案审查，是具有中国特色的宪法性制度设计，历经多年演进，最近10多年已步入常态化、显性化、制度化的轨道。不过，备案审查实践不断探索、突破的特质，也必然导致制度供应的紧张。其突出表现是，相关制度规定分散于立法法、监督法等法律，且相对原则，尽管通过修法不断进行制度增补，但大多侧重于某个环节，并不能满足审查实践全方位的制度需求。同时，作为全国人大常委会工作规范的《法规、司法解释备案审查工作办法》，虽然更具操作性，但因规范位级有限等因素，亦难以匹配不断扩容的审查任务。

这就不难理解，党的二十大明确提出“完善和加强备案审查制度”，指向的正是备案审查发展进程中的当务之急，而决定的诞生，则是落实中央决策、回应实践需求的必然产物。也正是基于这样的时代使命，决定并非零碎、局部的制度修补，而是系统、整体的制度架构。无论是既有规范的制度集成，还是实践经验的制度确认，抑或破解难题的制度创新，无不围绕着“有件必备、有备必审、有错必纠”的全过程而展开，进而为备案审查搭建了更为完备的制度支撑。

比如，“有备必审”所面临的最大挑战，乃是如何平衡繁重的审查任务与有限的审查力量之间的矛盾。实践中已推行多年的依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查，以及近年来正在探索的联合审查，侧重不一，各具优势。决定不仅明确列入了这五种审查方式，而且对不同审查方式的机制、内容、程序等设定了详尽规范，这就为审查方式的具体适用厘清了路径选择，也为多元化审查方式的综合运用提供了行动指南，由此激活的，正是整合监督资源、紧扣关键议题、提升审查效率等深层制度效应。

再比如，合宪性审查既是宪法监督的核心，也是备案审查的难点。在相当长的历史时期内，备案审查更多注重的是不抵触上位法律的合法性审查，而非严格意义的合宪性审查。直到最近几年，随着城乡人身损害赔偿金“同命不同价”、对涉罪人员近亲属实施“连坐”式权利限制等典型案例浮出水面，更广视野的合宪性审查才真正破题。为此，决定不仅将合宪性审查列为六大审查重点内容的首位，而且阐明了“推进合宪性审查”的思路和要求。这些制度层面的清晰信号，无疑为合宪性审查的全面崛起，注入了强劲的动力。

就审查重点内容而言，决定明确将“采取的措施与其目的是否符合比例原则”列入其中，亦是极具亮色的制度创新。与行政领域控制行政裁量权的比例原则相比，宪法监督领域的比例原则旨在防止立法裁量权的滥用，因而更具有治本价值。将比例原则确立为审查标准，不仅为合宪性、合法性尤其是适当性审查提供了更为精准的尺度，也大大拓展了备案审查的广度、深度和严格度，对于防止“问题立法”对公民基本权利的过度限制或保护不足，意义深远。

尤其应当看到，备案审查的终极目标是“有错必纠”，而这取决于纠错机制是否具有足够的效能和力度。多年来，备案审查实践动用的纠错手段，从最初的沟通、协商，逐步发展出更具压力的督促、约谈等，成功促成了制定机关自我纠错，而最为刚性的撤销权，则处于“备而不用”的状态。这样的事实，既证明具有深厚基础的协调式政治传统，能以较低的成本实现纠错目的，同时也意味着，撤销权并非没有存在的必要，恰恰是以其强大的震慑力为后盾，才确保了柔性手段的行之有效。从决定所构建的纠错机制看，既肯定了沟通、提出书面审查意见等柔性方式，也强化了依法作出纠正、撤销决定等刚性方式，并详细规范了各种纠错手段的启用顺序和具体流程。这种从柔至刚且逐层升级的纠错机制、坚守最后的监督防线、兼顾现实的政治传统，彰显的正是中国式的制度智慧。

决定的诞生，开启了全国人大常委会备案审查提质增效的新征程，并将对地方人大产生强烈的示范效应。从更长的时间纬度看，具有阶段性总结特征的决定，也是备案审查制度建设的新起点，在践行决定过程中所积累的经验、所收获的新知，必将反哺未来的备案审查专门立法，催动宪法监督的制度和实践走向完善的境界。而这，正是决定的现实和长远价值之所在。