基层行政人员工作困境分析

□文/江 珂 王桂芝

（1.苏州大学政治与公共管理学院政府治理研究所；2.苏州市委编办机构管理中心 江苏·苏州）

［提要］“互联网+政务服务”重新定义公共行政情境。得益于“最美窗口”独到优势，苏州市苏州工业园区顺势而谋，但在固有体制与新兴技术双重压力下，“最美窗口”前的基层行政人员却面临重重挑战。本文以基层行政人员为关键行动者，搭建分析框架，挖掘其在数据处理、业务处置、部门协同间存在的工作困境，并从个体、组织等维度提出相关排解路径。

“十四五”规划纲要草案将“加快数字发展，建设数字中国”列为独立篇章，勾画出未来五年数字中国建设的新图景。习近平指出，加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台，更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。近年来，在推进“互联网+政务服务”改革和建设政务服务平台方面，我国先后出台系列政策文件，同时中央政府以自上而下的形式开展地级市的试点工作，并通过红头文件的形式进行直接指导，指引地方政府创新求变主动作为。但需要注意的是，大力推进数字治理为基层政府带来了更加清晰的治理图景，也留下了大量的模糊地带。

基层行政作为国家治理回应公众需求的载体，直接展现了国家治理体系和治理能力，并成为社会公众评价国家治理的重要依据。基层行政人员是身处一线与公民直接互动的行政主体，现有政策已充分注意到基层行政人员队伍的重要性。国务院强调应当在政务改革中，建设一支既具备互联网思维与技能，又精通政务服务的专业化队伍。新型信息技术与传统制度体系下的行政人员的关系并非相互替代，而是共同搭建起新型的公共行政情境。那么，置于数字治理情境和传统科层制双重压力下的基层行政人员又陷入怎样的工作困境？

本研究将采用个案分析的方法，以苏州工业园区一网通办的行政人员作为分析对象，从“技术－体制”双重压力机制角度探讨基层行政人员的工作困境。

一、文献综述及分析框架

（一）循数治理视角。“循数”管理相关思想最初由徐子在《大数据》一书中提出，即依照数据进行管理，后由任志锋和陶立业（2014）发展为循数治理，是指依据数据资源和数据工具，来识别城市运行中的各项问题，从而提高政府治理的科学化、专业化水平，“循数”治理是政府的常规行为，并且伴随科技发展和时代进步，客观上也要求政府树立数据治理的理念。谢小芹（2021）将“循数治理”定义为用数据说话、决策、管理和创新，政府数字化转型发展的核心要素包括大数据和人工智能两个关键变量，循数治理是其重要依据。大数据如今已经成为政府治理生态的关键组成部分，对政府的生态系统进行着重构和改造。但彭小霞（2022）在研究中指出，数据治理思维占据治理主流思维的过程中，治理主体也容易走向数据万能的观念误区。冯锋（2022）也指出在数字政府发展过程中“信息孤岛”“数据烟囱”等割据现象仍然屡见不鲜，且将大数据运用于政府治理实践的过程迫切需要既懂得技术知识又懂得管理知识的复合型人才作为支撑。实施数据治理不是某一政府部门的责任，各个政府职能部门均承担着政务数据的收集、分析、使用的责任。体制上要求政府完善纵向的管理链条，在政府内部形成职能上下有效对接的行政管理体制；同时，技术上的更新升级要求部门联通数据共享，也对政府基层工作人员提出更高的要求。

（二）组织结构视角。组织结构视角认为政府资源权力依赖、部门关系及协同程度等组织因素也会对基层行政人员的工作产生影响，如果处理不当，会使基层工作人员工作陷入困境。陈涛等（2016）指出，从整体格局上看，中央政府对政府信息化建设的重视以及顶层规划，构成了“互联网+政务服务”建设的根本动力，诸多支持性政策法规的出台，有力刺激了地方政府的政务服务创新。在部门关系及协同程度的研究中表明，在成熟的组织中，个体的行为和处理方式通常受到组织团体的共同期望的约束。张佳慧（2019）研究表明，高协同性能够打造希克斯所说的整体性政府。“互联网+政务服务”改变了传统体制下部门各自为政的信息格局，对部门间信息协作、互享互通提出了更高要求。但徐娜（2016）认为当前协同机制的问题主要在于只有原则性的制度安排，而缺乏具体的运作管理依据。特别是在跨部门合作中，旧体制的逻辑仍然影响着人们的行为，这最终降低了新体制的有效性和权威性。此外，机构设置、权力授予和资源配置等配套性政策设置的滞后也对协同格局产生了消极影响。谭海波（2015）再次证实政府内部的部门利益冲突、政策法规的缺失以及落后的治理观念会阻碍政府信息化改革的发展。

（三）基于关键行动者构建分析框架。无论是循数治理抑或组织结构视角，都强调对于政府整体职能的影响，对于组织中关键行动者特别是行政人员的微观分析不足。在新的公共行政情境中，基层行政人员认知观念及行为受到技术因素与组织因素的双重塑造，且在既有公共服务模式下，一站式服务大厅的基层行政人员依然是为公众提供政务服务的核心主体，无论是技术应用还是组织变革，都需要行政人员具体执行。双重压力体制下，基层行政人员又面临什么工作困境呢？有鉴于此，本文构建了一个探讨基层行政人员工作困境的分析框架。（图1）

图1 基层行政人员工作困境分析框架图

二、苏州工业园区一网通办案例分析

苏州工业园区隶属江苏省苏州市，1994 年2 月经国务院批准设立，同年5 月正式实施启动。身处改革开放最前沿阵地的工业园区，以自贸区建设为强大驱动力，打造省内首个上线运行的区级“一网通办”平台，让“数据多跑路”“群众少跑腿”。

结构层面，完成事权从条线部门向“一网通办”平台集中。苏州工业园区先后制定了《苏州工业园区公共数据和一网通办管理办法》《苏州工业园区“一网通办”平台运行管理暂行办法》等以统筹“一网通办”建设、办事标准逐项梳理政务事项，统一录入“一网通办”事项库，为内外各服务端口提供统一事项名称、流程、材料、时限等办事标准与指南，服务功能实现115 项业务全程可网办。园区全面汇聚辖区政务服务三级服务体系内的7 个区级大厅、4 个为民服务中心以及35 个社区工作站，针对法人与自然人业务办理的不同需求特点，推行“服务对象分类管理”模式，将涉企业务向一站式服务大厅集中，目前已实现95%；而将大多涉及自然人的政务服务事项向街道社区下沉，目前已实现了85%。同时，结合园区产业、商圈特色，利用银行等网点资源，延伸服务触角，首批已建成11 家“融驿站”，完成10 余类政务服务事项的下沉。

技术层面，围绕“数据孤岛、信息不通”的痛点，推动数据中枢、技术中枢建设，实现全流程网上办理、人工智能审批。建设统一用户认证体系，建设统一用户空间，建设统一电子签名，建设统一电子证照库，开展单套制归档试点，探索人工智能审批，开发智能填表系统，开展数据结构化梳理。在建设一网通办过程中，围绕“审批监管执法职责边界不清、信息不畅、责任不实”的痛点，推动审管执信闭环管理探索。开展审批、监管、执法全链条业务梳理，明确各类审批事项对应的监管、执法事项及其责任处室、责任人。建立部门间职责争议解决机制，形成职责清晰的全链条管理体系。

三、基层行政人员工作困境分析

（一）数据铁笼：压缩基层行政人员自由裁量空间。“一网通办”的广泛应用带来了更加清晰的治理图景，但数字化转型也形成了数字治理替换人工作业的效应，压缩了基层行政人员的自由裁量空间。“数据铁笼”将技术制约权力推向新的高度，广泛应用的数字技术使全天候监控和全链条监督基层行政人员成为现实。

“一网通办”功能业务的持续“迭代”，带来了审批、监管、执法三个环节的全链条闭环。在“一网通办”平台的基础上，苏州工业园区向下延伸开展“审批-监管-执法”全链条业务梳理，明确审批事项对应的监管、执法事项，形成审批、监管、执法三个环节责任到部门、到处室、到责任人的“审管执”全链确权清单，实现在“审管执信”平台推动的全链条事项梳理以及审管执信平台对权力运行数据的全流程推送、签收和反馈。行政人员易失去自由和奉献精神，单纯依据权力关系和程序法规而行动，一定程度上压缩基层行政人员的自由裁量空间。

（二）业务冗杂：超出基层行政人员现有工作能力。循数治理理念指引下，政府倾向于牢牢掌握大数据，辅助政府决策，为公众提供精细化的公共服务，这也助推了组织变迁。传统的政务受理由各职能部门自行负责，工作人员只需要了解本单位政策即可办理业务。而业务下沉后，行政模式“由分到合”，基层行政人员需要熟练掌握所有职能部门的下沉事项的政策与流程，业务范围发生了井喷式增长。在“一网通办”推行之初，苏州工业园区基层业务办理处于原系统与“一网通办”系统并行的状态，信息系统的新旧兼容及办理流程的平稳过渡都还未完全实现，导致窗口工作人员审批业务的录入数据量增加，新旧系统平台切换复用等现象频频出现。“一网通办”对基层行政人员的业务素质及工作能力提出了更高的要求，而基层行政人员却并未得到充分的培训，业务范畴已超过基层行政人员能力负荷。

（三）协同矛盾：降低基层人员工作积极性。技术进步使一站式服务中心在供给与运行形式上发生了转变，但由于组织内部惯有的机制特性，对基层行政人员工作积极性产生了影响。首先，一站式服务中心与审批部门之间未产生良好的协同效应。在一站式服务中心创建与升级之初就有审批职能部门质疑一站式服务大厅存在的必要性。主要原因在于条线部门事权不断下沉，审批职能部门害怕一站式服务中心被授予行政审批权限，从而瓜分他们的既有利益。其次，服务中心各个窗口应有的功能并未有效发挥，不少窗口未被充分授予业务审批权限，而仅被保留咨询与受理权限，绝大多数事项仍被要求回局里办理，各窗口没有权力，有权力的又不在窗口，这也导致公众从“至多跑一次”变成“至少跑一次”，且公众的抱怨只能由基层行政人员接收。同时，窗口工作人员从属各个部门，既要听从大厅管理层的监督和协调，又要接受原单位部门的人事业务指导，使其呈现被两头“边缘化”的倾向，导致基层行政人员工作积极性越来越低。

四、基层行政人员工作困境排解策略

（一）个体：发挥基层行政人员工作自主性。对基层行政人员的规定和限制越来越多，治理规则越繁密，数字治理与个人自主性之间的紧张性就愈显著。政府大力发展“互联网+政务服务”的同时应致力于“解放”而非“驱使”基层行政人员，帮助他们减轻工作负担和提高治理效率，而非使他们疲于应付或畏首畏尾。虽然循数治理中全盘数字化及清晰化令人期待，但适度模糊也可避免“互联网+政务服务”改革的冒进或泛滥，激活和发挥基层行政人员的自主性和积极性，在技术进步和人工作业之间找到均衡点。

（二）组织：简化业务的同时建设学习型组织。弥合不同主体机构间的数字鸿沟，实现信息资源的共建共享与互联互通，将“极简审批”落到实处，优化业务事项，围绕减时限、减材料、减环节逐项攻坚，实现办理时限压缩，在优化政务服务的同时减少基层行政人员业务量。同时，大力建设学习型组织，通过外部条线培训及内部带训制度，针对基层行政人员的能力差异，有序建立学习制度，使基层行政人员充分掌握业务知识和技术操作。

（三）统筹：多措并举提升基层行政人员积极性。一是增强协同合作，坚持逐级整合，打通各级信息化系统，保有各局办和条线原有业务系统，明确各方责任，采用分类处理、分步实施方式推动园区本级自建业务系统与“一网通办”平台对接，打通跨层级、跨部门、跨区域的业务系统和数据共享渠道；二是推动区级权限下放基层窗口，赋能并赋权基层行政人员；三是创新和完善内部考核机制，对基层行政人员的内部考核应具有能力复合化导向，同时在与公众互动层面设置相关奖项，为提升公共服务能力提供物质和精神激励。