高质量发展视域下城乡融合发展的内在关系研究

雷兴长　高佳佳

实现高质量发展和推进城乡融合发展是贯彻落实党的二十大精神的重要体现。高质量发展视域下推进城乡融合发展，一要把握好高质量发展和城乡融合发展的内在联系；二要掌握好城乡融合发展和畅通城乡要素流动的因果关系；三要协调好城乡融合发展的城市和乡村之间的互动关系；四要深化好乡村传统要素和城市现代要素的融合关系；五要衔接好农业转移人口与市民化的转化关系；六要驾驭好城乡要素流动与乡村体制开放的对应关系；七要统筹好镇域转型与县域发展的一体化关系。

把握好高质量发展和城乡融合发展的内在联系

城乡融合发展不仅是反映了城乡关系发展的新阶段，而且是新时代实现高质量发展主题的内在要求。党的二十大报告提出“坚持以推动高质量发展为主题”，要求“着力推进城乡融合和区域协调发展”。[1]可见，城乡融合发展已经成为推动高质量发展的重要途径。

目前，影响高质量发展的主要问题之一是发展不平衡，具体表现为城乡之间发展不平衡和区域之间发展不协调，尤其是城乡发展不平衡问题表现得更为突出。城乡收入水平差距仍然较大，农村居民人均收入偏低，农业农村现代化有待提升，这涉及到6亿多农村户籍人口。2021年，按常住地区来分，城镇居民人均可支配收入47412元，农村居民人均可支配收入18931元，[2]城乡人均收入比是2.5︰1。解决城乡发展不平衡问题是高质量发展要面对的重大课题。为此，要大力推进城乡融合发展，实现农业农村现代化，积极化解城乡发展不平衡问题。因此，要准确把握好高质量发展和城乡融合发展的内在联系，提高对城乡融合发展的认知度。

首先，城乡融合发展是实现高质量发展的内在要求。通过城乡融合发展，推动农业农村现代化，提高农村居民收入水平，尽快缩小城乡收入差距，落实高质量发展的国家经济社会发展战略目标。

其次，高质量发展是城乡融合发展的追求目标。通过城乡融合发展，提高农村经济发展质量，实现一二三次产业融合发展，推动农村经济进入新发展阶段，实现乡村振兴，使城乡两大区域保持平衡发展。

最后，围绕高质量发展进行城乡融合理论政策创新。城乡融合发展理论政策创新要与高质量发展主题保持一致，推动城乡融合发展和高质量发展构成一个有机整体。

处理好城乡融合发展和畅通

城乡要素流动的因果关系

要提高对畅通城乡要素流动的认知度。党的二十大报告提出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，实现城乡融合发展的前提是畅通城乡要素流动。城乡融合发展的实质内容是城乡要素的高效深度融合，要素融合的主要方式是流动，尤其是城乡要素要自由流动。

畅通城乡要素流动是实现城乡融合发展的内在要求。要认识到，城乡融合就是城乡要素的融合，要素融合的主要方式是通过市场实现有效流动，尤其是城乡要素要实现自由流动和最佳配置。因此，要建立健全畅通城乡要素流动的理论、体制、机制及政策体系，为城乡融合发展创造宽松的大环境。

首先，要围绕畅通城乡要素流动进行有关城乡融合发展的理论体系创新。要依据畅通城乡要素流动，构建城乡融合发展的理论学科体系，推进城乡融合的基础理论、重点理论和核心理论的内容研究。

其次，要围绕畅通城乡要素流动进行有关城乡融合发展的体制机制创新。重点是依据畅通城乡要素流动需要，进行体制改革和机制创新。一切不利于畅通城乡要素流动的体制机制要逐渐废弃，有利于畅通城乡要素流动的体制机制要积极推广、大胆应用。

最后，要围绕畅通城乡要素流动进行城乡融合发展的政策体系创新。要积极对县域、乡镇和下乡企业城乡融合发展的成功案例进行调查研究，为畅通城乡要素流动政策体系创新提供实践依据。

协调好城乡融合发展的

城市和乡村之间的互动关系

城乡融合发展的主战场在乡村，而城乡融合发展的能量却在城市，这无形之中加大了城乡之间协调推进融合发展的难度。推进城乡融合发展，是为实现农业农村现代化和提高农村居民收入，主战场必然在乡村。在城乡之间，哪一方拥有更多的现代要素，哪一方的内生发展动能就比较旺盛，就会掌握城乡融合发展的主导权。

在占有现代要素上，城乡之间存在着明显差异：城市是现代产业聚集区域，乡村是传统产业生存区域；城市是现代文化、时尚文化生活的聚集区，乡村是传统文化、民俗文化生活的传承区；城市聚集着大量的高素质人力资源，乡村拥有着庞大的廉价劳动力资源；城市是高技术、新业态的原发地，乡村是传统生产方式、原生态的守护地；城市主导着各类主要消费市场变化，乡村满足着原生态农产品市场需要。

在城乡之间，由于城市拥有更多先进的现代要素，以及强盛的内生发展动力，主导着国家经济社会发展大趋势，在大多数领域，乡村只能是被动顺应城市发展需求。由此可见，城市掌握着城乡融合发展的主导权。因此，面对新时代城乡融合发展，国家有关部门和城市政府要积极协调好城市和乡村之间的互动关系。

首先，既要积极协调城乡发展关系，实现城乡同步发展；更要坚持以城带乡的融合方向，通过吸纳城市的现代要素和现代理念，带动乡村实现更快更好的高质量发展。

其次，通过行政区域改革或行政体制改革，扩大城市行政职能管辖的范围和责任，促进城市政府向辖区内乡村投入更多的各种现代要素，积极引导城乡融合发展，推动农业农村现代化。

最后，要把城乡融合发展事项纳入城市五年发展规划，地方公共事业建设向乡村倾斜，如乡村道路建设与维护、农村义务教育、乡村医疗事业等，使城市政府推進城乡融合发展的责任更加明确、更加具体，充分发挥主导作用。

深化好乡村传统要素和城市现代要素的融合关系

21世纪城乡融合更多体现为：现代要素与传统要素的融合、新生元素和优秀基因的融合。具体表现为，现代二三产业和传统农牧业的融合，城市现代理念和农村传统理念的融合，现代城市文化和传统农耕文化的融合，现代城市公共社会服务体系和传统乡村家族家庭自助互助体系的融合。

城乡融合是在拥有几千年历史传承优秀基因的乡村和拥有几百年发展现代基因的城市之间寻求形成一种新发展模式，其难度相当大。因此，要积极主动地化解乡村传统要素和城市现代要素融合过程产生的各种困惑与桎梏：

第一，推进城市现代要素与乡村传统要素的有机融合，要催生城乡之间的利益纽带和价值链、技术链、产业链，形成城乡各个领域相互关联协调、密不可分的经济有机体。

第二，在城乡融合事务中，要始终把追求农业农村现代化和农民生活发展进步放在首位，城市要多投入、多贡献一些先进的现代要素，乡村要勇于利用现代理念；对传统要素创新转化，要展现出城乡运行一体化，城乡有机融合的生命力。

第三，作为传统要素沉积的乡村，要以积极开放的姿态，引入现代农业运行模式、引进现代工业生产力，导入现代城市生活服务体系，促进传统要素与现代要素的创新融合，推动乡村振兴大业。

第四，要逐渐改变乡村传统的谋生习俗和发展轨迹，逐步突破“靠山吃山”、单纯依靠自然资源的传统生存之道；要树立现代市场理念，依据国内外市场需求，建立乡镇产业开发区，聚集现代要素，开辟乡村产业发展新道路。

衔接好农业转移人口与市民化的转化关系

城乡融合发展的重点任务之一是实现城乡人口融合。通过农业转移人口市民化，推进城乡人力要素融合。提高农业转移人口市民化质量是城乡融合发展的重要目标，也是经济社会高质量发展的主要内容之一。

“三农问题”难以解决，城乡发展不平衡，主要原因是农村人口基数过大，农业劳动力过剩。国家统计局发布的《第三次全国农业普查主要数据公報》显示，2016年末国内有20743万农牧业经营户和204个农业经营单位，这就意味着国内存在着近2.1亿个拥有农业经营权的大小老板。尽管国内的农业市场空间不小，然而也难以承载2亿多个农业经营老板的市场搏弈竞争。这样的竞争博弈导致伤亡惨重的结果，几乎是不可避免的，有些小农户就有可能成为市场经营的失败者。

同时，农业劳动力过多，造成人均占有耕地面积过少，直接影响实现农业现代化。2016年，全国农业生产经营人员共有31422万，农村居民家庭人均经营耕地面积也只有约3.4亩，难以实行农业适度规模化经营，直接影响农村居民人均收入增长。因此，要着力推动城乡人口融合，提高农业转移人口市民化的数量与质量。

第一，大力促进城乡人口融合。深化户籍制度改革，健全城乡人口合理流动体制，尤其是要推进乡村人口流向城市，鼓励乡村居民落户城镇就业生活，并为农业转移人口落户城市开通便利渠道，使乡村人力资源要素得到充分利用。

第二，大力提高乡村人口市民化质量。要形成乡村人口市民化机制，构建转移人口市民化标准指标，努力提高农业转移人口市民化质量。尤其是要确保已经进入城镇生活就业的转移人口，生活水准达到一个新的高度。

第三，大力推进农民工市民化。城乡人口融合的重点工作，要放在解决已经进城就业的近3亿农民工的市民化问题上，尤其要确保外出农民工，尽快融入城市生活工作，享受市民化待遇。

推动农业转移人口市民化，意味着农业经营主体要转换职业和进城生活，难度会很大、成本会很高、时间会很长，然而这在农业农村现代化发展过程中不可回避，且势在必行。因此，农业转移人口转换职业身份，在城镇二三产业专职打工，由农业经营者转变为城市务工人员，走上城乡融合发展之路，这是大多数小农户的必然选择，这也需要健全相应的农业转移人口市民化机制。

驾驭好城乡要素流动与乡村体制开放的对应关系

畅通城乡要素流动是实现城乡融合发展的前提。党的二十大报告提出，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。这意味着乡村是城乡融合发展的主战场，要积极推进要素流动，建立要素自由流动的乡村开放体制。只有实行乡村开放体制，推动城市现代要素下乡，才能推进城乡融合发展，带动农业农村现代化。建立乡村开放体制，是畅通城乡要素流动的保障。

顾虑到农业农村农民发展的稳定问题，耕地、土地、宅基地、农民房屋财产等乡村要素流动体制改革滞后，并没有建好乡村要素开放体制，有可能直接影响到城乡要素的流动畅通。为此，要进一步加大农村体制改革的力度，加快建立乡村开放体制的步伐，积极构建城乡要素流动的乡村渠道。

第一，推动有利乡村要素流动的农村承包地制度改革。包括建立有利于农村土地长久承包的法律制度，完善有利于放活土地经营权的体制，健全有利于规模经营的土地流转机制，提高农村闲置承包地的处理、利用、流转效率。

第二，推进城乡可流动的农村宅基地制度改革。积极探索宅基地“三权分置”的产权制度改革，构建盘活利用闲置宅基地房屋的体制机制，推动农民房屋财产权流动、交易，积极化解农村宅基地“三权分置”改革需要关注的问题。

第三，放大农民拥有乡村要素的权益。考虑到农民是当今中国人数最多，最需要扶持的社会群体之一，从维护人民群众现实利益的角度，应该想方设法地进一步放大农民在耕地、宅基地房屋等乡村要素上的权益，使他们可以参与城乡要素流动，并从中获得收益，以便融入城镇生活与创业。

统筹好镇域转型与县域发展的一体化关系

全国城乡融合是“一盘棋”，县域城乡融合是一个“面”，镇域城乡融合是一个“点”。城乡融合发展的“面”，要靠镇域城乡融合“点”的兴旺发达来带动。目前，城乡融合发展的亮点在小城镇（镇域的核心区域），重点也在小城镇，关键点也在小城镇。通过城乡融合，实现镇域（乡镇）转型发展，带动县域经济现代化。

从国家民政部有关统计公报提供的数据看，“县域”下的“乡”的设置越来越少，镇的设置越来越多。1988年底，全国内地设有11481个镇和45195个乡；2021年底，镇的设置增为21322个，乡的设置减至8309个。[3]小城镇越来越多是县域经济城镇化的重要表现，也是城乡融合的重要成果。

在县域范围内，通过城乡融合，实现小城镇转型发展，主要表现在两个方面：一是通过城乡融合发展，推动城乡人口融合，实现镇域内人口构成由村民向市民转化，提升县域人口生活质量；二是通过城乡融合发展，推动城乡产业融合，实现镇域产业由农业经济为主向三次产业融合发展，提升县域经济发展质量。因此，要统筹好镇域转型与县域发展的一体化关系，支持小城镇有效利用城乡要素尤其是城市现代要素，推进镇域产业现代化进程。

第一，要鼓励乡村人口向小城镇聚集。人口聚集是小城镇发展的基本要求。人口规模达到一定程度，小城镇才有可能形成生活消费市场和城乡要素聚集地，产生现代二三产业。小城镇要消除乡村人口流動的各种限制，形成与大中城市一样的人口自由流动机制，成为城乡人口要素的汇集点。

第二，要给予小城镇更多的土地等乡村要素支配权。在推进城乡融合发展过程中，要根据小城镇扩容建设和现代产业发展的需要，以及人口自由流动的要求，创造性地扩大包含土地和房屋财产的处置权，推动各类城乡要素在小城镇区域自由流动。

第三，要吸引工商资本、企业、机构单位进驻小城镇。工商资本、企业、机构单位进入，是快速推进小城镇城乡融合发展的关键环节，可以轻而易举地推进城镇化、现代产业兴起、一二三次产业融合，带动小城镇全面发展。因此，要创造条件，吸引工商资本、企业、机构单位入驻小城镇。

第四，要提升小城镇的城市化、市民化水准。落实城乡融合、一体化发展，关键在于要把小城镇的城市化建设作为投资重点，使小城镇的硬件基础设施和公共服务达到城市化水平。同时，把小城镇人口的村民身份，创造性转化为市民身份，并享受城市居民一样的市民待遇。另外，也要转变镇政府的传统管理职能，提供更多的城市公共服务和城镇社会福利。

参考文献

[1]习近平：《在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）——习近平著作选读（第一卷）》，北京：人民出版社，2023。

[2]国家统计局：《2021年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网，2022年2月26日发布。

[3]国家民政部：《2021年民政事业发展统计公报》，国家民政部网，2022年8月26日发布。

作者简介

雷兴长 兰州财经大学国际经济与贸易学院教授，研究方向为经济学

高佳佳 兰州财经大学国际经济与贸易学院硕士研究生，研究方向为国际贸易