民族地区公共文化服务均等化供给路径分析

吕旭腾 羊中太

促进民族地区公共文化服务高质量发展，是全面贯彻落实党的二十大报告精神和实施“十四五”规划纲要的重要举措，也是铸牢中华民族共同体意识、实现文化强国建设目标和中华民族伟大复兴的重要实践路径。然而，在实践发展过程中，民族地区公共文化服务体系建设受到供给主体和供给方式碎片化的影响，制约了公共文化服务均等化目标的实现。整体性治理范式与当前民族地区治理现状具有极强的契合性，协调与整合的治理核心又与建设民族地区公共文化服务供给体系的追求不谋而合。

公共文化服务均等化是构建现代公共文化服务体系的重要内容。基于完善公共文化服务体系的战略考量，“十四五”规划纲要中再次强调要保证基本公共文化服务的均等性和可及性。[1]党的二十大报告中指出，公共文化服务的高质量发展，不仅是奠定文化自信、推进文化强国建设的理念基础和实践基础，也是体现了共同富裕的本质要求。政府如何引导文化资源逐步向农村基层下沉，确保公共文化服务均等化目标的实现，提升公共文化服务供给的效率和水平、切实保障和维护少数民族地区广大人民群众的基本文化权益。既是转变政府职能、建设社会主义文化强国的应有之意，也是实现“文化自信”“中华民族伟大复兴”和“铸牢中华民族共同体意识”战略目标所要深刻认识和把握的重要理论问题。

当前在我国公共文化服务体系建设过程中，仍然存在着供需错位、群众满意度不高、公共文化服务效能低下、社会参与程度较低、文化服务“内卷化”“悬浮化”等发展困境。赵迎芳指出在公共文化服务均等化发展过程中，财政投入以及文化管理运作机制仍存在着城乡、地区、阶级等不同程度的差异和供给效率低下等问题。[2]陈波从“互联网+”的视角出发，基于互联网的思维、渠道、技术三方面为我国公共文化服务供给侧改革提供了新的改革思路。[3]李少慧以治理角度出发对公共文化服务的理念、主体、机制和内容进行深入探讨，阐释了文化治理中的核心要素的变化，为公共文化服务供给效率低下等痼疾提供了新的解决思路。[4]陈赓认为要突破目前公共文化服务“内卷化”的制约，就必须依靠搭建数字化信息技术平台、健全政府购买机制、推进消费侧牵引供给改革的动力机制等方式为主要抓手。[5]

上述学者分别从不同的理论视角和维度，阐述了我国公共文化服务体系建设当前所面临的困境，并提出相应对策，但有关民族地区公共文化服务体系建设的理论解释力仍需加强。

本文尝试从整体性治理的角度出发，对民族地区公共文化服务供给存在的“碎片化”和“不均等”问题进行深入分析，尝试探索出一条适合民族地区，具有协调整合功能的公共文化服务体系，希望为增强民族地区公共文化服务供给能力、完善公共文化服务供给体系提供一些新思路。

民族地区公共文化服务供给现状分析

（一）民族地区公共文化服务的碎片化供给

1、供给主体的碎片化

民族地区公共文化服务供给主体碎片化主要呈现在两个方面：

一是不同的供给主体间，缺少有效的合作与交流。由于民族地区一直处于“强政府、弱社会”的大环境之下，市场及社会组织发展趋于较低水平，导致政府、市场和社会组织在供给过程中难以形成协同高效的行为共同体，使得各供给主体在公共文化服务供给体系中所处的职能定位以及组织结构上呈现出碎片化的特征。

二是在政府机构中，各部门职能交叉，缺少统筹协调。在供给过程中，政府作为首要的供给核心，仍然存在着“条条”式的供给观念，未能摆脱“行政逻辑”的束缚，导致了不同部门和不同级别的政府之间缺乏有效的协调與交流，存在着各种各样的信息壁垒，造成了跨区域、跨部门的公共文化服务供给的碎片化特征。

2、供给方式的碎片化

地方政府作为民族地区公共文化服务供给的核心主体，其在供给过程中往往依据“政府为中心，硬件设施为重点，项目建设为突破口”[6]的行动逻辑来进行公共文化产品的供应。出于“政绩观”的影响，地方政府在投资提供公共文化产品或服务时往往倾向于一些“短平快”的硬件设施建设和项目建设，却忽视了广大人民群众的真正需求。这种政府包揽式的供给方式不仅导致产品供应不足、供给效率低下，更造成了供需矛盾进一步加强的不利局面。其次，结合“互联网+”的发展热潮，各地政府纷纷选择以数字化虚拟技术为基础，构建低成本、高效率、高品质、实时交互为特点的数字化、网络化公共文化服务平台。但民族地区，由于受到网络、技术等方面的制约，这种“线上服务”的供给方式还难以惠及到广大群众。目前，民族地区的公共文化服务存在着过分依靠硬件，缺乏针对性和持续性服务，迫切需要形成多层次、立体式的服务供给模式。

（二）民族地区公共文化服务供给非均等化

1、城乡区域内公共文化服务供给能力不均等

民族地区由于受到地理位置、资源以及战略定位的限制，使得区域之间的经济发展水平存在一定的差异，这就造成了民族地区区域间基础设施建设程度和政府自身财力的不同，从而导致了区域间公共文化服务供给能力的非均等。其次，受到城乡二元结构的影响，农村地区由于于经济发展水平低，基础设施不健全，使得城乡之间的公共文化服务供给存在着很大的差距。即以城镇为中心向外扩散，距城镇较远的乡村则缺乏了相应的公共文化服务。

2、不同群体间公共文化服务供给与需求不均等

民族地区，特别是乡村，有着更复杂的社会结构。在城镇化快速发展的背景下，我国民族地区农村社会正处于一个老龄化与幼龄化相结合的新时期。随着中青年劳动力逐步走上了城市发展、工作的道路，目前我国农村居民主要是由老人和留守子女构成的。虽然一些地方政府已经意识到要努力保障和满足弱势群体的公共文化服务需求，但是在具体的供给过程中，却很难形成常态化、制度化、持续化的有效供给。民族地区的公共文化服务由于长期受到供给碎片化和供给不均等的影响，阻碍了该地区公共文化服务有效性、文化认同和人民群众对公共文化服务成果共享的目标实现。

民族地区公共文化服务非均等化供给原因分析

（一）民族地区自然环境的特殊性

民族地区公共文化服务的总体环境具有独特的特征，表现为自然环境的特殊性制约了公共文化服务供给。大多数民族地区由于其独特的地理位置和自然地形，使得少数民族的生存环境和生活条件相对较差。且少数民族的分布在区域上呈现分散性的特点，导致民族地区基本公共设施建设难以集中，其信息化建设水平也远落后于中东部地区，且伴随着公共服务的服务半径持续扩大，政府的财力难以支撑起更多的项目建设，这就造成偏远地区公共服务难以实现“主动上门”。因此，民族地区基于自然地理环境的限制，导致供给主体和供给方式两方面呈现出碎片化现状。

（二）民族地区人口结构的不均衡

随着少数民族地区城市化的快速发展，一些有劳动能力的年轻人选择在城市生活，而失去工作和生活自理能力的老年人以及留守儿童成为了农村居民的主要构成主体。

首先，随着年龄的增加，由于没有相应的劳动和生活自理能力，再加上长期居住在农村地区，使他们对现代都市生活的适应变得越来越困难。

其次，有些居民为了传承民族文化遗产和民族的特定生活方式从而选择居住在农村。此外，由于父母在外地工作、户口登记等原因，一些农村地区的孩子也被认为是“留守儿童”。这一类型的群体，对公共文化服务有着与之相对应的差异性需求，反向推动了公共文化服务的广度和深度的提升。这就要求政府等公共文化服务的供给主体，在供给过程中要充分考虑到不同群体的公共文化服务需求。但在具体操作过程中增加了在不同群体和城乡之间的公共文化服务均等化供给的难度，造成了供给结果的碎片化和供需之间的不均等。

（三）经济发展水平低和产业结构不合理

由于经济发展水平较低、产业机构不合理以及市场转型困难等原因造成了民族地区的经济落后。现阶段，民族地区的产业结构仍未完成转型，居民大多数仍然从事种地务农或放牧等第一产业和第二产业。在网络时代，以计算机、大数据为主导的产业已经成为新的经济增长点，其产生的收益远远大于传统农业和工业，且由于信息化建设滞后，导致部分公共文化服务无法以线上的形式开展。但碍于部分民族地区缺乏相应的高新技术产业和技术资源、社会整体科技发展水平较落后，难以支撑其在短时间内完成产业转型。同时，因为产业结构的制约，部分民族地区的经济发展水平以及财政税收能力也会受到一定程度的影响，削弱了政府在公共文化服务方面的投资资金，导致了城乡区域间的公共文化服务供给水平存在一定的差距。

整体性治理理论与民族地区

公共文化服务供给的契合性分析

整体性治理理论从主旨上讲的是协调与整合，强调各治理主体以及政府各部门之间的协作，基于公民需求和功能的组织再造，建立一种灵活、可持续的供给过程，以此实现从结果到结果的服务。根据希克斯所建立的整体性治理的分析框架可以看出，整体性治理的适用条件主要包括以下三点：[7]一、政府必须对民众所需的问题做出回应，并从整体的角度来思考解决问题。二、政府解决问题需要以人民的需求为导向，且问题是横跨数个部门的。三、要使政府整体性运作，就必须使其内部各部门、各专业之间相互协调、相互配合。[8]受特殊的自然环境、人口结构不平衡、产业结构不合理等因素的影响，民族地区的公共文化服务供给主体单一，供给方式相对落后，供给内容很难满足居民群体个性化、分层需求，造成了民族地区公共文化服务供给碎片化、非均衡现象的产生。

民族地区公共文化服务供给碎片化问题，严重影响到了供给产品的效率和质量，并且对该地区社会和谐发展、中华民族共同体建设和社会主义优秀文化的传播造成了严重阻碍。整体性治理的理念正好契合當前民族地区公共文化服务供给碎片化、不均等的发展现状，同时也满足了人民群众对政府公共文化服务供给的治理要求。与此同时，整体性治理理论强调的是，通过对各供给主体之间的职能配置进行协调，整合公共文化服务供给资本投入，强化公民参与到公共文化服务体系建设之中，为民族地区提供均等化、可及性、高质量的公共文化服务。因此，我们可以通过该理论实现公共文化服务的整体供应来解决供给碎片化、非均等化的困境，为民族地区公共文化服务体系的建设提供一些参考。

民族地区公共文化服务均等化

发展的整体性治理路径选择

以整体性治理角度出发，从转变治理理念、强化政府供给的主导作用、创新财政投入方式、拓宽公共文化服务供给渠道和强化电子政府建设等五个角度出发，提出切实可行的公共文化服务均等化供给治理路径。

（一）转变治理理念

要提高公共文化服务均等化的供给效率，实现公平的目标，就必须具有一个公共性、参与性、回应性、透明性的政府体制为其提供制度化的平台。[9]在从全能型政府到服务型政府的转型过程中，政府既不可能也不需要完全统揽公共文化事务，政府与市场、社会共同治理公共事务已成为一种新的治理趋势。坚持以人为本，是建设现代化公共文化制度的根本遵循。[10]建设服务型政府的出发点和落脚点，是以人民为中心，以群众需要为中心，解决群众的急难忧盼，这也是整体性治理理论的核心内容与价值起点。在此基础上，提出以“服务”为核心的各级政府的价值取向与精神内核，以满足民众的需要，从而达到内外协同的由上到下的变革与转型。

（二）强化政府供给的主导作用

民族地区地方政府应摆脱复杂的地方供应关系的零散化，认清主体责任，整合区域资源，从整体的角度出发，协调各部门在专业化、市场化方面的差距和不足。一方面，政府是公共文化服务供给的主体，必须坚持实事求是的原则，根据地域、人口分布特点、地理位置等多方面的因素，对公共文化服务供给的总体规划进行科学的设计。通过协调辖区内的文化资源配置，对区域之间、城乡公共文化服务的供给状况进行调整，保证不同区域和不同人群能够平等地享有公共文化服务。另一方面，政府要划分协调好各供给主体之间的权责分配与主要任务。在供给过程中，地方政府要调整相关文化部门或文化机构的相应职能和管辖权，并通过抽调的方式组成公共文化服务供给工作小组，以便于开展横向的协调和管理工作，从而促使各部门之间达成统一的目标，实现公共文化服务的多样化供给。

（三）创新财政投入方式

在我国社会主义市场经济体制下，要想在公共文化服务供给中有效地发挥财政作用，就必须进行创新财政投入方式和管理模式。在欧美等国家，文化资助的方式已经呈现出社会化、多元化的趋势。[11]例如，英国采取“一臂之距”原则，大力倡导社会组织和艺术机构吸引企业资金进行资助，政府对这些企业采取一定的税收优惠政策，并对公共文化机构进行有限的拨款，以此来激发各个艺术团体的积极性，避免过分依靠政府。

我国应该充分借鉴西方在公共文化服务供给领域的发展经验，在民族地区积极主动探索并构建以市场化为导向的财政资助模式，将上级政府直接拨款转变为项目投资、政府购买服务、采取财政补贴或减免税收等优惠政策，鼓励社会上各种文化机构参与公共文化服务的供给过程。这样不仅可以减少政府在公共文化服务供给方面的无效投入，还可以为民族地区的群众提供更贴合实际需求、物美价廉的公共文化服务。

（四）拓宽公共文化服务供给渠道

在公共文化服务供给过程中，地方政府作为供给的主要核心，需要承担起相应的职责，构建起政府、市场、社会的整体性治理机制。在网络与信息技术的加持下，公共文化服务的供给方式与供给内容发生了极大的变化。现阶段的公共文化服务供给，在激活与协调传统实体性的公共文化资源同时，也不断地融合扩展线上公共文化资源。地方政府要充分整合线上线下公共文化资源，不断深入创新公共文化服务的供给形式，打破传统公共文化服务供给的地域性和时空性限制，让文化资源为全体社会群众所共享，以实现其利益最大化。[12]

（五）强化电子政府建设

“整体性治理”理论同样重视信息系统建设问题，学者们普遍认为整体性治理很大程度上依赖于信息技术的发展。[13]如果没有一个高度发展的电子政府，就无法跨越政府之间的等级差距，也无法用计算机连接起大量的行政机构和部门，打破信息壁垒，从而为人民提供全方位的服务。这个观点对于解决公共文化服务供给碎片化问题来说无疑是极具启发性的。

民族地区要建立整体性公共文化服务供给体系，一方面要解决的就是信息的闭塞和碎片化问题，在政府层面开展电子化改革，整合不同層级政府和不同机构部门的信息，建立起该地区统一的文化管理信息中心，充分的发挥信息收集、分析和传递的总体效能。另一方面，为监督和实现公共文化服务均等化供给，政府必须吸纳一批懂信息、懂技术的工作人员，并且要有与以往截然不同的能力和才能，只有这样才能为建立良好的公共文化服务整体性治理机制保驾护航。

参考文献

[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019。

[2]赵迎芳：《当代中国公共文化服务均等化的路径选择》，载《云南社会科学》，2016，No.213（05）：181-185页。

[3]陈波、丁程：《公共文化服务领域供给侧改革动力机制和路径选择——基于“互联网+”视角的分析》，载《江汉论坛》，2017（10）：28-33页。

[4]赵军义、李少惠：《从公共文化服务到公共文化治理》，载《图书馆杂志》，2022，41（09）：4-11页。

[5]陈庚、豆慧峰：《公共文化服务的内卷化困境及其破解之道》，载《同济大学学报（社会科学版）》，2022，33（05）：43-53页。

[6]毛伟、朱祥磊：《新时代乡村公共文化服务供给体系的优化策略》，载《云南行政学院学报》，2020，22（02）：166-171页。

[7]曾凡军、韦彬：《整体性治理：服务型政府的治理逻辑》，载《广东行政学院学报》，2010，22（01）：22-25页。

[8]谢微、张锐昕：《整体性治理的理论基础及其实现策略》，载《上海行政学院学报》，2017，18（06）：31-37页。

[9]任博、孙涛：《整体性治理视阈下我国城市政府公共服务职责划分问题研究》，载《东岳论丛》，2018，39（03）：165-172页。

[10]吴理财、解胜利：《中国公共文化服务体系建设40年：理念演进、逻辑变迁、实践成效与发展方向》，载《上海行政学院学报》，2019，20（05）：100-111页。

[11]熊澄宇：《英国创意产业发展的启示》，载《求是》，2012（07）：58-60页。

[12]庆海涛：《公共文化服务供给侧改革方向与路径研究》，载《图书馆》，2018（08）：22-26+79页。

[13]韩兆柱、马文娟：《数字治理理论研究综述》，载《甘肃行政学院学报》，2016（01）：23-35页。

作者简介

吕旭腾 青海民族大学政治与公共管理学院2021级硕士研究生，行政管理专业，研究方向为基层社会治理

羊中太 青海民族大学政治与公共管理学院副教授，研究方向为行政管理