托育服务与早期教育协同发展路径探索

刘 中 一

(中国人口与发展研究中心 人口研究部,北京 100081)

作为影响我国人口质量变动的根本性因素,儿童早期发展既是促进人口高质量发展的目标要求,也是提高人口整体素质的有效举措。近年来,我国坚持“儿童优先”原则,从儿童健康、养育、教育、福利等方面促进儿童早期发展。除了儿童基本公共卫生服务之外,我国促进儿童早期发展的工作主要集中在两个方面,一是托育服务,二是早期教育。由于托育服务和早期教育两者都在某种程度上涉及儿童教育和儿童保育的内容,所以托育服务与早期教育之间具有共通性和兼容性。在“合作双赢、互惠互利”的前提下,促进托育服务与早期教育的协同发展,可以突破托育服务与早期教育行业间的壁垒,实现托育服务与早期教育之间的资源整合和融合提供一种新的思维框架,也可以为促进儿童全面可持续发展的内在需求,推进普惠性托幼体系构建提供一条新的政策思路。

总体上看,目前关于早期教育和托育服务的相关研究文献还是不少的,尤其是对托育服务和早期教育行业发展的研究较为丰富。从研究主题上看,虽然个别研究文献也提及产业融合、产业集聚和产业协同等问题,但是,无论从文献的数量,还是文献的类型上判断,学术界对于托育服务与早期教育协同发展的研究明显不够深入和系统,对托育服务与早期教育协同发展的重要性还未给予应有的重视,对其协同发展路径、影响因素及实现模式等还缺乏深入的探讨,而这些,都是托育服务与早期教育协同发展亟待研究解决的问题。

一、托育服务与早期教育的异同

托育服务和早期教育在促进儿童早期发展过程中,虽然目标具有共同性,但是却分别隶属不同的行政主管机关,其机构设立的标准、课程标准以及师资方面的要求都有很大的差异性。因此,两者之间的异同一直是备受瞩目与争议的议题。从两个概念的内涵上看,托育服务是指家庭中3岁以下婴幼儿,由于其父母无法履行照顾职能,不得不在一天当中的某段时间离开父母,向家庭之外的政府、社会或个人寻求衣食照料和安全看护等。早期教育是指通过有组织、有系统地各种活动,对3岁以下婴幼儿给予幼儿的感、知觉器官丰富的刺激,促进儿童心理发育及智力各项发展,提升儿童的智力和适应性行为。虽然在政策法规及政府工作报告中对“托育服务”与“早期教育”存在提法上的差异,但是,一些研究文章和政策文件也经常将“托育服务”与“早期教育”概念混用[1]。

第一,服务对象重叠。从收托年龄来看,托育服务的主要对象是3岁以下的婴幼儿;早期教育的主要对象是2～3岁的婴幼儿,这与托儿所等各类托育服务机构收托对象在收托年龄上部分重叠。到目前为止,能够检索到的所有国家公开颁布的相关文件中,针对3岁以下婴幼儿究竟是应该接受早期教育还是托育服务,并不存在明确规定。在实践当中,早期教育和托育服务的服务对象更没有清晰的分界线,均以3岁以下的婴幼儿为主要服务对象。

第二,服务功能重叠。作为一种补充性儿童福利,托育服务的发展目的是多方面的。托育服务主要是在父母因为各种原因不能亲自照顾儿童时,由其他组织或个人协助父母对3岁以下婴幼儿提供日常照看、营养管理、卫生督导和安全防护等。托育服务不仅解决幼儿照料问题,良好的托育服务还可以为儿童带来自信和正面的社会技能、节省社会成本,减少未来在特殊教育、矫治教育和社会救助方面的支出。早期教育是从家庭教育衍生而来,主要功能是能够促进婴幼儿认知的发展和社会性的养成,开发各方面的潜力,为儿童今后的成长、学习和生活奠定一个良好开端。从最终发展目的可见,早期教育和托育服务的发展目的非常相近。

第三,组织形式接近。早期教育主要以机构早教等方式来进行。机构早教分为两大类:一种是专门提供婴幼儿照顾的育儿园;另一种是专门提供儿童与看护人共同成长的亲子园或称早教中心。对于托育服务而言,收托大量幼儿的场所为机构式托育。目前,由于机构托育的高效性和专业化,托育机构在城市双薪家庭婴幼儿照顾的现实中发挥了重要的作用,成为很多国家和地区托育服务发展的主要载体和工具[2]。

虽然托育服务与早期教育在概念和实际运作等方面存在相近或相似性,但是,托育服务与早期教育都有其明确的概念内涵和外延边界,否则,两者就可以合二为一,根本没有必要再延续两个概念、两个行业。

第一,性质截然不同。隶属于社会福利服务之下的托育服务,本质上是一种由国家、社会或个体提供的补充性儿童照顾服务。早期教育本质上更接近于一种社会投资。因为,儿童早期教育活动的开展,不仅对儿童未来的发展有利,对于国家未来的竞争力也至关重要。性质的不同,也决定了托育服务偏重社会福利,而早期教育偏重于社会投资。

第二,功能各有偏重。托育服务的功能即在于弥补家庭缺失的照顾能力,为家长处理工作和家庭之间的平衡提供帮助。在多数情况下,托育服务主要是儿童家庭照顾功能的“补充”,而非“替代”。早期教育则主要提供以教育功能为主的服务。儿童的早期教育往往采用示范策略来指导,家长需要不断地亲自参与早教机构安排的各类教育活动,特别是亲子游戏的活动。

第三,发展脉络迥异。从历史脉络观察,早期教育延伸自中产阶级对下一代能力发展的重视,隐含了对下一代进行人力资本投资的概念。托育服务是就业形态转变下,希望鼓励弱势家庭中的女性家长能外出就业,以解决家庭儿童照顾功能困窘的状况。因此,在目的上是从儿童福利的观点来保育儿童、弥补家庭欠缺的照顾功能。换言之,早期教育满足中产阶级家庭对儿童能力发展的期待,强调儿童个人能力发展,具有人力投资的概念;托育服务起源于二十世纪欧美社会对劳动力的需求,劳动力投入生产,尤其是女性劳动者外出就业带来的婴幼儿照顾问题,托育服务的兴起是为了帮助中下阶层的劳动者,使其养育孩子和工作能够兼顾。

第四,资质壁垒分明。随着监管政策的不断完善,托育服务业的育婴员职业资格鉴定在教学内容和考试鉴定方面均采用国家统一标准,并形成规范的培训鉴定认证体系;通过系统的专业培训,可获得国家职业资格证书。与此相对应,我国对于早期教育教养人员资格目前仍然没有统一的规定,市场上现有的早期教育机构,大多数是以特长培训机构、兴趣学习中心、亲子园,甚至潜能开发中心或咨询公司等名义在工商局注册登记并运营,没有任何行业准入标准。由于没有规范、权威、科学的统一教材,早期教育究竟是婴幼儿智力开发,还是科学抚养与家庭教育知识的普及,一直存在争议[3]。

二、二元路径:托育服务与早期教育在我国的前期实践

新中国成立后,在国家经济建设对妇女劳动力供应强力需求的背景下,我国托育服务一度得到蓬勃发展。政府在计划经济体制下以行政命令的形式要求单位提供托育服务,并给予制度与资金保障。不过,从1978年改革开放之后,经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济转型,原有单位福利性质的托育服务逐渐从制度话语中隐退。与此同时,为经济发展储备高质量的人力资源的需求越来越凸显。于是,早期教育超越托育服务成为新的社会热点问题。

严格地讲,早期教育在我国分为人口和计划生育部门主导的人口早期教育和教育部门主导的儿童早期教育两种类别。人口和计划生育部门主导的人口早期教育作为原人口和计划生育系统开展的一种特殊形态的早期教育,依据0～3岁婴幼儿自然发展的身心特点,致力于对婴幼儿早期养育环境进行开发和干预[4]。在相关政策和实践的推动下,人口早期教育成为政府赋予当时的人口计生部门的新任务。2002年,国家人口计划生育部门就开始在全国开展“中国人口早期教育暨独生子女培养示范区工作”。2006年,《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中要求:“大力普及婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识,开展婴幼儿早期教育。”在此文件中,早期教育主要由当时的人口计划生育部门利用计划生育服务站所、人口学校和各类宣传活动等阵地开展人口早期教育,是为了弥补优生筛查、出生缺陷干预与学前教育的断档问题。2010年,全国妇联、教育部、中央文明办、民政部、卫生部、国家人口计生委等部委联合制定发布的《全国家庭教育指导大纲》中也明确指出,人口计生部门负责促进0～3岁儿童早期发展的工作。虽然因为各种各样的原因,最后的效果不是特别理想,但是人口计划生育部门负责促进3岁以下婴幼儿早期发展的工作理念已经深入人心,这也为此后卫生健康部门(部分机构和职能由原来人口计划生育部门转化而来)负责托育服务工作直接奠定了基础。

而教育部门主导的儿童早期教育指的是社会或市场上的一些机构和个人针对0～3岁婴幼儿(胎儿)进行的以素质教育为核心,以改善婴幼儿的生存环境(养育环境和教育环境)为途径,围绕人格塑造、性格养成和潜能开发等方面进行的培训活动。如前所述,改革开放以来,随着国家经济发展对人口素质的需求的提高,相关促进儿童早期发展的社会政策由儿童照护逐渐向幼儿教育的方向倾斜,相关工作中对教育功能的关注逐渐取代照护、看护的功能。如1999年国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出,“重视婴幼儿的身体发育和智力开发,普及婴幼儿早期教育的科学知识和方法”。2001年国务院发布的《关于基础教育改革和发展的决议》中强调,“大力发展以社区为依托,公办与民办相结合的多种形式的学前教育和多种儿童早期教育服务”。2002年“幼儿教育和青少年营养问题”座谈会上,时任国务院有关领导明确指示将0～3岁婴幼儿早期教育划归教育部门负责管理。

总体来说,我国早期教育与托育服务各自独立的发展路径选择主要由政府主导并基于社会变迁而动态调整。宏观的意识形态、人口政策等深刻地影响着托育服务与早期教育的制度演进,并在不同历史时期表现为不同的价值取向和特征。而从行业发展的实际情况来看,这样的制度设计在某种程度上更有利于监管能力的提高,并在一定程度上推进了相关行业经营体制转变,抑制行业的盲目扩张冲动。但是,进入新时代以来,各方面条件都发生了明显的变化,特别是为了应对少子化带来的影响并提高相关机构的经营管理效率,协同发展就逐步地成为多数机构的选择。

三、协同发展:早期教育与托育服务融合发展的必然选择

协同发展原本属于区域经济学或发展经济学的概念,主要是指通过促进多个不同主体之间的相互影响和配合,通过尊重差异、良性竞争、资源整合和取长补短,实现不同主体之间的合作、协商或协调,最终达到一定的共赢性目标。在具体实践过程中,要实现协同发展是非常困难的,一般要遵循以下几个方面的原则:一是尊重差异原则。协同发展是多个主体之间的相互影响和协调。因为不同主体的属性不同,其间难免存有摩擦甚至冲突。协同发展不是要消除这些不同,而是要在承认差异的基础上,保留这种相互影响而又相互合作的关系。二是良性竞争原则。协同发展的一个重要实现方式是良性竞争。就是通过多种主体之间的公开、公平和公正的竞争,最大限度地发挥各个主体的能动性和主动性。三是合作共赢原则。协同发展不是主体之间的博弈,最终目的更不是“你死我活”,而是在资源整合、取长补短的基础上,通过发挥比较优势构建“命运共同体”,以实现合作共赢。由于协同发展本质上属于一种运行机制或运作逻辑,后来被应用到包括公共服务在内的其他学科领域。

一般来说,早期教育与托育服务协同发展是指早期教育服务和托育服务在政策体系设计、组织制度结构及运行机制上采用协同发展的方式,从实际出发,以促普惠、保基本为基本原则,保障儿童权益,减轻家庭照料和抚育负担,提高资源利用效率。在资源的汇集上,早期教育和托育服务协同发展能够打破壁垒,最大限度地利用已有资源优势,实现软硬件资源共享。早期教育和托育服务协同发展转变了传统意义上两者之间分割的状态,将3岁以内婴幼儿教保服务进行整体性思考和系统性规划,对于拓展优化托幼教保资源、减轻家庭教养压力具有深远的意义。

(一)托育服务与早期教育协同发展有利于实现儿童照顾资源配置的“帕累托最优”

“帕累托最优状态”原本是西方福利经济学的概念,指的是生产资源配置的一种理想状态。后来,这个概念的外延不断拓展,被更多地应用于公共政策和公共管理的范畴,被引申为公共资源配置和分配的一种状态或方式,即在公共资源无法扩增的前提下,来实现资源配置优化或效益最大化。换言之,这是一种使得所有人的利益最大化的公共资源配置方式。对于儿童照顾资源配置来说,所谓的帕累托最优是指可分配的儿童照顾资源,从一种分配状态到另一种分配状态的变化中,在没有使任何人境况变坏的前提下,使得至少一个人变得更好。而托育服务和早期托育协同发展期望达到的目标就是一种帕累托最优状态。

简单地说,托育服务与早期教育协同发展对于儿童照顾资源配置来说,至少具有以下三方面的好处:第一,提高早期教育和托育发展行业竞争力。协同发展能够带来协同效益,即参与主体都能获得超额利润。同时,又可以在一定程度上分散和抵御风险,降低整体行业利益受损的可能性,使相关经营主体在经营过程中整体趋于稳定。比如,通过协同发展,托育服务机构可以开设一些收费性早期教育项目,以“教”养“育”。实际上,这种做法已经成为部分处于亏损状态托育服务机构运营的“潜规则”。第二,有利于实现我国儿童照顾市场的稳固扩大化。协同发展使得托育服务与早期教育成为一个整体,可以一定程度上实现资源上的互通有无、相互借鉴和取长补短,最终达到最大程度吸引和提高客户粘连度的效果。另外,两者还可共享客户资源,同时在营业区域、运营时间和人才培养等方面进行协商,以最大限度地避免业务同质化所造成的市场恶性竞争。第三,有利于提高托育服务与早期教育机构的竞争力。协同发展打破了要么托育服务,要么早期教育的二元选择。在合作共享的理念下,通过在托育机构开展智能早期开发业务或者早期教育机构开展课后照看等“混业经营”的方式,可以开发出一些新业务形态;服务产品的丰富化和多元化,不仅有利于相关机构盈利能力的提高,而且可以更方便有需求的家庭,为相互间建立长期密切的关系奠定基础,使托育服务或早期教育机构在促进儿童早期发展中发挥更大作用。

(二)托育服务与早期教育协同发展有利于实现促进儿童早期发展的目标

作为一种公共资源或公共产品,促进儿童早期发展不可能完全依赖市场机制来调整或配置资源。很多时候,为了实现社会公平正义,还需要政府发挥行政主导作用,以引导和规范儿童早期发展资源的配置和开发。一般来说,儿童早期发展资源配置和开发主要有两条途径:一是提升存量配置的质量,二是增量的扩张。通过合理的制度安排和较为精准的责任结构,使托育服务与早期教育协同发展,不仅可以在增量的扩张方面实现资源融合,形成比较优势以此吸引增量,还可以通过早期教育与托育服务协同发展,整合来自不同部门和渠道的培训资源,通过加强技能培训,提高现有资源的质量。

此外,随着儿童养育观念的变化和变革,单一化的保育和教育都已不能充分满足家长的需求,人们对托幼机构职能的期望已经涵盖保育和教育这两个基本范畴。由于认知的不到位和管理的惯性思维,几乎所有当前的托育服务机构都存在重教轻保和保教失衡的特点,保教综合化的服务提供相对较少,难以满足市场上家庭的现实需求。协同发展的重要缘由之一就是部分托育服务机构自我造血功能的弱化,因而需要早期教育的介入来加以弥补。所以,要鼓励幼儿园发挥专业优势,向下拓展服务对象,充分利用其硬件设施和软件资源,为托育阶段幼儿提供早期教育,提高幼儿园教育资源利用率[5]。与此同时,早期教育机构缺乏统一标准和政策进行监管,教学水平良莠不齐,教保质量缺乏保障,管理部门之间也存在交叉管理的现象。因此,托育服务与早期教育通过协同发展,在实践层面促进幼托机构与早教机构的有效衔接,最大程度上在儿童保育中融入早期教育的内容,在早期教育中更加注重托育服务的成分,也可以让教育部门更多地参与到托育机构的管理中,促进托育服务与早期教育的实质性融合。换句话说,将早期教育与托育服务融合,不仅使得两者兼具教育与保育的性质,也有利于交叉管理、管理效果低下等问题的化解。

(三)托育服务与早期教育协同发展有利于提高儿童早期教育发展的实践水平

随着新的教保观念普及,父母对于托育服务的需求除3岁以下婴幼儿照顾与保护的功能外,还期待托育服务也能同时提供教育的功能。这些家庭对于托育服务的要求已不再仅仅局限于单纯的身心照顾,有的则明确希望在婴幼儿身心照顾之外能加入教育的内容,以促进儿童身体动作、社交能力、情绪及智力发展,从而有益于儿童入学前的准备。根据最近的调查,城市父母更愿意选择能够提供早教服务的托育服务方案,对于托育服务项目属性的边际支付意愿仅次于安防监控属性,表明城市父母对于托育服务的需求已不仅仅停留在婴幼儿托管照料这一层面,对于婴幼儿早期智能开发越来越重视[6]。

目前,我国社会上托育服务机构大多是以非普惠性民办幼儿园托班以及私立早教机构,公办园托班、托儿所以及民办普惠幼儿园托班的形式存在。同时,高质量可信任的托育服务机构少之又少,托育服务的种类和产品与家长的需求之间不匹配。不少托育机构忽视了行业微利或薄利的特点,过于追求利润。同时,一些托育机构的师资缺乏专业培训,业务素质偏低。有的托育机构业务单一,仅仅能够提供简单的“托管”,只为婴幼儿提供日常照料,没有任何的教保活动和能力或潜力开发服务项目。有的早教机构则过度市场化,以“早教”“启智”为头衔,收费昂贵。实事求是地看,这些机构已偏离了早期教育行业建立的初衷,成为一些孩子和家庭的重要负担。为此,推进托育服务与早期教育协同发展,一方面可以通过竞争机制,促使服务提供者加强市场细分与定位,更好地满足不断增长的庞大数量家庭的多样化、多层次服务需求,破解儿童照顾困局;另一方面则有助于缓解由于部分机构,特别是早教机构相对过剩带来的供需失衡、发展乏力困境,进而为早教行业的战略性调整创造条件、提前布局。

(四)托育服务与早期教育协同发展符合促进儿童早期发展的世界潮流

世界范围内,托育服务与早期教育在日常实践中形成了两种典型的关系类型。一种是托育教育和早期教育并置,且属于不同的行政部门管理,托育服务由卫生或福利部门负责,早期教育由教育或文化部门负责,如法国、日本等国家。另一种则是托育服务与早期教育混合在一起,均由同一部门负责,通常是健康和社会福利部门。这种关系类型也就是常说的多元一体化,如澳大利亚、丹麦等国家。不过,无论一个国家或地区选择哪种关系类型,都与这个国家或地区的社会福利体制、托育服务理念和政策目标相匹配[7]。

各个国家在各自的文化脉络、历史、价值观思维下,对于早期教育与托育服务是分业经营还是混业经营,并没有一个理想的模式或者做法。不过,随着早期教育和保育实践的发展,经济合作与发展组织(OECD)在《强势开端》和《强势开端Ⅱ》报告中进一步指出教育与保育是不可分割的,优质的儿童服务必须同时提供这两种服务。正是在国际组织的大力推动下,世界各国在儿童早期教育和服务实践中不断推动两者的融合[8]。为了贯彻协同发展思路,避免各政府部门之间多头管理出现的责任推诿,韩国政府于2014年设立了早期教育与保育融合办公室,由统一部门负责对托育服务与早期教育的监督与管理进行协调,以推进早期教育与托育服务的融合工作[9]。

虽然,托育服务与早期教育之间采用分业制度还是协同发展受目标人群的认知水平、社会经济发展水平、政策保障等因素的影响,但是从世界范围来看,大多数国家托育服务与早期教育在行业发展初期是相互分离的。从各个国家的实践看,由于托育服务和早期教育协同发展可以有效地实现儿童照顾资源的重组与改进,做到优势互补、资源共享,提升了托育服务层次与质量,因此,鼓励托育服务与早期教育逐步融合,打破人员、资质及运行方式等方面的壁垒,实现两者协同发展已经成为国际上的大方向、主潮流。

四、托育服务与早期教育协同发展的实现模式探析

对于托育服务与早期教育协同发展,目前的个别研究虽有所涉猎,但仅仅限于托育服务与早期教育各自的行业特点、发展前景以及协同发展的可能性等方面,对于托育服务与早期教育如何实现协同发展,也就是实现模式方面的系统探讨基本空白。实践层面某种程度上走在理论层面的前面,托育服务与早期教育协同发展在实践上的探索,反过来督促着托育服务与早期教育协同发展研究和认识上的不断深入。

最近一个时期以来,形色各异的托育服务与早期教育协同发展模式已经存在于我国社会实践当中。比如,“幼儿园+托育园”“幼儿园+托班”“托育园+幼儿园”“托育园+幼儿班”和托幼联合体、早期教育集团以及社区协同服务机制等一定程度上都是协同发展的表现形式[10]。为了推进托育服务的发展,有研究者根据我国托育服务与早期教育发展的实际状况建议建立以托管照料为主、以早期教育为主及保教兼顾的托育服务机构[11]。当然,也有研究者从行业比较优势的角度认为,应该由教育部门来统领儿童早期发展,因为“将早期儿童教育与保育融合到教育部门具有得天独厚的优势”[8]。不过,托育服务与早期教育协同发展,既表现在传统业务转型、升级过程中形成的“保教融合”或“多元一体化”等,也表现为新的服务方式和服务产品的层出不穷。据此,还有人提出依照孩子发育和成长的科学规律,在孩子的日常照料中融入早期教育元素,打造集日托、早教、保育、父母课堂、家庭教育咨询服务等为一体的综合服务平台[12]。

当前,我国在探索早期教育和托育服务协同发展过程中也出现了一些困难和问题。比如,有的地方在幼儿园增设托班,有的地方则在托儿所增设幼儿班,但总体来看,两者的教保效果都不尽如人意。虽然原因可能是多方面的,但从这些现实问题可以发现,两种机构的简单“合并”并没有也不能真正实现协同发展的目标。从理论与实践角度来看,早期教育和托育服务协同发展应包含托与幼管理体制的衔接,即行政管理、办园体制等方面。在行政管理上,幼儿园由教育部门管理,托育服务机构由卫健部门管理,管理主体的不统一不利于对托幼园所的一体规划和管理[13]。

早期教育和托育服务协同发展并不是简单地把两种行业或者两种机构“叠加”在一起,其关键在于指导思想、管理体制和政策目标的衔接与契合。在我国现有管理体制和政策框架内,托育服务与早期教育协同发展的实现模式主要有三种:一是早期教育为主导的协同发展模式;二是托育服务为主导的协同发展模式;三是多元一体化模式。

第一,早期教育为主导的协同发展模式。这种模式具有很好的执行基础。如果梳理我国托育服务政策的整个发展历程,就会发现学前教育和早期教育机构经常成为托育服务行业的代言者。特别是主要围绕3岁以下幼儿开展业务的学前教育和早期教育机构,其主观利益立场更是特别明显。在托育服务的概念尚未在我国受到广泛重视时,一些学前教育和早期教育领域内的专家和从业者已开始利用自己的知识背景优势,组织相关的学术研讨和会议等,为国家发展托育服务提供政策建议和方向咨询。可以说我国托育服务的发展,在一定意义上是因学前教育和早期教育机构的推动,托育服务政策的形成部分地建构于学前教育和早期教育机构的需求及认知上。

第二,托育服务为主导的协同发展模式。这种模式更加符合现实。当前的托育服务机构大多数为早期市场化的早教机构转型而来。在大力发展普惠托育服务等民生话语的影响下,这些早期教育机构逐步转型成为托育服务体系的重要组成部分。换句话说,随着时代的进步和养育观念的转换,当代城市年轻父母对于托育服务的需求除3岁以下婴幼儿照顾与保护的功能外,还期待托育服务也能同时提供早期教育或促进儿童早期发展的功能[14]。有人对某城市226家托育机构进行调查发现,有89家采用纯粹婴幼儿照护的托育形式进行运营,占39.4%;有103家采用早教加托育的形式进行运营,占45.6%[15]。还有人发现,某区域市场上已有的63家以婴幼儿照护为主要经营业务的机构中,单纯的托育机构有3家、幼儿园开设托班的有9家、早教培训机构兼营机构51家[16]。

第三,多元一体化模式。这种模式强调无论是属于何种幼儿教保机构,皆具有扮演补充家庭育儿功能不足之角色。无论其名称为托育机构或幼儿园,皆可视为促进儿童早期发展的机构,两者只是实践形式上的不同而已。这种模式有助于通过对存量资源的有效融合,推进我国托育服务和早期教育行业发展由粗放型向集约型的转变。由于前两种模式主要集中于存量盘活和增量扩展,对于推动解决我国早期教育和托育服务业目前已经暴露出来的历史存量结构缺陷问题并不是十分有效。同时,鉴于目前促进早期教育和托育服务的主体责任并没有特别明确,动力机制并不十分有力的实际状况,如果前两种实现模式一旦存在偏颇或失误,就可能加剧原有的矛盾,而通过多元一体化模式则可以兼顾解决存量和增量的问题。具体来说,政府应鼓励公办园开设托班,鼓励民办园开设普惠性托班,鼓励市场化托育机构进入幼儿日托服务领域。要科学规划当地学前教育资源,积极调动社会力量,因地制宜开展托幼保教服务,逐步形成多元一体化的早期教育和托育服务协同发展格局。

在托育服务与早期教育协同发展的趋势下,对一些早期教育业者来说,希望由教育部门作为协同发展后的主管机关。因为这样的制度安排不仅是教育领域的细分,而且是将非教育者排除,特别是被认为次于教育一级的幼儿保育工作。这样的意涵,不单单只是通过与其他专业的划分来维护自身专业,更重要的是在划分后,使制度规范能有利于自身发展,降低邻近专业的竞争性。换言之,学前教育机构主导的早期教育与托育服务协同发展,事权也统一到教育主管机关。这即意味着在国家发展的规划中,托育服务已从福利补助,回归到教育的本质上。不过,这种模式忽视了原来托育与早期教育两者之间的模糊性、过渡地带,托育服务与早期教育之间对于不同年龄幼儿来说,各有其比重,愈趋年幼儿童所需的照顾更多的是实质性的保育服务内容。将3岁以下机构式托育全盘教育化后,托育服务的内涵彻底被早期教育取代,然而正因教育与托育之间的差异性,在早期教育无法处理的托育范畴下的问题,成为协同发展后的主要难题之一。换句话说,协同发展之后,相关部门需要采取更宽广的整合视野并改变幼儿教育及照顾的供应结构。幼儿教育及照顾的制度整合只是起步,如何再将其整合纳入整个社会体系中,需要政府勇于承担责任及强烈的政策决心。

实际上,托育服务与早期教育协同发展三种实践模式严格意义上并无本质上的优劣,关键是实践中选择哪一种实现模式更符合本国家和地区的实际情况以及促进儿童早期发展事业的需要。从国内托育服务与早期教育发展现状和趋势来看,我国目前不具备前两种协同发展实现模式所需要的行政监管能力以及市场完善程度。在这种前提下,多元一体化模式所带来的制度变革成本最低、综合效益最高,比较优势相对明显。

结 语

总的来说,托育服务与早期教育各自经过长期发展,都已经形成了自己的制度特色、管理模式和政策内涵。如果制度设计不完善或者应对措施准备不充分,托育服务与早期教育协同发展过程中可能会产生一些很难调和的矛盾。为有效地支持早期教育与托育服务协同发展,我们必须在以下几个方面做好充分的准备。首先,以发展为导向,深化托育服务与早期教育的协同发展。完善儿童早期发展相关法律法规建设,落实标准化推进、协会诚信与行业监管等各方面的规范发展,降低管理成本和制度障碍。其次,以提高服务能力与效率为目标,完善托育服务与早期教育的协同发展。发挥政府宏观政策的引导和规范作用,不断健全和完善相关的管理规章制度、行业规划和产业扶持政策、财税优惠政策等,进一步提高“保教一体、护育融合”的效度和效率。第三,以培养复合型师资、开发融合型教材为主要抓手,推进托育服务与早期教育的协同发展。应进一步推进教学改革,将婴幼儿安全照护等知识和能力纳入教学内容,开发融合型、创新型课程,以培养满足行业需求的复合型人才。此外,无论在理论上还是在实践中,托育服务与早期教育协同发展不仅涉及多个环节、多个主体和多个领域,也涉及政府和行业的监管体制,为此,协同发展还必须做好各方面监管工作的协调。