新时代边疆地区乡村治理现代化的困境与路径探析

基层治理是国家治理的重要基石，没有基层治理的现代化，国家治理体系和治理能力的现代化就无从谈起。边疆地区因自然地理条件、经济发展特点、民族构成状况、周边国家环境等方面的特殊性，乡村社会治理体系与治理能力的现代化进程，面临诸多困境和挑战。为此，必须因地制宜探寻应对解决之道，为实现边疆地区乡村社会的长治久安和高质量发展提供坚实基础和重要保障。

乡村振兴战略背景下，边疆地区乡村治理现代化水平不仅关乎边疆地区基层社会的和谐稳定，也影响边疆地区农村农业的现代化。当前，边疆地区乡村社会正在经历深刻而急剧的转型和变迁，乡村社会的利益诉求和价值观念日益多元化，各类矛盾纠纷日益复杂化，传统的乡村治理模式在维护边疆地区乡村各族群众的基本权益和公平正义等方面，表现出一定的滞后性和被动性。针对新时代新形势下边疆地区乡村治理体系和治理能力存在的短板不足，努力构建现代乡村治理体系，全面提升乡村治理能力，推动边疆地区乡村治理现代化成为了一项日益紧迫而重要的时代课题。边疆地区在乡村社会治理的理念、规律与方式等方面，既具有我国乡村治理的普遍性，也呈现出自身的特殊性，值得深入探讨。

西藏改则县察布乡乡村治理现状及成效

改则县位于西藏阿里地区东部，藏北高原腹地，是阿里地区面积最大的一个纯牧业县，约占阿里地区总面积的三分之一。改则县下辖6个乡，1个镇，2018年末，全县常住人口26335人，其中农牧民人口23390人，占总人口的88.8%。察布乡位于改则县北部，总面积约为6.8万平方公里，平均海拔4800米以上。2018年，全乡共辖14个行政村，人口1048户4297人。①作为典型的高海拔牧业乡，全乡产业结构较为单一，形成了以第一产业为主导的传统产业格局。

村“两委”作为基层社会治理体系的“神经末梢”，也是提升基层社会治理水平的重要载体。近年来，察布乡通过选优配强村级干部，不断优化村“两委”班子结构，提升村“两委”班子综合素质，夯实乡村振兴的治理基础，逐渐形成了以村支部书记及副书记、村委会主任及副主任、村妇女主任、村监督委员等村“两委”班子成员发挥主体核心作用，驻村第一书记、驻村工作队以及乡村振兴专干等多元力量协同共治的西藏乡村治理新格局，并取得了一定的治理成效。

（一）基层党组织建设不断加强

察布乡在探索基层治理的有效路径中，始终坚持党的集中、全面、统一领导，扎实推进基层党组织建设，基层党组织的标准化、规范化程度不断提升，基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用日益加强。

硬件建设方面，察布乡在全部村级党组织投入专项资金用于活动场所标准化建设，设立完善了村“两委”班子办公室、党支部活动室、党员会议室、村民活动中心、村民阅览室、村卫生室等基础设施，实现了办公议事、经济发展、维稳综治、信息集散、党员活动、教育培训、文体娱乐、健身休闲、便民服务、救灾安置等“十大功能区”的全面覆盖，确保村级组织活动场所成为政治引领、服务群众、凝聚人心的主阵地。

制度建设方面，以落实“八项制度”（党日制度、会议制度、党课制度、党费收缴制度、发展党员制度、联系群众制度、民主（组织）生活会制度、民主评议党员制度）为保障，以努力实现“五好”最终目标（思想政治工作好、领导班子建设好、党员作用发挥好、规章制度建设好、牧民群众反映好）为导向，察布乡基层党建工作的体系框架得到完善，为基层党建工作的科学、有序、合理运转提供了坚强保障，切实提高党的基层执政能力。

首先，加强领导班子和干部队伍建设。察布乡通过换届选举，切实选好配强村“两委”班子、优化村“两委”班子结构，提高村级班子素质、巩固党在农牧区的执政基础。例如，察布乡在基层“两委”换届工作中，下大力气选优配强党组织书记，注重从符合条件的现任村干部、乡村振兴专干和未就业高校毕业生、退役军人、返乡致富能人、大学生村官、农牧民专业合作经济组织负责人、村医村教、本村离退休公职人员等优秀党员中物色人选。同时明确规定村“两委”班子职数，推动班子结构的科学合理，对优化班子年龄、学历等结构也提出明确要求，提出每个村“两委”班子中至少有1名35岁以下的年轻干部（兼任团支部书记），提高大学生、退役军人进入“两委”班子比例。

其次，开展各种形式的教育培训，不断提高基层党员干部的综合素质。在持续推进“三会一课”制度，抓好党内政治生活，加强党员日常教育管理的基础上，察布乡每年定期组织农村党组织书记进行集中培训，对其他农村党员干部，也按照每年至少一次的要求开展普遍轮训，基层党员干部的思想境界得到提升，政治理论水平有所提高。此外，各村“两委”干部必须定期接受国家通用语言文字的培训、学习以及考核，并将其作为工作业绩和个人能力的重要考核指标，提高国家通用语言文字水平越来越成为基层党员干部的共识。

最后，因地制宜積极探索富有特色的基层党建工作新思路、新方法，不断激发基层党组织的活力和动力。作为进藏英雄先遣连光荣历史的见证地，西藏阿里地区结合当地独特的红色文化资源，打造以“藏西先锋·红色阿里”“羌塘腹地、红色改则”等为主题的党建品牌，持续推动党建工作创新。察布乡也立足自身特点开展“五彩察布·和谐之乡”党建品牌创建活动，并在各个村党支部按照“一村一品”要求创建特色党建品牌，以创建党建品牌示范村为载体，为脱贫攻坚、乡村振兴、维护稳定、民生改善、生态保护、铸牢中华民族共同体意识、疫情防控等各项工作提供强有力的组织保障。

（二）基层综合治理水平持续提升

基层党组织能力建设不断加强，作为反分裂斗争的桥头堡、民族团结的工作队、群众致富的带头人的作用日益凸显，尤其是在精准扶贫工作方面亮点颇多。

首先，察布乡全面推行“党员+农牧民专业合作社+贫困户”的模式，积极拓宽精准扶贫发展思路。通过整合察布乡13家零散合作组织，采取村集体入股和个人入股模式运作模式，牵头成立了察布乡嚓如噶玛扶贫开发公司。公司下设批发部、运输队、养护队、施工队、招待所等，参股人数1134户4058人，2018年正式投入运营，当年即实现纯收入195万元。

其次，积极采用“双流转联户放牧，解决剩余劳动力”的脱贫模式，有效增强贫困户脱贫信心。察布乡以“构建新型牧业经营体系，促进牧业转型升级”为主题，推广草场入股、牲畜入股、合作经营等模式推动牧区改革。例如，察布乡扎美仁村的联户放牧通过牲畜入股、党员捐赠模式运营，参与群众21户68人，2018年实现畜产品收入6.6万元，解放剩余生产力8个，实现劳务创收7.9万元。②通过重点吸纳建档立卡贫困户参与，“联户放牧”模式成为了察布乡精准扶贫的得力措施。

最后，千方百计扩大农牧民的收入渠道，扶持农牧民增收创收。作为羌塘国家级自然保护区核心地带，察布乡通过设立生态就业岗位，将建档立卡贫困人口作为生态扶贫岗位重点对象，实现了生态环境保护与精准脱贫的有机结合、相互促进。2018年，察布乡设立林业系统生态保护岗位、草原监督员岗位、水生态保护和村级水管员岗位、地质灾害群防群测岗位等不同類型的生态就业岗位1240个，其中592个岗位分配给了建档立卡贫困人口，648个岗位分配给了农村低收入人口。为增强牧民自主致富能力，增加牧民收入，察布乡还积极开展贫困户职业技能培训工作。2018年全乡共有40人次参加纺织、电焊、保险联络员、蔬菜种植、藏式绘画、木工、农机等各类培训。全年实现劳务创收147.06万元，农牧业总收入达386.9万元，牧民人均纯收入达11546元。2021年，全乡建档立卡贫困户337户1291人，全部摆脱了绝对贫困。

（三）基层群众的自治制度更加健全

察布乡在坚持贯彻民族区域自治制度的基础上，不断推进和完善农村村民自治实践机制，积极构建基层社会治理新格局。察布乡各村级党组织以“四议两公开”制度（“四议”即党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开）为抓手，想方设法不断拓宽基层群众参与社会治理的范围和途径，充分保障农牧民群众的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利，让农牧民群众成为基层社会治理的参与者、受益者。

此外，为更好地增强村民自治组织能力，激发基层治理的活力，察布乡在各行政村推行网格化社会治理模式，即将各行政村划分成若干网格单位，在农牧民中推选网格长和专兼职网格员，依托网格工作力量，由网格长带领网格员和联户长共同开展辖区工作，力求达到“横向到边、纵向到底、不留盲区、不留死角”的基层治理功效。同时还注重从优秀联户长中培养党员，进一步将优秀的联户长党员作为村（居）后备干部的重点培养对象，为村（居）“两委”培养储备人才。目前，察布乡全乡共有双联户户长119人，网格长14人参与基层治理，③通过推行双联户绩效考核制度，充分激发他们在基层综合治理中的积极性，在牧区社会不断探索民主治理创新模式的过程中，基层治理的民主化程度得到提升。

新时代边疆地区乡村治理现代化面临的困境与挑战

党的十八大以来，在乡村振兴战略的引领下，边疆地区乡村治理在积极的实践探索中取得了卓有成效的成就。但是客观而言，与不断推进国家治理体系与治理能力现代化的时代要求相比，新时代边疆地区乡村治理现代化仍然面临一系列现实困境与挑战。

（一）基层党组织在乡村治理中的能力不足

基层党员干部作为乡村振兴的中坚力量，自身素质能力的高低至关重要，受各种因素制约，基层党员干部的综合素质仍然有不尽如人意之处。

首先，在政治理论和思想建设方面，部分党员干部不同程度存在政治理论素养不够高，理想信念不够坚定等问题，尤其是运用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导行动的水平较为欠缺。

其次，村“两委”干部个人业务水平和履职能力，与边疆地区基层治理现代化的时代要求还有较大的差距。基层党员干部还存在性别、年龄结构失衡，国家通用语言掌握和运用程度有限，运用科学理论和法治思维分析解决问题的水平不高，应对新形势的创新改革意识和能力不足等问题。

（二）边疆地区农牧民参与乡村治理的程度低

中国式现代化背景下，边疆地区建设不断加强，人口流动日益频繁，乡村社会结构变迁加剧，各族群众对传统社区的归属感和认同感可能会削弱，表现在参与传统社区的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等公共事务时，有时候会较为淡漠消极，主动参与乡村治理的意愿不强。再加上由于历史、地理等原因，边疆地区经济社会发展水平相对滞后，农牧民群众受教育水平普遍低下，民主政治观念较为薄弱，参与乡村治理的能力也不足，在基层治理中的主体作用发挥不明显。

此外，不同性质和职能的社会组织、社区自治组织发育迟缓，治理主体和手段单一，村民监督委员会作用发挥欠缺，监督事项模糊，未能形成有效的监督机制等问题也客观存在。种种因素的制约，导致边疆地区乡村民主政治建设进程滞后，不利于乡村治理能力和水平的全面提高。

（三）传统文化消极因素的阻滞

尽管城市化、现代化进程使边疆地区农牧区社会，面临传统文化体系削弱甚至解体的现实困境，但是在长期历史发展进程中形成的传统价值准则和社会规范，仍然对边疆地区农牧区社会具有深刻影响。现代型治理模式重视德治和法治在基层治理中的作用，受到传统文化中消极因素的影响，边疆地区农牧民法治观念、公民意识相对淡薄，对基层治理科学、民主进程产生阻滞。有学者研究认为，边远民族地区强烈的宗族意识和宗教认同使得农牧民群众的公民意识难以形成，宗族的影响力和宗教的凝聚力有时超越了村委会。④表现在基层的民主选举、公共决策、资源分配、利益协调等方面，可能出现不公、失序、失衡等问题，对基层治理产生不可忽视的负面影响。

边疆地区农牧民群众的思想观念、行为方式受民族习俗、宗教等传统文化因素的影响较大，传统血缘关系、亲缘关系错综复杂，不可避免会对基层治理产生一定程度的影响甚至干扰。许多地方虽然大都制定了村规民约，但是在执行过程中可能会出现水土不服的问题。再加上缺乏相应的德治效果评估机制，基层干部群众对德治的认知和认同程度有限，有时候会流于形式，实效性不强。基层公共法律体系建设方面的短板同样明显，在化解群众矛盾纠纷方面没有形成有效运行机制，基层干部自身的法治素养不足，依法治理基层公共事务的能力也有待提升。

此外，当前边疆地区的文化变迁和社会转型不断加速，传统与现代的碰撞交织日趋激烈，部分农牧民干部群众价值观念多元化、价值标准功利化、理想信念模糊，如果不加以正确引导，很容易引起文化断裂和价值观错乱，不利于基层阵地的巩固和筑牢，重塑农牧民社会主义核心价值观和主流意识形态的任务仍然显得较为紧迫。

新时代边疆地区乡村治理现代化的有效路径

2021年4月28日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》正式颁布，为加强边疆地区基层社会治理体系和治理能力的现代化提供了根本遵循。面对困境和挑战，我们需要树立系统思维，从不同维度积极探索新时代边疆地区乡村治理现代化的有效路径。

（一）强化基层党组织建设，夯实基层治理的根基

党建是引领社会治理的主阵地，是基层治理的核心和关键，具有不可替代的重要作用。中共中央、國务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中，提出健全现代乡村治理体系，首要就是加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导。面对利益诉求多元化、基层组织弱化、治理难度加大、治理体系不健全等诸多挑战，一定要“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”。⑤

首先，进一步加强边疆地区农牧区党的组织建设，尤其是要重点围绕软弱涣散基层党组织进行集中整顿。通过健全强化制度机制，规范党内学习教育和组织生活，织密基层社会治理的组织体系，确保党的组织链条延伸至农牧区生产生活各领域，夯实基层治理的根基，为基层治理提供坚强的组织保障。

其次，加强边疆地区基层干部队伍建设，加强村级后备干部建设工作。发掘培养政治素质好、责任心强、头脑灵活、能力突出的年轻牧民，建立村级后备干部人才库，建立一支数量充足、素质过硬、结构合理的基层干部队伍，为村级组织建设提供有力的人才保障。

（二）构建“三治”融合的现代乡村治理模式

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出，“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”。党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是从战略高度提出要“构建基层社会治理新格局”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。⑥由此可见，推动传统单一主体管理模式向现代多元协作治理模式转变，构建“三治”融合的现代化治理模式，是调动各方力量参与边疆地区基层社会治理，激发边疆地区基层治理活力的必然途径。

首先，因地制宜健全边疆地区基层群众自治制度。基层治理离不开基层群众的参与，创新基层治理格局，必须激发基层群众参与基层治理的积极性和主动性。结合边疆地区乡村社会实际，讨论制定村民公约、村民自治章程，明确村民权利和义务，以及各类组织的工作程序和职责，并贯彻落实在社区的经济管理、安全稳定、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系等诸领域，确保在基层公共事务和公益事业中，广泛实行农牧民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。基层群众参与公共事务的治理与公共利益的分配协调，离不开高效机制的运转。这就需要不断健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，聚焦群众关心的民生实事和重要事项，完善民主协商机制；充分发挥村务监督委员会职能，健全务实管用的村务监督机制，完善党务、村务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。不断完善基层民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度。

其次，推进边疆地区基层德治和法治建设。乡风文明是乡村振兴的重要内容，加强乡村文化建设，就不能忽视德治在乡村治理中的重要作用。要在深入推进移风易俗，开展专项文明行动，革除各类陈规陋习的基础上，深入挖掘优秀传统社会文化中蕴含的人文理念、道德规范，并与农牧民日常社会生活有机结合，在基层形成弘扬传统美德，崇尚淳朴民风的良好社会氛围。

此外，要将边疆地区农牧区基层社会治理纳入法治化轨道。以法治理念化解矛盾纠纷，加强群众的法治宣传教育，增强村民的法治观念，引导干部群众尊法学法守法用法。更为重要的是，要在夯实群众自治基础，增强法治保障，提升道德支撑，充分发挥“自治”“德治”“法治”各自治理优势的基础上，实现三者的互为补充、互相促进、有机融合，推动基层治理良性运转。

（三）统筹协调铸牢农牧民中华民族共同体意识与乡村治理现代化

2021年召开的中央民族工作会议，强调做好新时代党的民族工作会议，要始终把握铸牢中华民族共同体意识这根主线。铸牢中华民族共同意识能够为边疆地区基层治理奠定坚实的思想基石，激发强大的智慧力量；推动边疆地区基层治理的现代化则是铸牢中华民族共同体的现实路径和重要保障，两者相辅相成、互为促进。为此，在边疆地区乡村治理过程中，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，坚持马克思主义指导地位不动摇，在广大农牧民群众中大力开展“五史”教育，教育引导广大农牧民群众坚定马克思主义“五观”，不断增强“五个认同”“三个离不开”，夯实基层群众政治认同的根基。

培育和践行社会主义核心价值观，巩固和强化中华民族共同体的价值引领，充分运用红色文化资源开展思想政治教育。提高乡村党员干部学习和运用国家通用语言文字的水平，以中华民族共同体理念构筑各民族群众共有精神家园，确保意识形态领域的安全，铸牢防范各种极端、分裂思想渗透破坏的铜墙铁壁，及时排查并化解民族、宗教领域的风险隐患。引导边疆地区广大农牧民自觉抵御宗教消极影响，理性对待宗教，追求健康文明生活方式，过好当下幸福生活，做祖国统一、民族和睦、宗教和顺、社会和谐的守护者、捍卫者。

（四）树立“以人民为中心的”治理理念，推动乡村社会的高质量发展

在推进基层治理现代化的背景下，以推动边疆地区基层服务型政府建设为目标，积极转变乡村治理模式，提升服务理念和服务水平，在乡村治理中始终贯彻全心全意为人民服务的宗旨，不断提升边疆地区乡村社会治理效能。

首先，坚持多元主体协同治理理念，调动各方面力量有序参与乡村治理。注重扶持社会组织和社会团体，吸纳团结各类基层精英，充分发挥他们的公共服务功能。

其次，加快推进高质量发展，推动民生改善，增进社会福祉。推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，及时回应群众在就业、医疗、社会保障、住房等领域的急盼，切实保障和改善民生，推进基层公共服务均等化进程，缩小贫富差距，推动共同富裕，让各族人民共建幸福生活、共享改革发展成果、共促民族团结进步。

结 语

“十四五”时期是边疆地区推进农业农村现代化的关键时期。不断推动边疆地区乡村治理的现代化进程，不仅是促进边疆地区乡村的全面振兴，加快边疆地区农业农村现代化的必由之路，也是边疆地区各级政府的工作重点和各族群众的热切期盼。我们必须意识到，作为一项系统工程，当前边疆地区乡村治理仍然面临着基层党组织建设薄弱、农牧民参与基层治理的程度低等诸多现实困境和挑战。

面对新形势新挑战，只有结合边疆地区乡村社会的实际，凝聚各方面力量和资源，形成多元共治合力，破解困境，补齐短板，才能夯实边疆地区治理根基，激发乡村治理的活力。这就要求我们必须运用系统思维统筹推进边疆地区乡村治理现代化进程，在持续加强边疆地区基层党组织建设，巩固和提升党建在边疆地区乡村理中的引领作用的基础上，不断提高边疆地区基层政府的公共服务能力，健全和完善基层群众自治制度、推进边疆地区基层的德治和法治建设，打造共建共治共享的边疆地区乡村治理新格局，实现边疆地区乡村治理体系的完善，以及乡村治理水平的提高，为实现边疆地区乡村社会的长治久安和高质量发展提供坚实保障。

注释

①②③改则县地方志编委会：《改则年鉴·2019》，北京：线装书局，2020：118+65-66+119。

④吕蕾莉、刘书明：《西北民族地区村庄权力结构下的乡村精英与乡村治理能力研究》，载《政治学研究》，2017（3）。

⑤《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，载《人民日报》，2021-07-12（001）。

⑥《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力現代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2019-11-06（001）。

参考文献

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[9]潘坤：《乡村治理现代化的政治伦理建构》，载《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》，2021（1）：96-101页。

[10]何阳：《多元主体互动视域下民族地区“三治合一”乡村治理体系建设》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》，2020（12）：196-203页。

[11]曹生龙、朱远来：《论基层党组织建设与牧区村落社会发展——以青海牧区塔村为个案》，载《中国藏学》，2020（1）：130-135页。

作者简介

牛燕军 西藏民族大学民族研究院硕士生导师，研究方向为民族理论与民族政策、民族地区社会发展与治理等