陕西全面推进乡村振兴研究报告

王静　于宁锴

2023年，陕西贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和来陕考察重要讲话重要指示，牢牢守住“保障粮食安全、不发生规模性返贫”两条底线，全面抓好持续增收、巩固衔接、产业发展、和美乡村建设、乡村治理等重点工作，全面推进乡村振兴发展态势良好，形成了一批具有代表性的乡村振兴典型案例。目前，陕西全面推进乡村振兴仍面临三产融合深度不够、农村基础设施薄弱、乡村治理体系有待完善、农业农村人才发展动能不足的现实困境。下一步，陕西将聚焦乡村振兴短板、弱项，因地制宜推进产业振兴、扎实推进和美乡村建设、多元协同优化乡村治理、激活乡村振兴内生动力，持续推动巩固拓展脱贫攻坚成果上台阶、乡村全面振兴见实效。

党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴，是加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的重大任务之一。2023年，陕西深入学习贯彻党的二十大精神、习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和来陕考察重要讲话重要指示，牢牢守住“保障粮食安全、不发生规模性返贫”两条底线，相继发布《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》《陕西省乡村振兴促进条例》等，大力实施粮食综合产能提升、农民增收致富提升、特色现代农业提升、农业科技创新提升、农村重点改革提升、乡村规划建设提升、农村基层治理提升“七大工程”，全面推进乡村振兴各项工作取得新成效。

主要做法及成效

（一）大力实施质量安全县提升工程，粮食和重要农产品稳定安全供给能力持续增强

准确定位地方储备功能，从“深化党政同责落实、创建投入增长机制、健全监测预警体系、实施人才兴粮战略”四方面，完善保障粮食安全战略支撑，不断提升粮食安全综合保障能力，为稳定经济社会大局筑牢坚实根基。2023年，全年粮食种植面积4534.5万亩、总产1323.7万吨、单产291.9公斤/亩，实现“三增长”，国家下达的年度油料、大豆播种面积和新建高标准农田、高效节水灌溉面积任务全面完成。着力保障“菜篮子”产品有效供给，生猪、牛、羊存栏和水产品产量稳中有增，全年园林水果产量2092.5万吨、蔬菜及食用菌产量2151.2万吨。大力实施农产品质量安全县提升工程，重点创建五大国家农产品质量安全县样板区，通过其示范带动，促进农产品质量安全监管能力整体提升。截至2023年11月，陕西共有省级以上农产品质量安全县61个，占涉农县区的58.6%；示范县农产品质量安全抽检连续多年实现99%以上的合格率。①同时，着力于科技小院建设，目前已建立科技小院219家，其中25家被认定为“中国农技协科技小院”，涵盖谷物、蔬菜等主要农业产业体系。

总体来看，陕西粮食保持紧平衡状态，肉类实现基本自给，特色农业在国内及国际市场上形成一定的影响力和竞争力，尤其是苹果、猕猴桃、奶山羊产业，实现“三个全国第一”。以猕猴桃产业为例，宝鸡市眉县是中国猕猴桃主产区和优生区，产量占全国的1/7。为提升果品质量效益和市场核心竞争力，眉县多年来与西北农林科技大学等科研院所开展密切合作，全域推广普及充分授粉、果园生草、科学修剪等标准化关键技术；同时，通过“四改五提升”模式促进猕猴桃产业转型升级，共选育和引进推广四大品系、20多个新优品种。猕猴桃已成为眉县的支柱产业，全县九成以上的农户从事猕猴桃种植，户均栽植猕猴桃4.5亩，猕猴桃从业人员高达12万人，成功打造出“一县一业”的产业格局，为农民增收致富和乡村振兴作出重要贡献。②

（二）扎实推进定点帮扶和驻村帮扶，巩固衔接工作有序推进

2023年以來，陕西全面落实“七大提升工程”，制定多项政策措施，支持重点帮扶镇（村）通过开展返乡创业等，激活内生发展动力，加快振兴步伐。全力抓好动态监测帮扶，将监测范围收入标准调整至7300元，累计纳入监测的7.5万户22.9万人全部落实精准帮扶措施，消除风险4.9万户15.5万人。统筹抓好产业和就业“两个关键”，持续促进脱贫群众增收，1-11月发放小额信贷47.8亿元，支持10.2万户脱贫户和监测对象发展产业，推动脱贫人口外出务工221.1万人，公益性岗位安置21万人，截至11月底全省脱贫人口人均纯收入16381元，同比增长14.7%。2023年前三季度，持续落实防返贫动态监测和帮扶机制，对全省监测对象实施精准帮扶措施，共进行7次常态化督帮、8次因灾防返贫调度；对乡村振兴重点帮扶县，共安排中央和省级衔接资金49.5亿元，支持项目7452个。③

巩固衔接工作取得重大进展，全省涌现出一批先进典型。以礼泉县为例。礼泉县为保障脱贫人口稳定就业，全面助推乡村振兴，探索出“五个一批”工作法。

一是线上线下招聘一批。通过对大量园区、企业进行调研统计，深入挖掘并及时推荐适合农村劳动力转移就业的工作岗位，扎实开展就业专项招聘活动，共举办线上线下招聘会21场，提供岗位25031个，达成用工意向1501人。

二是技能培训转移一批。截至2023年10月，共组织开展就业培训1237人（含脱贫劳动力1011人）。

三是社会保障兜底一批。鼓励和引导符合条件的城乡居民，参加城乡居民基本养老保险，加大失业保险参保扩面工作力度，引导更多灵活就业人员，参加失业保险并享受政策保障。

四是劳动维权化解一批。积极畅通农民工维权渠道，全面受理农民工咨询举报投诉，及作出出回应。截至2023年10月，线上线下各类平台累计接收欠薪线索467件，协调责令支付工资线索287件，涉及农民工308人345.15万元。

五是公共就业服务一批。实行“管理制度化、制度流程化、流程信息化”，健全统筹城乡就业政策和服务体系，推动公共就业服务机构向乡村延伸，提升基层公共就业服务经办能力。④

（三）因地制宜挖掘特色产业链，一二三产深度融合进程加快

坚持做强做大特色产业，围绕做好“土特产”文章，强龙头、补链条、兴业态、树品牌，推动农村一二三产融合发展。立足当地资源禀赋，因地制宜做大做强特色产业链。大力培育苹果、蔬菜、茶叶、畜禽肉类、中药材5个千亿级产业链，乳制品、食用菌2个500亿级产业链，猕猴桃300亿级产业链，市级超百亿元农业全产业链达到24条、县级超10亿元农业全产业链达到125条。如宝鸡市陇县，抓住创建国家级乡村振兴示范县的良好契机，确立了以县城为龙头、9个特色镇为支撑、25个示范村为样板的“1925”示范创建布局；围绕“羊乳、苹果、核桃、蜂蜜、食用菌”五大产业，培育“陇县五宝”特色农产品品牌，以点带面，高质量推进乡村振兴。又如兴平市马嵬街道，立足当地文旅资源优势，开发杨贵妃墓、黄山宫道教文化体验地、马嵬驿民俗文化体验园三大景区，持续推动乡村产业提质增效。

积极推进农文旅融合发展，因地制宜发展乡村休闲旅游产业。如商洛市柞水县朱家湾村，深入挖掘当地生态优势，大力发展旅游业，共开放农家乐216家、民宿46家，全村80%以上的劳动力实现就地就近就业，2023年入选联合国世界旅游组织“最佳旅游乡村”名单。2023年，陕西共认定44人为省级乡村工匠名师，通过典型认定，发挥示范作用，鼓励乡村传统艺人创新，进而带动乡村特色产业发展。

（四）“多规合一”规范村庄规划，宜居宜业和美乡村建设步伐加快

2023年以来，陕西以学习借鉴浙江“千万工程”经验为抓手，突出规划引领，强化环境整治，不断完善农村基础设施建设和公共服务建设，全省乡村建设工作有力有序推进。相继发布《陕西省2023年乡村建设工作要点》《陕西省实用性村庄规划编制技术要点》等文件，引导全省开展“多规合一”的村庄规划编制，西安市胡家庄村和榆林市郭家沟村入选自然资源部村庄规划优秀案例。

不断加大资金扶持。2023年乡村建设项目立项7500个，涉及资金约62.76亿元，开工率达到97.5%。持续推进农村基础设施建设。推动水、电、路、气、网等基础设施建设向村覆盖、向户延伸，新改建完善农村公路9500公里；新建农村供水工程988处、受益人口221.8万人；建成现代宜居农房2000套；行政村快递服务覆盖率达到98%。

不断加强人居环境整治。改建农村卫生户厕32.5万座、普及率达到81.7%，36%以上的行政村生活污水得到有效治理，完善“户分类、村收集、镇转运、县处理”机制，93.6%的自然村实现生活垃圾收运处理，4县（区）获评2022年度全国村庄清洁行动先进县。实施“5×3”工程，提升村庄风貌，共完成3672个村庄“三图一集”制定。结合地域特色，对传统村落各类资源进行整合，深入发掘各地历史文化资源，建设有颜值、有特色、有内涵的美丽宜居村庄样板。⑤

各地紧抓机遇，加快建设宜居宜业和美乡村。如咸阳市，以农村人居环境整治为抓手，立足乡村面貌明显改善目标，加强乡村振兴示范镇建设，促进美丽宜居示范村提质增效。

一是实施农村住房安全动态监测机制。针对农村低收入群体，通过农村住房安全有保障信息共享机制，进行住房安全动态监测；加强预警预报，抓好汛期等特殊时段住房安全保障工作，及时妥善安置。

二是以优化人居环境为重点，持续推进农村生活垃圾治理。目前全市已构建起“户分类、村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收运处置体系，有效治理非正规垃圾堆放点146个，农村生活垃圾处置比例达95.43%。

三是加强乡村振兴示范镇建设。共谋划26个省市级乡村振兴示范镇重点项目344个，目前已开工318个，巩固提升省市级乡村振兴示范镇建设成果26个，促进29个美丽宜居示范村提质增效。⑥

（五）专项整治突出问题，乡村治理工作有效开展

坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。截至2023年10月，全省共认定乡村治理示范镇36个、乡村治理示范村135个。示范镇（村）充分发挥带动作用，推进陕西乡村治理工作有效开展。

持续推进农村移风易俗，针对高价彩礼、大操大办等农村移风易俗突出問题，陕西通过数字化、网格化、积分制等方式，展开突出问题专项整治，持续完善乡村治理。⑦92%以上的村（社区）制定了村规民约，90%以上的村（社区）建立了善行义举榜、好人宣传栏，县级以上文明镇、村比例分别达到91%、62.3%。

深入开展乡村法治教育和法律服务，累计培养乡村“法律明白人”12.8万人，法治文化阵地覆盖率达到86%，推广积分制、清单制的行政村分别达到46.6%、67.6%。

如咸阳市三原县，积极构建集20多项刚需业务场景于一体的数字乡村平台，大力推进乡村信息化、数字化基础设施建设，为乡村振兴增添数字动能。陵前镇依托镇村便民服务中心，积极推进“陵前在线”数字乡镇平台建设，大力整合八大类55项政务服务，打通线上、线下服务通道，实现手机随时提交、后台限时审核、线上查看进度，乡村治理体系不断完善，现代化治理水平不断提升。⑧

面临的现实困境

（一）三产融合仍需持续拓深与精准发力

第一产业农业仍占较大比例，二三产业比例相对较小，三产深度融合面临挑战。农业产业一产较大、二产滞后、三产薄弱，农产品加工业产值与农业总产值比例为2∶1，低于全国2.5∶1的平均水平，农业内部产业结构不合理、各产业发展不均衡。农业产业链不完善。陕西除了9条全产业链外，其他多数特色农产品产业链，多以初级生产和简单加工为主，存在下游产业滞后、冷链保鲜弱、加工转化率低等问题，导致上下游企业协同发展不足，难以形成良性循环和协同效应，市场竞争力弱。

农业特色产业优势不显，农旅融合产业存在一定的“同质化”问题。一些地方没有基于当地资源禀赋特征进行合理规划，导致“一村一品、一乡一业”难以发展，特色产业的独特性不明显。农旅融合产业呈现“同质化”发展现象。陕西乡村旅游发展具有一定的天然优势，但“雷同”较多，一些地区同质化发展导致区域特色难以凸显。目前关中地区大约有60家仿古建筑村落，多效仿袁家村，缺乏自身独有的文化底蕴，在乡村旅游市场中难以可持续发展。

（二）乡村建设需尽快补齐短板

陕西农村基础设施建设仍存在短板。乡村垃圾处理、污水治理等方面，尚缺乏相应的基础设施，生活污水、农业废水、工业废水乱排乱放现象仍然存在，不利于乡村人居环境的改善；一些村庄公路覆盖不全、建设标准低、抗灾能力不足，且“重建设、轻养护”，存在不同程度的损毁；天然气、通讯网络、百货超市、电商物流等基本生活设施尚未完全延伸到村级，一些乡村尚未配备优质的医疗、教育、文化、金融等公共服务资源。个别地区缺乏村庄规划方面的专业技术人员，乡村基础设施和基本公共服务的供给存在一定盲目性，没有充分考虑农民日益增长的多样化需求和城市居民对乡村美好生活向往的需求。建设资金投入不足。作为西部欠发达省份，地方财政投入有限，村民自筹能力不足，社会资本投入积极性不高，农村基础设施资金投入与实际需求还存在一定的差距。

（三）乡村治理体系有待进一步完善

乡村治理区域发展仍然不平衡不充分。陕西近年来开展了乡村治理体系建设试点工作，但由于各地经济发展水平和资源禀赋等的差异，建设进度参差不齐。除试点区域外，较多农村基层组织建设不健全，基层民主决策机制不够完善，全面推进乡村治理体系建设工作面临一定挑战。

乡村治理主体内生动力不足。基层干部年龄偏大、文化素质较低、工作效率不高，未能充分发挥村民委员会自治作用和村党组织的示范引领作用；年轻的乡贤等专业人才存在不稳定性，其参与乡村治理的通道不明晰，参与决策体制也有待优化；普通村民参与乡村治理的主动性不高，存在“形式化”“走过场”的现象。

“四治”协同体制机制有待健全。“自治”方面，村民自我管理、自我教育、自我服务等机制尚不健全，在乡村治理中的权利难以得到彰显。“法治”方面，现行的乡村法规体系不够完善、村民法治意识淡薄、基层法治队伍力量薄弱，不利于乡村治理目标的实现。“德治”方面，乡村德治教育体系不够完善，良好传统逐渐淡化、典型示范不多、标杆引领不够。“数治”方面，陕西乡村治理数字化平台建设仍存在一定的短板，村民对智能化操作系统的学习乏力，没能在“数字”与“治理”之间起到桥梁的作用，限制了“数治”的治理效果。

（四）农业农村人才发展动能仍需提升

乡村人才流失较多，内部自给不足。虽然教育、医疗等基本公共服务城乡发展不平衡问题已得到很大缓解，但“走出农村”依然是社会的主流，农村青壮年劳动力外出务工持续增加，农村人口老龄化趋势明显。在许多地区，常年留守农村的群体仍以妇女、儿童和老人为主，人口活力低。留在乡村的青年人才文化水平有限，难以顺应数字化潮流，对电子商务、直播带货等新兴商业模式熟练度不够，制约了乡村建设和高质量发展。乡村干部队伍老龄化趋势明显，整体素质不高，乡村治理工作方式单一，难以达到应有的效果。乡村职业技能培训方式创新度不够，缺乏实践培训、季节性培训、专家一对一指导等具有可操作性的培训，加之许多村民对职业技能培训的认知度、认同感、配合度较低，导致培训效果不佳。总体来看，乡村人才主要集中在第一产业，第二第三产业创新人才和专业人才不足，主要原因在于缺乏科学有效的人才培養、评价及任用机制，导致乡村人才难引进、留不住。

下一步发展思路及对策

（一）强特质、促融合，因地制宜推进产业振兴

深化农业供给侧结构性改革，突出差异化、互补化，深入挖掘、整合各地农业农村特色资源，调整优化产业布局，统筹推进农村一二三产业融合，带动农业发展提质增效，推动特色农产品向优势产区集中。立足地域特色资源禀赋，因地制宜发展富民产业，推进农业产业内部各环节及其他非农产业有机融合，进而延长农业产业链、完善利益链、提升价值链，实现“一县一园、一镇一业、一村一品”现代农业产业体系。

大力实施精品农业、优势品牌战略。依托新型农业经营主体等，对农村各类资源进行整合，持续完善“小农户+现代农业”新模式，发展适度规模经营，以高品质服务带动小农户发展；推广优良品种、采用科学的栽培技术，提升农产品品质，打造农产品品牌，提高品牌影响力。全面推进“互联网+农业”发展，借助数字技术，不断孵化农村新产业、新业态；通过农村电商、农民直播、智慧养殖种植等新模式，持续提升品牌知名度。深入挖掘各地独特的历史文化资源，因地制宜打造乡村休闲旅游产业，依托农业多种功能，拓展休闲度假、旅游观光、农耕体验、康体娱乐、养生养老等新业态，打造集休闲、文娱、康养等于一体的特色“田园农庄”。

（二）重实际、抓特色，扎实推进和美乡村建设

高度重视不同区域之间、不同村庄之间发展不平衡问题，采取因地制宜、分类指导、分步实施的方式推进乡村建设。综合考虑土地利用、产业布局、居民点规划、文化传承、生态保护等因素，以“中心村”为主，精准锚定群众实际需要，增强乡村公共服务有效供给，同时综合考虑城镇化进程中村庄发展具有不稳定性的特点，做好过渡期准备，持续完善乡村基础设施及基本公共服务，形成城乡基本公共服务共享、信息系统互通的格局，推进城乡基本公共服务均等化。

持续加强乡村人居环境整治，打造各具特色的宜居宜业和美乡村。以绿色发展理念为引领，持续推进《陕西省乡村振兴标准体系建设规划（2021-2025年）》实施，加大对基础条件薄弱地区的财政和金融支持力度，重点解决道路管网、厕所改造、污水治理等基础设施问题，切实提升农村无害化厕所的普及率以及生产生活污水、垃圾处理率。有效保护乡村历史文化遗迹，保留乡村传统风貌，因地制宜地挖掘能够体现当地乡土特色和田园风光品质的特质，以此为基础，不断提升乡村基本公共服务与设施质量、完善人居环境，打造各具特色的宜居宜业和美乡村。

（三）强引领、重数治，多元协同优化乡村治理

坚持以党建为引领，健全县乡村三级治理体系。持续推进乡村治理体系建设试点工作，大力发挥试点示范引领作用，辐射乡村治理基础薄弱的乡村，不断夯实村级基础。逐步完善乡村治理考核评价体系和激励机制，加大对乡村治理主体的宣传和培训力度，提高乡贤、普通村民参与乡村治理的意识和能力，并给予适当的报酬和福利。同时加强对基层干部的指导和培训，切实提升乡村治理主体的内生动力和履职能力。

加快“四治”融合，构建“四治一体”基层治理新格局。对于“自治”，不断完善基层乡村治理体制机制，鼓励乡贤建言献策，引导村民有效参与基层事务决策，推动形成“党的领导+乡贤谏言+村民参与”的多元治理主体模式。对于“法治”，通过“一村一律师”的形式，引导农民通过法律手段解决土地纠纷、合同纠纷和劳动纠纷，提高农民的法律意识和维权能力。对于“德治”，大力弘扬社会美德，推进农村移风易俗，塑造文明乡风、良好家风、淳朴民风，通过建立“道德点评台”“红黑榜”，形成有效的表彰奖励与处罚批评机制，规范农民行为。对于“数治”，加强乡村数字化基础设施建设，借助物联网、互联网、云计算、区块链、人工智能等技术，整合乡村内各种资源，建立综合性智能服务系统，同时培养乡村治理数字化能手，弥补“数字鸿沟”带来的治理短板。

（四）多内留、重外引，激活乡村振兴内生动力

加强对新型青年职业农民的宣传和推广，倡导农业、乡村发展的理念和价值观，重塑新型职业农民的社会形象和地位，使其更符合当代青年的期待。开展农业职业技术技能培训，定期组织村干部、村级集体经济组织负责人、“田秀才”“土专家”和行业领军人才，积极开展政策解读、企业管理、农村实用技术等方面的培训，培养一批有文化、懂技术、会经营、善管理的农业农村科技经营人才，切实提高乡村人才自我发展能力。探索建立村集体经济发展与村干部报酬待遇增长挂钩机制，激发基层干部的工作积极性和主动性。

实施有效激励措施，创新体制机制，为农村招录、聘用乡村技能人才及经营管理人才。鼓励高校毕业生积极参与“三支一扶”并扩大计划招募范围，形成“一村一名大学生”模式。完善能人回乡创业就业机制，鼓励乡贤、乡村精英等以返乡创业等多种方式建设乡村。建立完善乡村人才建设体系，通过严格、规范的人才培育、引进、评价、使用体系，形成乡村人才引得来、留得住、能创业、能带动的良好局面。

注释

①田若楠：《特色农产品走向更大“舞台”》，载《陕西日报》，2023-11-06（007）。

②张曼怡：《宝鸡：小小猕猴桃，变身乡村振兴“致富果”》，2023-9-12，http：//xczxj.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp？id=1134652&chid=10093。

③程伟：《陕西前三季度219万脱贫劳动力外出务工》，载《农民日报》，2023-11-03（007）。

④咸阳市乡村振兴局：《礼泉：“五个一批”发挥就业帮扶 助力乡村振兴》，2023-10-26，http：//xczxj.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp？id=1134969&chid=10005。

⑤《今年陕西乡村建设立项项目7500个》，2023-8-5，https：//gqdangjian.hsw.cn/system/2023/0805/870.shtml。

⑥馮晓琬：《我市加强乡村振兴示范镇建设绘就美丽乡村底色》，载《咸阳日报》，2023-09-09（003）。

⑦程伟：《陕西认定36个乡村治理示范镇135个示范村》，载《陕西日报》，2023-11-03（001）。

⑧金佳、胡明宝：《陕西三原：为乡村振兴增添数字动能》，载《农民日报》，2023-08-30（003）。

作者简介

王 静 陕西省社会科学院农村发展研究所博士，研究方向为农业经济管理

于宁锴 陕西省社会科学院农村发展研究所所长、研究员，研究方向为应用经济与农村发展