论区域协同立法制度实施的法律规范供给

●王敬文

区域协同立法对解决地方立法间的冲突、构建一体化的区域法治环境、促进区域的深度合作具有重要意义。2023 年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第83 条第1 款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”这是我国《立法法》首次明确区域协同立法制度。需说明的是，虽然此前其他几部法律的相关条款也规定或涉及区域协同立法问题，例如，2022 年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第10 条第3 款、《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）第6 条和《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）第6 条第3 款，但由于《立法法》是专门规范国家立法制度和立法活动的基本法律，其对区域协同立法制度作出规定是正式赋予“区域协同立法”法律地位，具有特殊意义。然而，《立法法》及相关法律作出的概括性规定不能满足区域协同立法制度实施的现实需要，区域协同立法的主体、协同权限、协同立法形式、协同立法的效力等问题亟须进一步明确。

一、区域协同立法制度实施的法律规范供给不足

虽然《立法法》及相关法律规定了区域协同立法制度，使区域协同立法有了明确的法律依据，但并未解决区域协同立法制度实施的所有问题，而且有些问题如果不能得到解决，将会影响区域协同立法制度的实施，甚至影响区域协同立法制度本身的良性发展。

（一）区域协同立法主体存在争议

虽然“一个事项如果超越了本行政区域，与其他行政区域发生牵连，可能就不能一概地视为地方性事务，或者即使属于执行法律行政法规的事项，但地方也不能立法了”，〔1〕刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019 年第4 期，第68 页。但有些共同性或牵连性事项由地方之间通过协作方式解决效果更佳。目前，《立法法》对协同立法主体已经作出规定，但仍存在规定不明或争议之处，突出体现为地方政府能否成为区域协同立法的主体的问题。

从《立法法》和《地方组织法》看，区域协同立法的主体是省级、设区的市级人大及其常委会，不包括同级人民政府，这意味着两部宪法性法律规定的区域协同立法主体只有地方权力机关，地方政府无协同立法权。从《长江保护法》和《黄河保护法》两部专门性法律的规定看，具有规章制定权的地方政府被纳入了区域协同立法主体的范围。同样是法律，对区域协同立法主体规定却不同。对此，可能有人作如下理解：就普遍意义而言，区域协同立法的主体只能是地方权力机关，不包括地方政府，并可能对《长江保护法》和《黄河保护法》的规定作出解释，即地方政府仅可以在长江领域的“生态环境保护和修复”、在黄河流域的“生态保护和高质量发展”方面协同立法，地方政府不是普遍意义上的协同立法主体。但是，这种理解很难令人信服。面对这种争议，需要明确的是：省级和设区的市级人民政府能否作为普遍意义上的区域协同立法主体？虽然立法权的获得主要来自宪法性法律的规定，尤其是《立法法》，但不能据此否认《长江保护法》《黄河保护法》的规定。这些规定不明或争议之处，亟待进一步明确。

（二）区域协同立法权限不明确

《立法法》没有明确区域协同立法的事项范围，也未规定协同立法的权限，其中关于设区的市级协同立法权限问题尤为突出。

1.设区的市能否超出《立法法》规定的立法事项范围进行区域协同立法。随着区域协同立法层级的扩大，尤其允许设区的市级立法机关参与区域协同立法后，在带来较大便利的同时，面临着设区的市级立法机关协同立法权限不足的问题。根据《立法法》，设区的市立法机关的立法事项范围限于“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面”，尽管对“等”字含义有“等内”与“等外”的争议，但其立法事项范围是有限制的。同样是设区的市，立法权限也存在差异。例如，深圳、珠海、汕头、厦门等市的权力机关具有制定经济特区法规的立法权，民族自治地方具有一定的立法变通权。如果普通设区的市立法机关与上述城市或民族自治地方进行协同立法，就会出现立法权限差异的问题。如果仅限各自拥有的立法权限，那么区域协同立法的空间就非常狭小。现在的问题是：如果遇到超出规定范围的立法事项，设区的市立法机关能否进行区域协同立法？能否在一定条件下超出其立法权限范围进行区域协同立法？这些问题都需要进一步明确。

2.设区的市立法机关能否越过所在的省级立法机关直接进行区域协同立法。以往区域协同立法在涉及省级行政区之外的协同事项时，往往考虑由省级立法机关出面作为协同主体，设区的市通过所在地的省级立法机关才能与省级以外的地方立法机关进行合作；从区域协同立法的实践看，主要是省级人大及其常委会在进行协同。〔2〕较早开展区域协同立法的京津冀区域的主体是北京市、天津市、河北省人大及其常委会。长三角的区域协同立法实践也是以省、直辖市人大常委会为主。现在的问题是：设区的市如果不通过所在地的省级立法机关，能否与省外的地方立法机关直接进行区域协同立法？此外，我国设区的市立法权属于“半个立法权”，特别是设区的市地方性法规制定后，还要报请所在地的省级人大批准，那么某设区的市与省外设区的市进行地方性法规协同时，是否需要其所在的省级人大履行批准程序？这些问题从《立法法》中均难以找出答案，需要法律进一步明确。

3.不同层级的地方立法机关能否进行区域协同立法。地方立法机关具有一定的层级性，即省级和设区的市级。无论是《立法法》《地方组织法》，还是《长江保护法》《黄河保护法》，都只规定了区域协同立法的主体，没有对相互间的协同层级作出明确规定。由于不同层级立法机关的立法事项和立法权限存在差异，设区的市立法机关立法权限较小，省级立法机关特别是省级权力机关的立法权限较大，可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下行使立法权。设区的市人大常委会与其他省级人大常委会进行地方性法规的协同立法时，确实存在前者立法权过于狭窄的问题。现在的问题是：设区的市立法机关能否与其他省级立法机关进行协同立法？对此，需要法律进一步明确。

4.不同性质的几个地方立法机关能否进行区域协同立法。地方立法机关不仅有不同层级，而且有不同的属性，即人大系统的权力机关和行政系统的地方人民政府。如果允许地方政府作为区域协同立法的主体，特别是《长江保护法》《黄河保护法》对地方政府规章协同问题作出规定，那么地方权力机关能否与其他地方的政府进行区域协同立法？《立法法》需要对此进一步明确。

（三）区域协同立法形式不明确

区域协同立法应当或可以采取什么形式，《立法法》没有明确规定，各地也处于探索之中。现在要探讨的问题是：以下形式是否属于《立法法》及相关法律允许的区域协同立法形式。

1.对于相同或类似事项，区域内的各地能否联合制定一部地方立法。地方立法程序通常包括立项、起草、审议或决定〔3〕地方性法规采用的是由地方权力机关审议和表决通过的形式；地方政府规章采用的是“决定”形式，由政府常务会议或者全体会议决定。、公布等环节，其中起草、审议或决定环节更为重要，对于需要协调一致的事项，立法文本的起草及审议或决定环节直接关系到立法内容是否高度一致，是立法权行使的主要体现。按照立法所处的阶段，区域协同立法可分为立法前的协同、起草过程的协同、审议或表决的协同、公布和实施的协同。立法前的协同，是在立法规划、立法立项、立法调研等正式立法前的协同，通过交流立法信息，使其他地方了解即将进行的立法，这种区域协同立法形式在我国很早就开始了；起草过程的协同，是在立法起草阶段加强协同，各地方立法机关对立法文本进行协商，形成各方都同意的立法草案；审议或表决的协同，是在立法审议通过环节上的协同，这种协同不限于审议通过时间的一致，而是强调相关立法主体共同审议或共同作出决定；公布和实施的协同，是同一天公布和同时实施的协同。

目前大都是在立法前阶段和立法起草阶段加强了协同，在审议或决定等环节上还处于各自立法的状态，由各地立法机关分别进行，难免会出现对已经达成一致意见的立法文本进行修改，无法做到完全一致。那么，能否由区域内的地方立法机关直接采取联合起草、联合审议或决定，或者一地起草、各方联合审议或决定的联合立法形式？例如，长三角三省一市的立法机关针对污染防治方面的区域协同立法，能否由四地的权力机关或地方政府进行联合立法，即一个文本、一起审议、共同通过，形成一部立法并在四地共同适用，如同一个地方立法机关制定本地的地方立法，从立项到正式实施都呈现出紧密协同的状态，真正达到一部立法在区域内各地统一适用的协同效果？又如，对于处于河湖不同段的地方，根据河湖治理的需要，能否共同拟定相关的立法规划计划，进行全方位全过程的紧密协同立法，而不是就共同性问题在协商后各自立法？现在的问题是：这种一部立法在各地统一适用的联合立法形式能否成为区域协同立法的形式？这都需要相关法律作出回应。

2.对于各地具有比较优势的事项，区域内各地签订的合作协议能否作为区域协同立法形式。实践中，各地为加强区域合作签订了不少合作协议，对区域共同事项作出约定，就立法中的相关事项进行分工，由各方落实，形成各自的地方立法规范并在各地范围内适用。这种协同形式对于那些具有比较优势、分工合作的事项而言效果更佳。在这些领域里，区域协同立法虽然无法采取一部立法在各地统一适用的方式解决问题，但可以通过地方立法机关签订合作协议的方式解决问题。在协议中，明确各地发展的功能定位，以及各地采取何种方式来落实分工合作的措施；如果需要各地制定相应地方立法，合作协议中还要明确立法的主要内容。现在的问题是：这种合作协议能否视为区域协同立法的形式？这种合作协议的性质是行政协议、行政合同还是其他性质的文件？这从《立法法》及相关法律中难以解读出来，迫切需要从法律上加以明确，否则将影响其效力和执行力。

（四）其他有待进一步明确的问题

除了上述三个问题外，还有以下问题需进一步明确。

1.区域协同立法的效力不明确。主要涉及两个问题：一是各类区域协同立法形式本身的法律效力。不断鼓励区域协同立法形式创新是区域协同立法制度实施的必然要求，问题是创新后的区域协同立法形式的法律效力如何？如果将各地方立法机关签订的合作协议视为区域协同立法的形式，那么就涉及这种合作协议的法律效力问题。二是区域协同立法规范与现有地方立法规范的位阶问题。目前，在区域内既有通过区域协同立法形成的地方立法规范，也有各地立法机关单独制定的地方立法规范，如果适用中产生冲突，那么如何处理？如果出现规定不一致，那么哪种立法规范位阶更高？这些都需要法律进一步明确。

2.未对区域协同立法的底线作出规定。《立法法》及相关法律只从法律上规定了区域协同立法制度，对于是否有不可逾越的底线、底线是什么，未作出规定。明确底线可以为区域协同立法划定一条红线，在保证区域协同立法发挥积极作用的同时，防止其产生不良的影响，对此，需要法律进一步明确。

目前的区域协同立法制度存在实施上的困境，如果仅有《立法法》的概括性规定，无可操作性的后续法律规范的供给，那么区域协同立法制度实施中必然会遭遇许多难以解决的问题，这些问题得不到有效解决，就难以推进区域协同立法工作深入开展。

二、法律规范供给应基于区域合作及协同立法的现实要求

在区域协同立法制度具备法律依据的情况下，必须进一步加强制度实施的法律规范供给，充分考虑相关因素，尤其是现实的情况和需要，否则会使区域协同立法制度及其实施迷失方向。这里要考虑的关键因素包括：一是区域合作的要求与趋势；二是区域协同立法自身发展的特点与趋势。在此基础上，再完善相关法律规范和配套制度。

（一）区域合作日益深化

目前，我国的“区域”主要包括如下两种情形，都呈现区域一体化发展的趋势。

1.以经济发展为主要目标的区域。以经济发展为主要目标的区域是经济活动造就的、具有特定地域构成要素的经济社会综合体。〔4〕参见王春业：《我国经济区域法制一体化研究》，人民出版社2010 年版，第14 页。我国大多数区域都是基于相近相邻、经济往来密切自然形成区域后，国家在此基础上出台相关文件，将其上升到国家层面。例如，长三角区域、京津冀区域、粤港澳大湾区等就是此种类型。这些区域具有一定的地缘特点，包括经济发展、社会治理等，因经济发展需要形成一定的空间范围，国家为了进一步促进这些区域的发展，出台相关规划纲要进行战略布局。〔5〕参见中共中央、国务院2019 年12 月印发实施的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》；中共中央政治局2015 年4 月30 日审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》；中共中央、国务院2019 年2 月18 日印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》。我国的区域既有跨省际的区域，长三角区域、京津冀区域，也有一个省级行政区的区域，深莞惠都市圈。这些区域都有进一步加强和深化合作的趋势，并逐渐呈现区域一体化的特点。

2.以河流治理为主要目标的区域。以河流治理为主要目标的区域是基于河流、湖泊流经形成的区域。在我国，河流、湖泊非常发达，流经之处都形成一定的区域，最为典型的是长江流域、黄河流域、淮河流域、太湖流域，还有一些中型甚至小型的河流及湖泊等，流经的地方连起来形成密切联系的流域。由于水流动的特性，流域中会涉及水资源的利用、环境污染的治理、生态环境的修复等问题，这不是单一地区能独立解决的问题，必须加强跨地合作，形成较为密切的区域。例如，长江流域的19 个省份，在长江生态环境修复、污染治理、绿色保护等方面需要流域“一盘棋”共治，这是一项全流域的系统工程。近年来各流域内加强合作和深化合作成为一种现实需求，从而形成协同共治的一体化区域。

区域合作的一体化已成为趋势，无论是长三角这种以经济发展为主要目标的区域，还是黄河流域等这种以河湖治理为目标的区域，不仅自身的发展呈现一体化趋势，而且国家的相关政策也在进一步促进区域一体化。在这种情况下，为区域合作提供保障的立法必然呈现一体化趋势，否则就难以实现区域一体化的目标。由于“区域协同立法，是适应区域经济一体化发展应运而生的一种新的立法形式，解决了因为行政区划而形不成政策制度合力的问题”，〔6〕栗战书：《在第二十七次全国地方立法工作座谈会上的讲话》（2021 年12 月2 日），载《中国人大》2021 年第24 期，第8 页。因此根据区域合作日益深化的趋势，必然要求完善适合区域合作需要的区域协同立法制度，以及与区域协同立法制度实施相配套的法律规范供给。为了实现区域一体化的要求，区域协同立法制度的实施必然要充分考虑区域协同立法主体的多样性、协同权限的更大赋予、协同立法的内容更加协调，以及协同形式更紧密等问题，充分考虑区域一体化趋势及对法治建设的进一步要求，在此基础上，作出法律规范供给内容和模式的设计。

（二）区域协同立法内容由“不冲突”或“不同质”上升为“一致性”或“互补性”

由于各地都有自己的地方利益，因此在立法时往往倾向本地利益，忽视相邻地方的利益，区域协同立法是为了打破行政区域壁垒，实现区域共同利益，“协同发展意味着资源要素在更大范围的流动与再配置，而来自市场主体的自发行动和理性选择是协同发展的动力源泉和可持续发展的关键所在”。〔7〕孟庆瑜：《论京津冀协同发展的立法保障》，载《学习与探索》2017 年第10 期，第58 页。“协同”一词有统一、相互配合、共同等含义，“协同立法”的“协同”应使用哪种含义，与区域协同立法事项的性质有关。目前，在区域合作过程中，合作的事项可分为两类：一类是相同或类似的并需要协调一致的事项；另一类是为发挥各自比较优势需要相互配合的事项。基于不同事项，区域协同立法的内容也不同，但总的趋势是，区域协同立法的内容更加协调，呈现出高度一致性或更为互补性特点。

1.对于相同或类似的事项，区域协同立法的内容由“不冲突”向“一致性”方向发展。针对相同或类似并需要协调一致的事项，不仅要求区域内各地方的立法规范不存在冲突，而且要求在内容上具有一致性。如果各地方立法规范存在矛盾或冲突，必然形成管理洼地，导致资源要素不正常流动，破坏区域的共同利益和健康发展。当然，不冲突是区域合作过程中对地方立法的最基本要求，也是区域协同立法较低层次的要求。随着区域合作的进一步深化，尤其是区域一体化及流域治理一体化，要求区域协同立法迈入一个更高的层次，即立法内容的一致性，对相同领域的事项制定统一的行为规则。因此，区域内的地方立法内容不再是简单的相互照应，而是对某些事项作出高度甚至完全一致的规定。特别是执法标准、许可标准等实施类事项，不仅要求立法规范不冲突，而且要求具备完全一致。例如，福建省的厦门、漳州、泉州、龙岩市人大常委会经过协商，分别出台了《关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》，就九龙江流域水生态环境保护和饮用水安全问题同步作出规定，〔8〕参见《福建首次尝试区域协同立法守护闽西南母亲河》，载中国新闻网，https://www.chinanews.com/gn/2021/01-26/9396542.shtml，2023 年7 月25 日访问。体现了对相同或类似事项的高度协同；有些地方甚至采取一部立法在不同地方统一适用的做法，更加体现了区域协同立法在内容上的一致性趋势。

2.对于需要发挥比较优势的事项，区域协同立法的内容由“不同质”向“互补性”方向发展。区域内并非都是需要行动完全一致的事项，由于自然条件、地理位置、历史文化等差异，各地在发展中采取的并不是统一模式，甚至在许多情况下需要发挥各自比较优势进行差异化发展。此时，不仅要求立法不能一致，而且要求具有差异性，否则就可能造成同质化的恶性竞争。为此，各地要在摒弃同质化基础上进一步加强分工，在分工范围内进行立法，如同一个地方对不同领域的立法一样，形成区域协同发展的立法规范体系，“避免过度竞争，使市场要素和物质、信息资源等得到更好配置，更充分发挥资源要素的融通性，促进地方利用效率的最大化”。〔9〕温泽彬、周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，载《求是学刊》2023 年第2 期，第111 页。例如，京津冀在区域发展中扮演着不同角色，天津和河北承接北京非首都功能事项，凸显功能互补、错位发展、相辅相成的特点。因此，区域协同立法的内容不是求同，而是互补；不是一致，而是相异。天津、河北与北京不同，甚至由于天津与河北承接的事项不同，两者也不能完全相同，但它们的地方立法必须都对承接北京非首都功能具有互补性和分工性，明确不同的立法分工与内容定位。

需要说明的是，区域协同立法内容的一致性与互补性不是非此即彼的。在同一个区域的不同领域，既有需要一致性的事项，也有需要互补性的事项，体现同一区域不同领域协同立法内容的差异性；在同一领域内，既有需要完全一致的内容，也有需要互补的内容；即使在同一部立法内容中，特别是具有综合性特点的立法，既有需要体现一致性要求的内容，也有需要体现互补性要求的内容，在解决共性问题的同时，体现出差异化特点。例如，作为长江支流资江沿线的湖南邵阳、娄底、益阳三市在协同制定《资江保护条例》过程中，就体现了一致性与互补性融于一体的特点。一致性是针对三地的共性问题，例如，对禁渔、禁捕、水生生物洄游等设置所谓“通用性”条款，内容完全一致；互补性是由于三地具有不同的资源禀赋及发展定位，因此不能设定完全相同的条款，而设置了各自具有个性化的条款，体现各地特有的问题及其解决方法。

可见，区域协同立法在内容上的高度一致性或深度互补性特点体现了区域协同立法内容的一种趋势，因此在加强区域协同立法制度实施的规范供给时，需要充分考虑这个趋势，并与此趋势相一致。

（三）区域协同立法形式由“松散型”走向“紧密型”

《立法法》未对区域协同立法形式作出具体规定，各地也在进行不同方式的探索。有人将实践中区域协同立法形式概括为征求意见、示范协调、共同协商三种模式。〔10〕征求意见模式是地方立法机关在立法过程中征询区域内其他不相隶属的地方立法机关对该立法的意见、建议，以实现地方规则衔接和区域法治协调的目的；示范协调模式是由相关社会组织团体向区域内地方立法机关提供立法的示范性文本，地方立法机关对示范性文本进行吸纳，以实现区域法治协调或统一的目的；共同协商模式是地方立法机关在立法的各个环节相互配合的协同立法模式。参见朱最新：《区域协同立法的运行模式与制度保障》，载《政法论丛》2022 年第4 期，第144-146 页。实际上，如果按照协同的紧密程度进行分类和考察，更能发现区域协同立法形式呈现的发展过程和趋势。按照紧密程度，区域协同立法可分为松散型协同和紧密型协同，前者包括立法信息的交流、立法内容的互通等，是较为初级的协同；后者仍处于探讨之中，当下典型的紧密型区域协同立法形式是立法起草过程中对立法文本充分协商后各自履行立法程序，具体分为两种情形。

第一种情形是立法文本在充分协商后各自通过。许多地方都采取这种做法，即在为某些共同性事项制定立法规范时，一部立法文本经过各地反复磋商，形成相对成熟的文本，然后由各地分别履行立法程序，形成各自的地方立法规范。例如，京津冀对《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》的区域协同立法，三方反复协商，协同起草，形成相对一致的立法文本，然后由三地的立法机关分别按照各自立法程序审议通过文本，采取的是一个文本三家分别通过的形式。〔11〕参见周宵鹏：《京津冀打造地方协同立法新样本》，载中国网，http://news.china.com.cn/2020-03/22/content_75843823.htm，2023 年8 月3 日访问。这种协同形式除了审议通过和发布环节是各自独立运行外，其他环节都体现了较为紧密的立法态势。

第二种情形是就某些事项在讨论后分别作出“决定”。这种协同方式是就某些事项如何开展协同先形成决定，留待各方后续具体落实。例如，在南京都市圈跨地轨道线路投入使用之际，为解决沿线执法标准和职责分工问题，南京和镇江两地人大常委会共同研究围绕“有机整合”的目标，协商由两市分别依法授权，实现列车车厢内的执法主体、行为规范和管理标准的统一，解决跨市域轨道交通线路在不同城市内的执法问题，并分别作出《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》。〔12〕参见《跨市域协同立法，破解轨道交通“分段而治”难题》，载新华报业网，https://cj.sina.com.cn/articles/view/5675440730/1 52485a5a02001aoj1，2023 年8 月6 日访问。虽然在文本的内容起草讨论等方面高度一致，但在审议通过环节各自进行。在各自作出决定后，各市围绕决定的内容进一步加强落实，分别依法授权执法主体，各自按决定形成统一的行为规范和管理标准等。

如果从《立法法》对区域协同立法规定的用意看，更希望是一种紧密型协同立法，因为松散型区域协同立法形式是一种初级的协同，即使没有《立法法》的规定，各地也可以进行，不存在与法律抵触的问题。随着区域合作的进一步深化，只有紧密协同才能从根本上解决各地方立法不协调问题，为区域发展提供最可靠的法治保障。同时，紧密型区域协同立法形式还具有节约立法成本的优势，因为相同或相似的立法内容经过多次立法、分别立法，不仅容易造成立法内容不一致，而且不符合立法成本节约的原则，即使达到内容完全相同或相似的效果，也是不经济的。虽然区域协同立法不等于统一立法，但紧密型协同并向统一立法发展应当是一种趋势，否则仍然是一种各自为政的状态。实际上，《立法法》对区域协同立法制度的规定，一方面，是赋予地方协同立法权，解决地方不断协同但缺乏法律依据甚至一度受到怀疑的问题，使现实中已有的做法获得合法性，也让希望加强区域协同立法的地方主体可以合法协同立法；另一方面，是一种责任，尤其是在区域治理过程中，不能采取地方保护主义，而要从更长远的角度加强与其他地方的紧密协同立法，破除区域治理中的堵点。因此，必须在《立法法》现有规定的基础上加强区域协同立法形式的探索和创新，加强对各种探索的法律规范的供给，为各种紧密型协同立法形式提供法律依据。

三、区域协同立法制度实施的法律规范供给内容

针对区域协同立法制度实施中存在的问题，应当结合区域合作及区域协同立法的发展趋势，在区域协同立法主体、协同立法权限、协同立法形式、协同立法的效力等方面进一步加强法律规范的供给，为区域协同立法制度的实施提供更为细化的、具备可操作性的法律规范，健全区域协同立法制度的运行机制。

（一）明确具有立法权的地方政府的区域协同立法主体地位

《立法法》只规定了省级及设区的市级权力机关作为区域协同立法主体，没有规定相应的地方政府作为区域协同立法主体，而《长江保护法》《黄河保护法》同时规定了相应地方政府的区域协同立法主体资格，因此后续的立法或法律解释必须进一步明确，赋予具有立法权的地方政府以区域协同立法主体的法律地位。

实际上，地方政府间的区域协同立法具有更多优势。一是政府实行首长负责制，较权力机关的委员会制具有更多的灵活性和快捷性；二是政府规章无须进行投票表决，在充分讨论的基础上由政府首长作出决定，使区域协同立法更具有高效性，协同立法的难题和障碍更少，权力行使的合法性质疑也较少。而且在实践中，地方政府一直都是非常活跃的区域协同立法主体，是区域协同立法的主要推动者。因此，地方政府作为区域协同立法的主体有较好的基础和较为迫切的现实需求。

当然，政府权力必须源于法律的明确授予，不能采取在不同法律之间选择适用的方式来解决地方政府的区域协同立法主体资格问题。因此，需要在《立法法》和《地方组织法》中进一步明确，可以通过对上述法律进行法律解释的方式，明确设区的市以上地方政府具有区域协同立法主体资格。

（二）明确区域协同立法主体的协同权限

《立法法》虽然规定了区域协同立法制度，但没有对设区的市能否超出立法事项范围、能否跨省际跨层级跨不同属性立法机关进行区域协同立法的问题作出明确规定，而这些问题能否得到有效解决，将直接影响区域协同立法制度的进一步实施。因此，应当根据区域合作的需要和区域协同立法制度实施的发展趋势作出进一步明确。

1.明确包括设区的市在内的地方立法机关在必要情况下可以超出立法事项范围进行区域协同立法。从我国现有区域看，许多都是经济发达的区域，中央一般给予这些地方一定的优惠政策，需要相关地方制定一些试验性、先行性立法来落实各种优惠政策，因此，先行先试的事项应当成为区域协同立法的事项。换言之，地方立法机关应当在一定条件下超出自己原有立法事项范围进行区域协同立法。另外，不同设区的市立法权限有一定差异，例如，深圳的经济特区立法权与广州普通设区的市立法权存在差异，但在区域协同立法时，应当允许广州在必要情况下仅就深圳具有的立法事项进行区域协同立法，以解决区域合作中出现的难题。由于“作为区域协调发展和区域法治建设的新实践，协同立法并非立法主体之间的简单合作”，〔13〕宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019 年第6 期，第166 页。这涉及立法授权问题。既然国家赋予某些地方对相关事项进行先行先试，那么不仅要在地方立法方面予以授权，而且应当授权这些区域的地方机关就相关事项进行区域协同立法，在授予试点的同时，应当授予区域协同立法权。之所以强调对设区的市的立法授权，是因为作为地方立法主体，设区的市数量最多，是区域协同立法最为活跃的主体。《立法法》规定的设区的市立法事项范围较为狭窄，且这些立法事项往往与经济发展关联较弱，在一定程度上影响了设区的市区域协同立法的积极性和协同空间。为此，作为地方发展的重要主体和地方法治建设的重要主体，设区的市区域协同立法权不应受限于已有的立法事项范围，只要有利于促进区域合作，在超出已有立法事项范围而又需要设区的市进行协同立法时，应当通过立法授权方式，授予其更多更大的权限进行区域协同立法。

2.明确设区的市立法机关可以越过所在的省级立法机关与其他设区的市或省级立法机直接协同立法。尽管所在的省级立法机关可以代替该设区的市进行区域协同立法，但是涉及纯粹设区的市一级事项时，省级协同的动力不足，由此影响了设区的市协同立法效果，而允许其跨省际、跨层级进行协同立法，可以有效破解这一问题。〔14〕在实践中，确实存在这种现实需要，也有过这方面的探索。例如，作为设区的市，成都市与直辖市重庆市曾就知识产权的协同保护、营商环境优化、水流域保护等方面开展协同立法。这种做法也符合权力行使的辅助性原则，〔15〕参见韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，载《法学》2021 年第2 期，第146 页；宋方青、姜孝贤、程庆栋：《我国地方立法权配置的理论与实践研究》，法律出版社2018 年版，第36 页。即强调权力自下而上配置和行使，由设区的市立法机关优先进行区域协同立法，只有在遇到难题无法解决时，才需要所在的省级立法机关解决。

3.明确不同类型的地方立法机关间可以进行区域协同立法。地方权力机关与地方政府这种不同性质的立法机关应当能够进行区域协同立法。值得注意的是，在《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》中提出了“增强政府立法与人大立法的协同性”，表明了不同性质的地方立法机关具有协同立法的可行性。当然，当不同性质的立法机关进行区域协同立法时，要说明没有与同类性质立法机关协同的理由。

解决区域协同立法的权限问题应当以协同的现实情况和需要为原则，不拘泥于协同主体的地域、层次、类型等，必要时应当允许突破立法权行使的空间羁绊，只要有利于区域发展、有利于协同，可以不必要求必须采取对等原则。

（三）明确并鼓励探索创新区域协同立法的形式

除了明确常规性的区域协同立法形式外，应当允许和鼓励各地在必要时突破现有行政区域立法模式的框架，探索创新区域协同立法的形式，“重点是要打破区域内不同立法主体的权限范围和制度藩篱，将地域上相邻的行政区域通过确定的法律范式凝聚成统一的规则整体，从法治层面……谋求更高效、更集约型的发展”，〔16〕金梦：《立法者心智：区域协同立法机制构建的动因》，载《法学》2021 年第1 期，第79 页。鼓励采取共同审议或共同决定等紧密型区域协同立法形式，实现整个立法过程的协同，进入区域协同立法的更高境界。根据目前各地探索的实践，可鼓励采取以下几种区域协同立法形式。

1.部分立法环节的协同。立法环节的协同包括以下几种情形：共同起草、各自审议或各自决定的协同形式；一方起草、其他方配合认可，然后各自审议或各自决定的协同形式；还可以采取示范性文本的协同形式，由各方对示范性文本内容进行选用，但涉及重要条款内容则不能修改，以实现重要立法内容的一致性。这些区域协同立法形式的共同特点是，只在立法的部分环节进行协同，如立法前的协同或立法文本的协商，但在立法的关键环节，如立法文本的审议或决定，立法的公布、实施等环节由各地独立进行。

2.立法的全过程协同。共同立项、共同调研、共同起草、共同审议或决定，由区域内各地方立法机关采取联合立法的方式共同制定地方性法规或地方政府规章。特别是对某些需要紧密合作的事项，要将共同制定一部地方立法并在区域内的各地统一适用作为区域协同立法形式。由此，可以解决重复立法问题，减少立法资源的浪费，最大限度地提升立法质量，进而提升整个区域治理的效能。〔17〕参见金梦：《立法者心智：区域协同立法机制构建的动因》，载《法学》2021 年第1 期，第88 页。这种协同形式应当是区域协同立法形式的未来发展趋势。

3.地方间签订合作协议的协同。除了需要通过联合立法实现紧密型区域协同立法外，还有许多需发挥各地比较优势的事项仍需要各自独立立法，但这种各自独立立法必须在紧密协同的基础上进行。对此，可以通过地方间签订合作协议的方式，明确各地在立法方面的权利和义务，实现紧密型区域协同立法。为此，应将具有立法权的地方主体签订合作协议作为协同立法的一种形式加以规定。

区域协同立法形式与单独立法形式一样，应当有明确的法律依据，特别是由于区域协同立法是一项创新性的立法工作，既是新的立法制度的创立，又是立法技术和方法的创新，〔18〕参见严存生：《也谈“立法者”》，载《河北法学》2016 年第1 期，第22 页。应当为其提供更多的法律保障，就像当下的地方立法形式法律都有明确规定一样，对区域协同立法形式同样需要有明确的法律规定。

需说明的是，对区域协同立法形式的创新涉及立法授权问题，正如上文阐述的紧密型协同立法形式，包括一部立法在相关地方直接适用的联合立法的协同形式、地方立法机关之间签订合作协议的协同形式，不仅存在协同立法形式法律依据不足的问题，而且存在立法权行使依据不足问题，都需要采取立法授权方式予以解决。例如，一部立法文本，如果由不同立法机关共同进行表决或作出决定，就涉及立法权行使的地域范围问题，人大的表决权能否超过本行政区域范围共同行使？地方政府能否就协同的规章共同作出决定？这些立法权行使都涉及现行法律对立法权行使的地域范围限制，甚至有人认为这与我国立法体制存在“排异”问题。〔19〕参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019 年第4 期，第62 页。又如，相关地方就某些事项签订的合作协议涉及地方有无跨地签订合作协议的权力，以及签订合作协议中所涉事项的权限范围等问题，不仅需要法律的明确规定，更需要法律的明确授权。

（四）赋予区域协同立法更高的法律效力

采取区域协同立法形成的立法规范，需对其法律效力需作出明确规定。

1.赋予地方间签订的合作协议法律效力。随着区域协同立法实践的深入，区域协同立法的形式不断创新，需要赋予新的区域协同立法形式法律约束力，包括前文提到的地方联合立法形式，尤其是赋予地方立法机关之间签订的合作协议等紧密型协同形式法律效力。根据《立法法》，具有立法权的地方间签订的合作协议不是法律渊源的形式，其法律效力一直备受争议，仅仅依靠彼此间信任作为纽带是靠不住的。〔20〕参见焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016 年第3 期，第42 页。在缺乏法律制度规范的情况下，地方间签订的合作协议普遍存在落实情况欠佳的问题。〔21〕参见黄兰松：《区域协同立法的实践路径与规范建构》，载《地方立法研究》2023 年第2 期，第20 页。一些合作协议效力不足，违约成本低，导致协议履行遭遇困境，最终影响区域合作的稳定性。〔22〕参见季晨溦：《论区域行政协议的法律效力及强化对策》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2022 年第2 期，第114 页。此，要赋予这种新型的区域协同立法形式法律效力，而且其效力应当高于各地单独制定的立法规范，相关地方应当遵守并按照合作协议的要求制定各自的地方立法。

2.赋予共同协商但各自审议或决定的区域协同立法文本更高的法律效力。此类区域协同立法大都是经过各方协同起草立法文本后，由各地按照各自的立法程序通过，成为各自的地方立法。这种立法虽然在形式上是各地的地方立法，但由于进行了协同，形成的立法文本不再是某个地方的立法规范，而是为了解决区域合作共同问题的立法规范，因此应当具有更高的法律效力，当该协同立法规范与各地单独制定的立法规范规定不一致时，应当优先适用协同立法的规范。

3.赋予各地立法中“通用条款”更高的法律效力。在各自地方立法中对某些内容进行协同时，在各地的立法中往往体现为专章的“通用条款”。例如，在《上海市船舶污染防治条例》和《江苏省长江船舶污染防治条例》中都有“区域合作”专章，这是长三角各地就船舶污染防治进行协同立法的结果。由于该章是区域协同立法的内容，因此，应当比其他章节的条款具有更高的法律效力，这就出现一部地方立法的不同章节具有不同法律效力的问题，对此，相关法律应当予以明确。

无论是共同起草、各自通过的，还是联合制定、一部地方立法在区域内直接适用的，抑或地方间签订的合作协议，甚至是各地方立法中的“通用条款”，由于其参与主体的多方性及协调事项的跨地域性，其效力都应当高于由各地单独制定的立法规范。在法律规范供给过程中必须充分考虑此类问题。

（五）防止区域保护主义应成为区域协同立法的底线

区域协同立法对解决区域内地方立法的协调、为区域共同事项提供一致或协调的立法规范具有重要意义，但如果不加强规范，就会产生负面影响。为此，需要对区域协同立法划出底线，以防止其可能产生的不利影响。

除坚持合法性原则外，应当设置的底线是：区域协同立法不能成为区域保护主义的借口，不能对周边地方造成不当损害，不能由一种地方保护变为另一种区域保护。地方保护主义是区域一体化坚决反对的行为，因为它是以损害其他地方利益获取自己发展的一种不正当竞争，也是分税制改革和地方官员考核过程中产生的一种副产品。区域协同立法的初衷是解决现有行政区背景下地方间因行政壁垒造成各自为政的割据状态。然而，区域协同立法如果不实行一定的规制，也可能出现更大范围的区域保护主义，将以一种更大的区域保护主义代替另一种地方保护主义。例如，南京都市圈涉及9 个设区的市，〔23〕南京都市圈的成员有南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8 市全域及常州市金坛区和溧阳市。在区域协同立法方面，如果只考虑圈内情形，完全不顾及圈外相邻地方，尤其是过于保护圈内的市场，赋予圈内市场主体较多的权利，对圈外的市场主体作过多限制，那么就会对圈外的市场主体造成不公平，由此形成区域保护主义，对周边的地方产生不利影响。这是以牺牲周围地方的利益为代价的协同，是区域协同立法不允许的，也是区域协同立法不能逾越的底线。

为了防止区域协同立法过程中可能出现新的区域保护主义，可以采取如下措施加以预防：一是跨省际的区域协同立法文本要报全国人大常委会，由后者对区域协同立法文本的合法性及是否构成新的区域保护主义问题进行审查；二是省内的区域协同立法文本要报省级人大常委会，由后者对立法文本的合法性及是否对其他地方造成不利影响进行审查；三是允许其他没有参与协同的地方对该区域协同立法内容提出意见，如果认为对自己的利益造成不利影响，可以先向协同的各主体提出，也可直接向审查机关提出。通过对区域协同立法底线的明确和督促遵守，在促进区域协同立法不断发展的同时，防止其可能带来的负面影响。

四、结语

作为一种“立法新样态”，〔24〕宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019 年第6 期，第166 页。区域协同立法还需更多具有可操作性的规范为其提供支撑，从协同立法的主体、权限、形式、效力等方面，完善相关配套法律制度，解决区域协同立法制度实施中的法律规范供给不足问题。正如有学者所言，只要协同立法的具体工作真正开展起来，并意图产生实际的法律效果，那么由协同引起的一系列问题就无法回避。〔25〕参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019 年第4 期，第67 页。在此过程中，加强立法授权必不可少。这里实际上存在如何处理好以下悖论的问题：如果完全按照现有的地方立法权限、法律规定的立法形式等进行区域协同立法，那么区域协同立法创新的空间将会非常小，难以真正达到协同效果；如果只顾协同效果而不顾现有法律对立法权限、协同形式等的规定，那么就会存在区域协同立法的法律依据不足与缺少合法性问题，这就有个取舍的问题。显然，作为一种区域立法供给的新制度，区域协同立法必然要以协同的效果为追求目标，以促进区域合作为考察标准，不能一味拘泥于现有的框架。在追求协同目标的过程中，如果出现法律依据不足，那么应当通过完善相关法律或采取立法授权的方式来破除障碍，而不是止步于现有法律的规定。因此，必须根据区域协同立法的现实需要，不断修正和完善不相适应的法律规定。当下，需要全国人大常委会制定区域协同立法的具体规则，或通过法律解释方式进一步明确《立法法》相关条款，对区域协同立法中可能出现的问题作进一步规定，为区域协同立法提供具有可操作性的法律依据，推动区域协同立法制度良性发展。