全国人大常委会的区域协同立法指导析论

●孟 磊

区域协同立法“是贯彻宪法的改革产物”，〔1〕温泽彬：《区域协同立法的宪法规制》，载《法学》2023 年第8 期，第30 页。是由区域发展差序化所决定并为区域协调发展所需要的法律供给机制。经过多年的实践探索之后，区域协同立法已经成为推进区域协调发展的重要法治保障，并逐步形成了以区域协同立法主体之间达成的联合立法协议和上级立法机关的指导意见为内核的规制机制。为进一步规范区域协同立法，2022 年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下文简称《地方组织法》）和2023 年修订的《立法法》增加了省、设区的市人大及其常委会有权进行跨区域协同立法的专门条款。由此，形成了以立法为主导，以联合立法协议和上级指导意见为辅助的区域协同立法三重规制机制。如果说，《地方组织法》和《立法法》中的区域协同立法专门条款为区域协同立法奠定了合法性基础，那么区域立法合作协议作为规范协同立法活动的重要“软法”资源，可以在协同立法主体之间构筑相互联系的基本规范和形成具有区域共识的秩序规则；而上级立法机关特别是全国人大常委会的指导意见则为区域协同立法提供了方向性指引，在实践中发挥着十分重要的作用。

全国人大常委会作为推进我国区域协调发展的重要立法枢纽，其对区域协同立法的指导实例，随着区域协同立法实践探索的深入推进而日渐增多。针对赤水河流域协同立法，全国人大常委会原委员长栗战书先后两次就赤水河立法作出批示；为协调立法进程，全国人大常委会专门组织召开了两次协同立法推进会议和四次专题视频工作会议；全国人大常委会还指导推动云、贵、川三省人大常委会建立协同立法秘书长联席会议机制，并对共同立法中的焦点、难点问题给予了指导和答复。〔2〕参见施林、王萍：《护涓涓细流 守一江碧水——流域保护的地方人大法治实践》，载《中国人大》2022 年第12 期，第51 页。在河北省开展白洋淀保护立法中，全国人大常委会组织召开了雄安新区与白洋淀水资源保护利用法治保障座谈会，全国人大环资委、财经委及全国人大常委会法工委等都对《白洋淀生态环境治理和保护条例》的制定提出了具体的指导意见。沪苏浙三省市在推进长三角生态绿色一体化发展示范区协同立法中，不仅与全国人大法工委联合进行了多次研讨交流，而且依据《立法法》第69 条关于“法律询问”的规定，就示范区的具体法治保障问题向全国人大常委会法工委提出正式法律询问，并根据全国人大常委会法工委的答复意见形成了最终的区域协同立法文本。

“全国人大常委会对省级人大常委会，是法律监督关系，不是领导关系；有些方面有指导作用，有些方面是工作联系。”〔3〕彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989 年版，第235 页。以此言之，全国人大常委会对区域协同立法的指导活动应归入全国人大常委会对省级人大常委会的指导关系。当前上下级人大常委会之间就如何进行业务工作指导已积累了较为丰富的经验、制度与惯例，〔4〕如“进行人大工作方面的法律法规和业务工作请示”“上级人大常委会或工作部门对下级人大工作者进行培训”“上级人大常委会向下级人大常委会印发具有工作指导性的文件”“上一级人大常委会通过机关报刊、内部材料等指导和联系下级人大常委会”“上级人大常委会负责人和组成人员对下级人大的视察、调研”等。参见明连成、谢蒲定：《上下级人大常委会监督、联系与指导关系研究》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2016-06/03/content_1991044.htm，2023 年12 月6 日访问。为全国人大常委会指导区域协同立法提供了重要的实践路径支持。但除《法治中国建设规划（2020-2025 年）》明确提出“加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”外，全国人大常委会对区域协同立法的指导并无直接明文的法律规定，其作用机理如何——全国人大与地方各级人大不具有隶属关系，全国人大常委会的立法指导意见是如何贯彻落地的？基于实践的需要，在人大制度框架内能否衍生出立法指导制度？诸如此类问题，亟须在理论上做出回答。鉴于此，本文尝试从分析全国人大常委会指导区域协同立法的制度价值出发，阐明立法指导的正当性基础，进而探讨立法指导制度建设的内在机理与具体路径，以期对全国人大常委会指导区域协同立法的实践有所助益。

一、全国人大常委会指导区域协同立法的正当性基础

区域协同立法的基本宗旨在于推进区域协调发展。空间正义是支撑区域协同发展的正当性基础。但在其规范意义上，区域规则并不足以支撑空间正义。毋宁，唯有在区域规则与宏观规范达成差序联动的条件下，方可真正实现空间正义——2018 年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出“建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制”，其要义即在于区域发展中的具体方案与国家发展顶层设计之间的差序联动，其实质即区域立法与国家宪法法律之间的差序联动。正是在这个意义上，以“保障宪法实施”“维护法制统一”为基本职能的全国人大常委会介入区域协同立法，为区域协同立法提供指导意见，具有内在的正当性基础。

（一）坚持中央统筹原则，优化区域利益的协调保障

全国人大常委会指导区域协同立法，是在区域事务治理过程中坚持中央统筹原则，并进而优化强化中央对区域利益协调保障的重要表现形式。中央统筹作为我国区域协调发展的基本原则，为2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》所正式确立，“意味着中央可以积极谋划区域发展战略，在区域治理中可以进行积极调控，是宪法上民主集中制原则的集中体现”。〔5〕叶必丰：《区域治理的“中央统筹与地方负责”原则》，载《行政法学研究》2023 年第2 期，第9 页。与地方事务有所不同的是，区域事务所影响的对象为跨越两个及以上同级行政区划的居民，既往面对行政区自身利益与区域利益的冲突，在无外部力量介入特别是中央权力干预的情况下，通常难以排除为保全行政区自身利益而损害区域整体利益情形，更为严重的情况则可能是将这种保护主义通过地方立法形式予以固化。党的二十大报告将“促进区域协调发展”作为我国构建新发展格局的重要着力点。为加强对区域协调发展的法治保障，全国人大常委会作为国家最高立法机关，不仅需要围绕区域协调发展相关事项积极履行中央立法职责，不断增强区域协调发展法律规范体系的系统性和全面性，而且也应承担针对与区域协调发展相关地方立法活动的协调、指导与监督职责，统筹协同立法进度安排，帮助调和各方利益分歧，指导协同立法中疑难问题的解决；在极其特殊的情况下，甚至可以“对区域协同立法进行主动干预，以中央权威推动特定区域或事项的区域协同立法”。〔6〕温泽彬：《区域协同立法的宪法规制》，载《法学》2023 年第8 期，第31 页。

审视云贵川三省关于赤水河流域生态环境的协同保护历程，可以看出中央统筹作用的充分发挥，构成了三方合作保护机制建立和发展过程中不可或缺的重要推动力量。自然环境的区域差异，在一定意义上导致赤水河上、中、下游三省出现经济社会发展水平的不均衡，进而引发在流域治理利益导向和目标方面的不同步。而当前赤水河流域协同治理之所以能够取得良好成效，《关于全面推行河长制的意见》《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》等中央政策的“高位推动”发挥了基础性作用，形成了以中央统筹为主导的流域治理格局。全国人大常委会对赤水河流域协同立法的全过程指导本身即构成“纵向中央统筹”的重要部分，成为赤水河流域立法的关键外部保障，通过“统筹各行政区域立法机关的立法动机，为共同立法提供立法的总体目标，从而使跨区域流域共同立法成为可能”，〔7〕喻少如：《流域治理保护视角下的共同立法——云贵川共同立法保护赤水河的实践与经验》，载《民主与法制时报》2022年7 月22 日，第6 版。为赤水河流域协同立法提供了重要的路径指引与推进动力。

（二）维护法制统一原则，确保地方立法的“不抵触”

全国人大常委会对区域协同立法的指导，是单一制国家结构形式下维护国家法制统一的应有之义。在我国单一制的国家结构形式下，全国只有一部宪法和一种法律体系，中央在立法权力分配中居于主导地位，地方立法活动必须服从宪法、法律和行政法规的规定，主动维护国家法制的统一和尊严。然而，受地方立法主体的立法能力、技术和水平等因素限制，地方立法中难免会出现与上位法相抵触的情形。对此，全国人大常委会除通过备案审查机制对其依法加以改变或撤销外，加强对地方立法的过程指导，确保在地方立法完成前及时发现并纠正其中与上位法相抵触的内容，也应成为全国人大常委会维护国家法制统一的重要方式。例如，针对地方人大常委会就法律制定或实施过程中的重点、疑难问题所提出的询问，《立法法》第69 条授权全国人大常委会工作机构可以进行指导答复；其中，2018 年某省人大常委会法工委询问设区的市能否针对见义勇为行为进行立法，2022 年某省人大常委会法工委询问未成年人监护、知识产权保护、个人破产制度是否属于地方性法规的立法权限范围等，全国人大常委会法制工作委员会对此都给予了专门答复。〔8〕上述所列举的各项法律询问答复，参见《询问答复》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c2597/c5854/c5948/，2023年12 月6 日访问。

全国人大常委会指导区域协同立法则是在维护国家法制统一的基础上，引导地方立法机关积极采取以合作立法的形式解决跨区域难题，指引地方立法主体注意到并解决协同立法文本与程序等方面可能存在的与法律、行政法规等上位法相抵触的风险。首先，基于对区域事务的治理权，全国人大常委会可以选择通过国家统一立法来为区域事务治理提供基本法治框架，在此情形下，区域协同立法更多表现出“实施性立法”特征，通过结合地区实际情况以补充或细化规定增强中央立法的执行性与可操作性；如赤水河流域立法在某种意义就属于“实施性立法”类型，赤水河作为长江上游支流，遵循《长江保护法》的相关规定自无疑义，但考虑到赤水河流域保护的特殊性，云、贵、川三省在《长江保护法》框架下进行了有针对性的特别立法，其出发点“并不是构建新的法治秩序，而是将国家的法治秩序和法治举措在本行政区内予以更好地推进与落实”。〔9〕骆天纬：《区域法治发展的理论逻辑》，法律出版社2017 年版，第53 页。其次，在区域协同立法过程中，或者是基于政治晋升锦标赛的政绩强激励，或者是由于区域协同立法规范缺失或经验缺乏等因素，可能会在个别或局部范围内出现破坏国家法律统一规定的情形，借助全国人大常委会自上而下的合法性监督方式，加强立法指导，能够实现维护“立法体制的统一并保障区域立法尊重中央立法的权威”。〔10〕王轩：《博弈与合作：区域共治之路》，国家行政学院出版社2022 年版，第72 页。此外，全国人大常委会对区域协同立法的指导，在特殊情况下还能发挥出为区域协同立法活动提供立法授权的功能，如有学者指出，在沪苏浙就长三角示范区进行协同立法过程中，三省人大常委会依据《立法法》相关规定，“采用‘法律询问答复’的方式，取得全国人大常委会授权后再开展地方立法协同工作。”参见汪彬彬：《长三角区域立法协同研究》，载《人大研究》2021 年第3 期，第25 页。

（三）贯彻科学立法原则，提高区域协同立法的质量

全国人大常委会指导区域协同立法，是贯彻科学立法原则、确保区域协同立法质量的必然要求。推进科学立法原则构成我国新时期立法工作的重中之重，要求法律规范的立、改、废、释工作应以契合其所规制对象的本质特性和客观发展规律为根本遵循，强调立法必须结合我国国情和经济社会的发展实际，所侧重的是立法质量的实质提升而非立法数量的简单增加。由于我国一直欠缺关于区域协同立法系统、完整的法律规定，在很大程度上制约了地方政府的协同立法实践，进而阻碍了区域协同立法机关和立法者区域协同立法需求识别、协同立法决策、协同立法协调和协同立法起草等能力的养成，致使难以完成区域协同立法工作或相关协同立法缺乏法律实效，终而会对区域协同立法进程的全面推进形成窒碍。与之相对，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，具有更为科学化、民主化、完备化的立法程序，相对而言具备更高的立法能力和技术。在此基础上，“全国人大常委会对宪法法律的内容和精神实质的理解更权威，在地方人大保证宪法法律的贯彻执行过程中，它能给予最权威的指导，有助于地方各级人大更准确、更有效地遵守和执行宪法法律”。〔11〕明连成、谢蒲定：《上下级人大常委会监督、联系与指导关系研究》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2016-06/03/content_1991044.htm，2023 年12 月8 日访问。因此，经由全国人大常委会对区域协同立法的指导，有助于解决区域协同立法所面临的难题与困境，提高协同立法的质量，提升协同立法的权威性，成为区域协同立法科学性的重要保障。

全国人大常委会指导协同立法在推进协同立法科学性方面的价值日渐获得各方的充分肯认。全国人大常委会专题调研组在关于打好污染防治攻坚战的专题调研报告中，建议全国人大各专门委员会“加强对重点区域、重点领域、跨界流域立法的指导和支持”。〔12〕《全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于〈全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议〉落实情况的调研报告》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202012/t20201223_309362.html，2023 年12 月6 日访问。在2020 年举行的第26 次全国地方立法工作座谈会上，重庆市和山东省的人大常委会副主任均提出，鉴于各方缺乏开展协同立法的经验，以及在推进协同立法工作中可能遭遇到各种困难，希望全国人大常委会加强对区域协同立法的指导，必要时可出台工作文件。〔13〕参见《用法治力量助力区域高质量一体化发展》，载光明网，https://m.gmw.cn/2020-11/24/content_1301832312.htm，2023 年9 月16 日访问。有学者总结道，对于京津冀生态环境协同治理而言，其宝贵经验之一就在于积极争取全国人大常委会的指导支持，〔14〕参见孟庆瑜等：《京津冀区域生态环境协同治理政策法律问题研究》，人民出版社2019 年版，第237 页。每届京津冀协同立法联席会议都邀请到了全国人大常委会法工委领导到会指导。此外，随着以设区的市为主体的协同立法项目逐渐增多，省级人大常委会也开始有意识地强化对设区的市之间协同立法的指导，较具代表性的有湖北省人大常委会指导武汉城市圈协同立法、江西省人大常委会指导武功山协同立法、黑龙江省人大常委会指导嘟噜河湿地保护协同立法。

二、全国人大常委会指导区域协同立法的制度机理

随着法治作为现代国家治理基本方式获得普遍认可与支持，国家公权力的运行要想获得人民的“普遍服从”，必须“致力于将事实的权力关系之组成部分转变为一个获得性法权的空间”。〔15〕［德］奥托·基希海默：《合法律性与合法性》，王凤才、孙一洲译，载《国外社会科学》2017 年第2 期，第53 页。当前全国人大常委会对区域协同立法的指导还存在着指导的对象和内容有待完善、指导的具体效力尚不明确、指导的程序规范尚待健全等问题。鉴于此，为有效因应不断增多的区域协同立法指导需求，提高区域协同立法的成效，进而为实施区域协调发展战略提供更加有力的保障，有必要加强全国人大常委会指导区域协同立法的制度建设，推动形成一种可推广、能复制的立法指导模式。通过对比分析设区的市法规的事先审查和区域行政指导以寻求经验借鉴，并将“中央的统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”原则作为制度架构的基本理念，进而确立指引具体制度构造的内在机理。

（一）全国人大常委会指导区域协同立法制度建设的经验借鉴

设区的市法规的事先审查制度，强调在法规生效或实施之前，必须由省级人大常委会先行对其予以审查，再行作出是否批准生效的决定，审查因而构成设区的市法规得以最终生效的必经环节。确立针对设区的市法规的审查批准制度，主要是考虑到设区的市自身立法经验、技术和能力的不足，提前介入指导及时发现并解决设区的市立法中可能存在的问题，“通过业务上的指导和工作上的联系，对其承担确保立法质量逐步提高的政治责任”。〔16〕侯学勇：《设区的市地方性法规批准制度的宪法回归》，载《政法论丛》2020 年第6 期，第68 页。通过法规事先审查，不仅能够及时预防由于设区的市立法权限范围扩张所可能导致的破坏国家法制统一风险，而且可以有效减少因地方立法经验和能力受限所可能引发的立法为地方利益“所俘获”、立法权行使违反法定程序、地方立法特色不明显及创制性不足等弊病，在此意义上，与其说法规事先审查是对设区的市地方立法的限制，毋宁说是指导与提升。

区域行政指导是我国行政指导制度的重要部分，是指上级行政机关为推进经济社会一体化、重大基础设施建设等方面的区域合作进程，依据法定职权和程序，通过制定非强制性的政策、纲要、计划等规范性文件或给出具体示范、建议、提倡等方式，对下级行政机关作出或不作出某种行政行为予以指导或产生影响。与区域合作协议、区域行政规划、区域合作组织等区域合作机制相比，区域行政指导兼具权威性与灵活性，其出现与国家实施区域协调发展战略密切相关，作为科层制下常规治理策略的辅助或补充手段，区域行政指导依凭其内在形式的多元性和适用领域的广泛性，有助于克服传统科层制管理体制对区域协调发展需求回应的僵化和滞后，加快区域公共政策的有效协调，推动区域范围内市场要素的有机整合。

综观设区的市法规的事先审查和区域行政指导制度，能为全国人大常委会指导区域协同立法制度建设提供如下启发：其一，介入指导的必要性，无论是设区的市法规的事先审查还是区域行政指导，在某种意义上都可以被视为是既有制度设计之外的非正式制度安排，可以较好解决制度发展的阶段性或特殊性问题，从而弥补正式制度的不足；如有学者研究指出，区域行政指导在推动珠三角区域经济共同发展、基础设施建设、生态环境保护等方面发挥出了“定位引航”的优势。〔17〕参见王爽：《论我国区域行政指导规范的法治化——以珠三角区域经济一体化为例》，载《法治社会》2018 年第6 期，第29-30 页。其二，功能定位的辅助性，提前介入设区的市法规审查是省级人大常委会审查批准设区的市法规的衍生，其制度定位既不是要取代审查批准机制，也并非要主导设区的市的立法过程，而是服务于审查批准机制。与之类似，区域行政指导是对区域协调发展过程中行政系统内部合作关系的补充，在其之外还有着众多的立法、行政与司法合作机制。其三，程序规范的不完备性，从消极面向来看，设区的市法规的事先审查和区域行政指导在程序规范建设上，都还存在着较大的完善空间，而这也是外界对这两项制度的主要诟病所在；而最后这点也提醒在加强全国人大常委会指导区域协同立法的制度建设过程中，必须重视程序机制的完善。

（二）全国人大常委会指导区域协同立法制度建设的原则指引

全国人大常委会对区域协同立法的指导，需要妥善处理中央指导意见与地方立法自主意志之间的关系。在加强全国人大常委会指导区域协同立法的制度建设过程中，应将坚持“中央的统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”作为制度建设的主要原则，从而充分发挥全国人大常委会对区域协同立法进行指导的积极性与地方立法主体开展区域协同立法的主动性。

1.“中央的统一领导”原则。《宪法》第3 条第4 款规定了央地国家机构职权划分的“中央的统一领导”原则；2022 年修订后的《地方组织法》新增了关于地方各级人大及其常委会“遵循在中央的统一领导下……保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施”的规定。“中央的统一领导”原则因而构成针对地方立法主体开展区域协同立法活动的基本要求，并成为全国人大常委会指导区域协同立法制度建设须遵循的基本原则。首先，坚持“中央的统一领导”要求全国人大常委会应积极开展对区域协同立法的指导工作，通过立法指导的实施，不仅要尽力帮助地方立法主体解决协同立法过程中遇到的疑难法律问题，而且能够及时发现和制止协同立法实践中可能存在的破坏国家法制统一、有悖区域协同发展要义、与地方主义相耦合等风险。〔18〕参见贺海仁：《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》，载《法律适用》2020 年第21 期，第76-78 页。其次，鉴于区域协同立法法治化建设尚面临着规范供给明显不足的情势，全国人大常委会除了加强对具体协同立法项目的指导外，还要着眼于宏观层面完备法律体系的构造工作，经由加强关于立法指导的实体与程序规范建设，确保全国人大常委会对区域协同立法的指导始终在法治轨道上运作；此外，通过加强区域协同立法的规范化制度体系，为区域协调发展提供更加坚实的法治保障。

2.“发挥地方的主动性、积极性”原则。作为地方立法权行使的一种新形态与特殊类型，区域协同立法的出现与地方立法主体主动性、积极性的充分发挥密不可分，故此应保证地方立法主体在区域协同立法活动中的主导地位，鼓励地方立法主体坚持问题导向，突出地方立法特色，积极探索实践区域协同立法的新模式。与之相对地，全国人大常委会的指导对于地方的区域协同立法活动而言应处于辅助地位，须遵循非必要不介入原则，尽可能少地介入区域协同立法活动。全国人大常委会在对区域协同立法的指导过程中，应充分秉持谦抑理念、克制精神与自制立场，指导并不以代替区域协同立法主体行使协同立法权为旨归。更应强调通过全国人大常委会的指导，扶持帮助地方立法主体通过累积更多的区域协同立法经验来提升协同立法的能力和水平，进一步推动地方探索形成较为成熟的区域协同立法体制机制，并督促地方立法主体提高以区域协同立法方式满足区域协调发展需要的能力和水平。

（三）全国人大常委会指导区域协同立法制度建设的框架思路

1.把握全国人大常委会指导区域协同立法的工作强度。法规事先审查和区域行政指导尽管也面临着效力的不确定性问题，但是由于分别存在着审查主体对法规的审查批准权和上下级行政机关之间的领导与被领导关系，审查或指导意见因而具有一种“非强制性的强制力”。然而，考虑到上下级人大常委会之间指导与被指导关系，全国人大常委会对区域协同立法的指导必须控制在适当的强度范围内，要在“流于表面”的指导与“压制协同立法主体决策自主性”的指导这两种极端之间寻找平衡点。应尽量避免径行以决议决定形式指导区域协同立法，指导行为“应当更加注重通过资源支持、利益协调、信任强化、加强监督等方式进行”，〔19〕程庆栋：《区域协同立法层级关系困境的疏解》，载《法学》2022 年第10 期，第43 页。不应以强制措施或手段，违背地方协同立法意愿，违法干预区域协同立法整体进程和文本内容。

2.明确全国人大常委会指导区域协同立法的机制内容。全国人大常委会指导区域协同立法制度建设的着力点，主要有指导的对象、效力与程序等问题。就全国人大常委会对区域协同立法的指导对象来说，除了协同立法文本起草外，还应包括区域协同立法合作协议缔结和协同立法规划计划制定等内容，从而更加突显全国人大常委会在区域协同立法中的统筹协调作用。全国人大常委会指导区域协同立法的效力界定，要坚持遵循中央的统一领导和发挥地方的主动性积极性相结合，区分对于特定协同立法项目的效力和对于其他区域协同立法主体及项目这两种类型。健全全国人大常委会指导区域协同立法的程序规范，则要在明确指导程序启动条件的前提下，确保全国人大常委会、区域协同立法主体、其他地方国家机关及社会主体等主体之间的充分对话与沟通，增强全国人大常委会指导区域协同立法过程的民主性与公开性。

三、全国人大常委会指导区域协同立法的制度完善

鉴于现行法律中并未明文规定上级人大常委会对区域协同立法的指导权，建议在今后《立法法》修改中增加关于“全国人大常委会应当加强对区域协同立法的统一指导”“省级人大常委会应当加强对辖区范围内设区的市协同立法的指导”的专门规定，〔20〕参见《完善立法体制机制 提高立法质量和效率——全国人大常委会组成人员分组审议立法法修正草案》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202210/fdc93e2bb849427d81841472a28e8e0a.shtml，2023 年9 月22 日访问。为上级人大常委会指导区域协同立法提供法律依据。而在指导规范尚未出台前，全国人大常委会必须要准确把握指导的对象、内容、程序和效力等事宜，避免指导的本质从监督蜕变为干预，甚至“异化”为以全国人大常委会的意志与权威径行替代地方立法主体的区域协同立法活动。

（一）全国人大常委会指导区域协同立法的对象与内容

全国人大常委会对区域协同立法的指导，应当更加聚焦于影响区域协同立法推进的宏观、重大、疑难问题，以期通过立法指导为区域协同立法提供合法性引领，进而推动协同立法进程，提高协同立法效率。区域协同立法活动既然在广义上是由缔结协同立法合作协议、编制协同立法规划或计划、形成协同立法文本等主要环节组成的有机体，那么全国人大常委会的指导应围绕上述主要事项来展开。

1.区域协同立法合作协议在某种意义上可视为区域协同立法规划或计划的总纲。为实现彰显立法协同理念、明确协同立法模式、安排协同立法具体进程等目的考量，实践中越来越多的地方立法主体选择在具体区域协同立法项目正式启动前签订相关的立法合作协议，立法合作协议进而成为协同立法运作中的重要软法规范。如2021 年广州和佛山两市在广东省人大常委会的有力指导和大力支持之下，签署了广佛协同立法合作协议，期望通过立法资源的全面对接与有机整合，共同携手打造粤港澳大湾区法治建设高地，从而拉开了两地协同立法工作的序幕，2023 年两市顺利完成关于城市轨道交通管理的协同立法。在缔结立法合作协议之前，省级协同立法主体应当与全国人大常委会专门委员会、法制工作委员会提前沟通，并就协议内容的合法性与可行性等方面征求其意见，最终缔结的协同立法合作协议文本也应当报全国人大常委会备案。

2.区域协同立法规划和计划对于区域协同立法活动具有重要的参考和指导价值，因此在编制过程中，应当着力加强立法规划和计划的调研与论证，提升其科学性程度，既要保证其在应然层面的前瞻性与合理性，也要充分考虑其在现实层面的可行性问题。对于具体协同立法规划或计划的编制而言，全国人大常委会指导的侧重点在于其是否违反了中央与地方的立法权限划分，审查协同立法对象是否属于区域协同立法事项范围，鉴于区域协同立法所规制的对象为跨区域事务，凡属于中央统一立法事务或者由各个地方通过地方立法就可有效规制的地方性事务，则应建议不宜启用区域协同立法；对于存在侵犯中央立法权限范围或者并不适合采取协同立法的情形，应该及时与地方立法主体沟通，如若发现其中确实存在跨区域立法客观需求的实际情况，具体负责指导区域协同立法的机构，则可以提请全国人大常委会授权相应地方进行协同立法或者启动中央统一立法。

3.区域协同立法文本是全国人大常委会指导的重点对象，在此问题上应通过向协同立法主体询问情况、实地调研、征求相关机构意见、听取社会各方面意见等方式，从协同立法的合宪性、合法性与适当性等方面加以指导。在合宪性问题上，一方面要审查区域协同立法是否构成了对公民权利的侵犯，另一方面则须检视区域协同立法是否有助于《宪法》序言“科学发展观”“新发展理念”等目标任务的实现。〔21〕参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019 年第4 期，第63-66 页。在合法性指导方面，首先，全国人大常委会可以帮助各方协调立法中的重大利益分歧，并就主要条款设计提出宏观建议和意见；其次，需要考察协同立法与上位法的关系问题，既要审视是否存在违反《立法法》第8 条关于法律保留规定的情形，又要看立法文本内容是否与法律规定明显不一致或与法律目的、精神相违背；最后，由于当前缺乏关于协同立法程序的明文规定，全国人大常委会的指导不仅要对协同立法中明显程序违法予以纠正，而且应鼓励指导地方立法主体在协同立法程序方面的有效探索实践。对于协同立法适当性问题的指导，主要内容有：立法目的或精神是否明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；是否以区域协同各方立法主体所管辖区域范围为依据，对于区域内和区域外的公民、法人或者其他组织的权利和义务规定存在明显不合理情形；为实现立法目的所规定的手段与立法目的之间是否存在明显不匹配、不均衡。

（二）全国人大常委会指导区域协同立法的效力

法的效力问题是法学理论和法治实践中的关键问题，不仅要求有权主体依循正当法律程序制定的成文法律具有法律效力，而且要求纸面上的法律能够在现实的社会生活中发挥实际作用，即产生法律实效。全国人大常委会的指导对于区域协同立法主体是否具有效力，具有何种效力，不仅切实关系到该制度构建和运行的根本价值，而且影响到区域协同立法的推进与成效。

1.全国人大常委会对区域协同立法的指导应具有个案效力。理由如下：首先，通过赋予全国人大常委会的指导以特定的个案效力，特别是当区域协同立法所涉事务关乎中央专属立法事权范围或明显违反法律程序情形时，全国人大常委会的指导对于保障宪法法律在地方层面的正确实施具有重要作用。其次，借鉴关于法律询问答复效力的讨论与处理，作为《立法法》中明文规定的一项法律机制，学界对其效力问题争议更多集中在具有何种法律效力而非有无法律效力。实践中，答复为询问机关所认可，法律询问答复即可“在某些行政、司法系统内部获得类似抽象行政行为的普遍约束力并得以执行”。〔22〕褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，载《政治与法律》2014 年第4 期，第92 页。最后，全国人大常委会指导的效力更多表现为一种柔性效力，借鉴对地方人大立法协商结果的效力处理思路，〔23〕参见巢永乐、林彦：《地方人大立法协商：概念厘定、实践难题与发展进路》，载《经济社会体制比较》2022 年第3 期，第125-126 页。将立法指导意见视为区域协调发展过程中一种特殊的咨询性意见，区域协同立法各方主体具有是否采纳的最终决定权。〔24〕鉴于上下级国家权力机关之间的现实关系，对于全国人大常委会的立法指导意见，特别是那些依下级人大常委会请求而提出的审查意见，区域协同立法主体如若决定不加采用时，应当向全国人大常委会作出书面不予采纳的理由说明。当然，为了确保全国人大常委会的指导不致异化为越位干涉区域协同立法主体的协同立法意志与行动，具体的指导事项和范围应以区域协同立法主体的请求为限，审查标准应主要围绕协同立法的合宪性、合法性与适当性标准展开，不应涉及特定区域协同立法的必要性与可行性等事宜。

2.全国人大常委会对区域协同立法的指导不具有普遍约束力。全国人大常委会对区域协同立法活动的指导，具有个殊性、暂时性、权宜性特征，因此更应侧重的是调动地方的协同立法主动性和积极性、培育地方立法主体的协同立法能力，不具备被普遍化适用的内在特性。更为重要的是，“指导不同于领导，不是强制命令，没有服从关系，不负主体责任”，〔25〕谢维雁、陈丹丹：《省、自治区人大常委会“提前介入”设区的市地方立法规制研究》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2023 年第3 期，第74 页。全国人大常委会的指导应当充分尊重协同立法主体对于区域人民意愿的代表性，认可地方主体对于区域协同立法的最终决定权，设若明确规定下级人大常委会因违反全国人大常委会指导意见而所须承担的法律责任，则将有违上下级人大常委会之间监督与被监督的关系实质。因此可以说，除非全国人大常委会在指导过程中，针对相关事宜制定立法解释或立法性决定等具有普遍法律效力的规范性文件，否则全国人大常委会对区域协同立法的指导效力仅限于个案，不具有普遍约束力。

3.在全国人大常委会对区域协同立法的指导与备案审查的关系处理上，一方面，全国人大常委会对于区域协同立法的指导，不应替代对协同立法文本的备案审查，在接到地方主体报送备案的区域协同立法文本后，全国人大常委会应当启动主动审查程序，依法严格审查，不能以指导意见代替备案审查意见；另一方面，基于权力运行的稳定性和一贯性原则，全国人大常委会的备案审查意见应当尽可能地与区域协同立法指导意见相一致，同时考虑到区域协同立法指导的对象不包括各方批准颁行的法规文本，因而也有可能出现备案审查意见与指导意见不一致的情况，全国人大常委会就此应当与区域协同立法主体充分沟通，除非存在着原则性的冲突，否则不轻易动用撤销权。

（三）全国人大常委会指导区域协同立法的程序

区域协同立法程序是推进区域协同立法活动科学化、民主化、法治化的制度保证，立法程序方面的探索和创新，成为区域协同立法实践创新的重要部分。全国人大常委会指导区域协同立法的程序主要涉及两方面问题：首先是指导的启动条件，即指导是可以由全国人大常委会单方主动发起，还是只能待区域协同立法主体提出申请后全国人大常委会方能介入，或两种发起方式可并存。其次，除了全国人大常委会的指导意见外，区域协同立法中还存在着地方立法主体的多元化主张和社会公众的意见或建议，需要通过具体的协商程序设置以增进各参与主体的交互性，保证各方主体的意见可以得到及时充分表达，推动各主体之间的畅通互动和对话，达成能够兼顾最大多数群体、最大限度意志的协同立法文本。

1.全国人大常委会指导区域协同立法的启动以区域协同立法主体提出具体指导请求为前提。在对区域协同立法指导的发起问题上，既需考虑到全国人大常委会相关机构的人力、物力等方面客观资源限制，又需要兼顾抑制指导任意性和随机性滋生的因素，只有当地方立法主体提出协同立法指导的具体申请后，全国人大常委会方能启动指导程序。此外，还须补充说明的是，鉴于区域协同立法的特殊性质，区域协同立法指导申请应由参与协同立法的各方主体协商达成一致后，联合向全国人大常委会提出。

2.加强全国人大常委会与地方立法主体以及协同立法主体之间的沟通协商机制建设。沟通协商机制构成推进区域协同立法工作的重要纽带，通过畅通的协同立法沟通协商渠道，有助于将各分散的立法主体统合到区域协同立法进程中，进而推动立法信息交流、资源优化整合、立法行动协调、利益分歧弥合、立法文本协同起草等工作，对于协同立法的质量与效率提升具有明显的加成作用。从逻辑上看，一次完整的指导程序为：协同立法主体提出申请→全国人大常委会给予指导→协同立法主体就指导信息加以交流磋商→必要时向全国人大常委会进行反馈→全国人大常委会予以再指导。因此，健全区域协同立法指导程序，不仅要求在纵向上建立有序的指导沟通联系机制，做好全国人大常委会指导与地方立法主体反馈之间的有序衔接；而且在横向上通过强化常态化的立法联席会议机制建设，推进协同立法主体之间根据区域协同立法指导信息进行相应的立法信息交流、立法行动协调、立法文本起草等活动。

3.全国人大常委会在对区域协同立法进行指导的过程中，要有意识地强化指导的公开性。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出，应在人大工作的各环节全过程中保证人民的知情权、参与权和监督权，“完善人大的民主民意表达平台和载体”。〔26〕《习近平出席中央人大工作会议并发表重要讲话》，载中国政府网，https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/14/content_5642542.htm，2023 年9 月20 日访问。当前区域协同立法的公开程度不够、公民参与不足，实施区域协同立法的主要动因是国家自上而下的区域协调发展战略，具体施行主体主要为省、自治区、直辖市和设区的市人大及其常委会，而地方政府的协同立法主体资格并未获得《立法法》和《地方组织法》的认可，区域内的相关市场主体、社会组织和民众对区域协同立法活动的知情、表达和参与还存在着较多的不足之处。加强区域协同立法指导的程序公开性建设，不仅应当通过组织座谈会、听证会、论证会等形式及时公开立法信息并倾听其他相关主体意见建议，而且还要及时将指导信息与其他相关机关沟通并定期向全国人大常委会汇报，此外全国人大常委会在每年向全国人民代表大会所作的工作报告中，也应当增加过去一年度对区域协同立法给予指导情况的简要报告说明。

四、结语

“真想解除一国的内忧，应该依靠良好的立法，不能依靠偶尔的机会。”〔27〕［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965 年版，第102 页。随着党和国家对立法问题的日渐高度重视以及通过法律修改逐步化解了地方主体立法合作的合法性难题，区域协同立法的实践进展迅速，已成为我国区域经济一体化和生态环境治理的重要法律机制。全国人大常委会在赤水河流域立法、白洋淀保护立法、长三角生态绿色一体化发展示范区建设立法等协同立法过程中发挥的重要协调与指导作用，为上述协同立法最终获得通过提供了重要助力。以全国人大常委会对区域协同立法的指导实践为观察样本，透视指导的过程方式、正当性及合法性理据问题，构成抽象化、概括化全国人大常委会指导协同立法的逻辑理路与实践进路。在借鉴设区的市法规的事先审查和区域行政指导制度的同时，进一步明确全国人大常委会指导区域协同立法制度建设的原则指引与框架思路，并提出了完善的制度构造方案，以期为对区域协同立法的指导提供规范化制度化路径，进而为各地区域协同立法实践提供更多的制度支持与动力，在此基础上助推中国式区域法治现代化建设。