社区居家养老服务多元主体协同供给模式研究

□文/ 孙祎婉

（中央财经大学保险学院 北京）

［提要］本文基于多元福利主义理论与公共物品理论，对社区居家养老服务供给主体的功能性定位进行界定，并进一步搭建以政府为主导、社区为枢纽、家庭为基础、市场与非营利组织共同参与的“五位一体”社区居家养老服务格局。通过将社区功能嵌入养老服务体系，充分发挥社区在供需两端的重要枢纽作用。本文构建“沙漏状”多元主体协同供给治理共同体模式，为我国社区居家养老服务体系建设提供理论依据与政策建议。

引言

目前，我国已经进入老龄化快速发展期，无论是老龄化速度，还是老年人口规模都位居世界前列。第七次全国人口普查结果显示，我国60 岁及以上人口已经达到2.64 亿人，其中65岁及以上人口占总人口比例高达13.50%，由此带来的养老压力已成为社会高度关注的问题。我国的“养老难”还面临着“未富先老”、家庭养老功能弱化、老年人失能风险加剧等多重困境。在此背景下，以政府主导、社区支持、多方合作的居家养老服务模式作为解决我国养老问题的有效方式，已成为学术界和各级政府的共识。社区居家养老是“居家养老+社区养老服务”的一种养老模式，其核心是社会化的养老服务供给体系，以养老服务供给主体的多元化、层次化为主要特征，其主体不仅包括政府，还应包括社会（非营利组织组织、社区、市场）、家庭以及个人。

《中华人民共和国国民社区经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，“推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展嵌入式养老”，表明国家已从顶层设计的角度出发布局社区居家养老服务体系建设，构建养老服务多元主体协同供给模式已是大势所趋。然而我国在构建社区居家相协调、实现养老服务供给方多元化的过程中，既缺少理论指导，又面临着实践经验不足的困境。现阶段，亟待解决养老服务体系内供给主体不明、权责不清，社会参与不充分，养老服务资源供需不均衡等关键问题。

福利多元主义出现于20 世纪70 年代，是西方高福利国家遭遇“家庭失灵”“市场失灵”以及“政府失灵”等福利危机问题后，力图打破国家社会化格局，进而对社会政策及福利制度的理性反思。Rose（1986）、Evers 等（1987）先后提出了多元福利的三分法、四分法，表明社会福利可以由多部门提供，打破了以往由单一主体主导社会福利供给的局面，福利领域逐渐发展为政府、私人和志愿部门等主体间的横向混合供给模式。20 世纪90年代，随着第三部门在社会福利领域的规模化和专业化发展，政府的垄断角色不断被弱化，社会福利多元共治与自我治理的理念得以发展，福利多元主义逐步发展为福利治理，对多元主体在合作博弈过程中的竞争与协作机制提出了更高要求。

社区居家养老服务是社会福利体系中的一个单元，福利多元主义能够为我国社区居家养老服务多元化供给提供理论支持。国内关于社区居家养老服务体系的研究已相当丰富，现有文献充分论证了多元主体责任共担的重要性与必要性，也提出了要在福利多元主义的指导下构建一个政府主导、社会参与、市场运作以及多方参与的社区居家养老服务多元主体的基础分析框架，也有学者从政策机理、治理机制等维度对社区居家养老服务的协调发展进行探讨。但已有研究多是基于笼统的描述和实践经验表象的总结，对各主体功能定位分析缺乏理论支撑，对各主体间责任的厘定尚不清晰，且缺少对居家养老服务多元主体整合阶段协作机制的深入探讨。此外，越来越多的研究关注到社区在推进社区居家养老服体系建设过程中的重要枢纽作用，已有研究对社区在养老服务“自上而下”递送机制中的作用阐述较多，但鲜有学者讨论社区在养老服务“自下而上”反馈机制中的关键作用。

综上，已有研究存在以下不足：第一，有关我国养老服务体系建设的讨论大多停留在多元主体供给阶段，对多元整合阶段的认识不够深入，且缺少对于协同整合治理机制的讨论；第二，针对社区居家养老服务体系中各供给主体责任的厘定、功能性定位以及边界的划分缺乏重要的理论支撑；第三，在发展社区嵌入式养老服务的过程中，对于社区“自下而上”的需求反馈功能及其实现路径缺少关注。综上，构建我国社区居家养老服务协同供给模式已具备有利的政策支持、成熟的理论依据及强烈的理论与实践需求。为有效回答实践中“谁来治理——治理什么——如何治理”的问题，本文将对我国养老服务体系多元整合阶段社区居家养老服务体系内的多元治理主体、治理路径与协作机制进行深入分析，以期为我国社区居家养老服务协同供给发展提供理论支持与政策性建议，对我国发展普惠型居家养老服务、让老龄人群共享改革发展成果具有重要意义。

一、多元化供给主体功能性定位

基于福利多元理论，学术界对我国养老服务坚持多元化供给的发展路径已达成共识，且我国在实践中已基本形成了“政府主导的多元主体供给”基础框架。但目前我国在持续推进社区居家养老协调发展的过程中，仍面临着多元主体整合困境，如各主体间的责任厘定不清晰、功能性定位模糊、彼此协作机制的理论阐述仍不充分等问题。为此，本文将进一步探讨我国以社区为枢纽的多元主体协同供给模式的构建。

罗津（2021）提出了发展社区居家养老服务的两个支柱，即社区以准公共物品形式提供的公共服务和民营养老机构以自然垄断形式提供的专业化生活照料。在此基础上，本文依据公共物品理论，基于不同养老服务自身属性在竞争性和排他性方面的组合，将养老服务资源属性置于坐标系中进行划分，并针对不同象限中养老服务资源的异质性为其匹配相应供给主体。排他性指的是某个体或群体消费某物品可排除其他个体或群体使用该物品；而竞争性指的是每增加一个人使用某物品都会减少其他人对该物品的使用。考虑到实际情况，本文弱化了竞争性、排他性、非竞争性以及非排他性的定义，将仅带有部分属性但不能同时严格满足属性定义的资源，归类于相应的某一属性。并基于养老服务资源的属性划分，对社区居家养老服务供给主体的功能性定位进行界定，见图1。（图1）

图1 基于公共物品理论对养老服务资源的属性划分图

象限一为竞争性、排他性均较强的养老服务需求，多表现为大量、高频度、持续性地为老人提供一对一的具体生活照料服务，因其属于私人物品的供给范围则需要通过市场化途径来提供，通过家庭与市场的交易来满足。象限二属于竞争性强、排他性弱的养老服务需求，多为需求普遍且内容个性化的养老服务，如增加老年人社会参与感的娱乐活动、精神慰藉活动等，社会组织与社区兼具志愿性、多样性与网络化的特点，具备提供该类服务的资源基础。对于非竞争性、非排他性的养老服务需求，应以政府为供给主体，依靠财政补贴实现自上而下的纵向补偿。对于排他性强、竞争性弱的养老服务需求，可以考虑采用政府与市场作为共同的供给主体，以政府采购、PPP 合作以及税收优惠等模式，建立完善政府对市场的横向补偿机制。此外，虽然相近的模式之间存在着互补性和可嵌入性，但是仍要避免多元混合治理带来的分散和混乱。为兼顾社区居家养老服务框架的效率、公平与质量，有效发挥不同主体的功能性作用，需要进一步构建社区居家养老服务协同整合模式，探究各主体间的合作机制，形成联动效应。

二、以社区为枢纽的多元主体协同供给模式

林闽钢和王锴（2020）将我国当前的养老服务体制表述为“伞”状结构，即国家于顶层发挥主导作用，引导市场以及非营利部门依托社区将养老服务传递到家庭中，映射了我国养老服务体制“自上而下”的供给特点。但是，单向的垂直供给极易忽略老年人的基本需要，根据多亚尔和高夫的“识别-满足”需要理论框架，为精准识别老年人群的多元化需求，应坚持以关注老年人需要和获得感为导向。因而，我国在进行养老服务体系建设的过程中，应适度鼓励“自下而上”的自主自治。这就要求社区不应单纯的扮演养老服务的输送渠道，更应兼具养老服务需求的反馈功能，成为链接供需两端的有效沟通平台。为此，本文构建了政府、社区、市场、非营利组织以及家庭“五位一体”的社区居家养老服务体系，并将以社区为枢纽的多元主体协同供给模式表述为“沙漏状”的形式，见图2。（图2）

图2 “沙漏状”多元主体协同供给的治理共同体模式图

（一）家庭为基础。家庭是支撑该“沙漏状”社区居家养老服务体系的基石。一方面我国长期以来受儒家思想的影响，“家庭主义”深入人心，家庭被国人视为养养老的第一场所。此外，“孝道”、“重老”也强调了家庭照护在养老方式中的重要作用，这是文化与价值产生的内生作用对养老方面的影响。另一方面家庭中个人的养老保险、医疗保险以及长期护理保险等收入，以及子女、配偶的多种赡养支持，既可作为养老服务的资金来源，又能直接满足老年人的养老需要。

（二）政府为主导。在提高现代化治理能力的背景下，政府在社区居家养老服务体系中应继续强调有限责任，避免因职责不清带来的越位和缺位。一方面政府应发挥自身的主导作用，引导居家养老服务政策体制的制定、监管机制的完善，发挥自身行政力量组织调动各方资源，积极推进养老服务体系建设中必需的物质基础条件和组织基础，为社区居家养老服务的建设提供坚实的保障；另一方面政府可以扮演养老服务提供者的角色，政府既可以通过向市场、非营利组织购买的方式间接提供居家养老服务，也可以通过人力、财力、物力和政策的安排，直接支持养老服务体系建设。

（三）市场和非营利组织为重要力量。《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发［2012］129 号），提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，市场具备扩大福利选择范围及提高养老服务效率与质量的优势，应当被视为我国社区居家养老服务重要供给主体。市场应坚持长期主义原则，紧跟政策与需求变化的趋势，加强养老服务供给内容的创新研发力度，满足居家养老服务需求的多元化与多样性。非营利组织具有公益性、多元性、专业性的特点，能够积极动员社会力量广泛参与到社区居家养老服务工作中。通过尝试建立“劳务储蓄”“时间储蓄”“以服务换服务”的形式，构建一个较为完善的激励机制扩大准专业的社区志愿者队伍规模，从而使广大老年人享受到更高质量的养老服务。

（四）社区为枢纽。以社区为枢纽的多元主体协同供给模式的关键点在于将社区嵌入到“五位一体”社区居家养老服务体系中，并以社区嵌入式养老服务为基点，链接家庭和其他养老服务供给主体，在此基础上形成主体间的结构性与功能性互联。为充分发挥社区的枢纽作用，最重要的是搭建以社区为平台的服务需求反馈机制与服务递送机制。通过完善服务标准的制定、评价与审核，充分掌握社区内养老服务的需求情况，并依托互联网等新兴技术将其划分至供给主体，并将养老服务资源精准匹配至各需求主体，以此提高养老服务资源的供给效率与服务满意度。发挥社区在基层的组织作用，动员社会力量参与，促进非营利组织发展。社区作为直接接触养老服务需求群体的平台，应密切关注养老服务供给的真实水平，成为有效的监督渠道。

三、研究结论及政策建议

（一）研究结论。本文基于多元福利主义理论与公共物品理论，对养老服务资源的属性进行划分，对社区居家养老服务供给主体的功能性定位进行界定，并进一步搭建了以政府为主导，社区为枢纽，家庭为基础，市场与非营利组织共同参与的“五位一体”社区居家养老服务体系。通过将社区功能嵌入养老服务体系，充分发挥社区在供需两端的重要枢纽作用。最后，本文构建了“沙漏状”多元主体协同供给的治理共同体模式，为我国社区居家养老服务体系建设提供理论依据与政策建议。

（二）政策建议。第一，立足顶层设计，做好养老服务供给模式协同整合体系框架的整体谋划，推动养老服务供给模式的协同整合进程，既要搞好“顶层设计”，又要兼顾“量体裁衣”。第二，坚持以政府为主导，社区为枢纽，家庭为基础，市场与非营利组织共同参与的“五位一体”社区养老服务供给模式协同整合格局，厘清各主体的功能定位。将社区嵌入到养老服务供给模式中，充分发挥社区在供需两端的重要枢纽作用，细化社区“自下而上”的沟通反馈机制。第三，养老服务体系的建设当注重科技投入与人才培养。一方面积极探索智慧养老服务新模式，鼓励“互联网+养老服务”联动发展；另一方面扩充养老服务人才队伍，提升服务队伍的专业能力。