全过程管理背景下高校预算绩效审计探析

杨依旖

一、前言

党的十八大以来，党中央积极推进预算绩效管理改革，旨在提高財政资金的使用效益和公共服务质量。随着预算绩效管理工作的逐步开展，开展预算绩效审计成为发挥经济监督和服务决策的必然选择。高校作为国家预算的基层单位，高等教育支出比重逐年增加，逐步成为国家财政预算的重要组成部分。实施高校预算绩效审计，能够客观全面地评估和考核高等学校预算执行的经济性、效率性以及效果性，并提出有效的意见和建议，以改进预算管理。

二、高校预算绩效审计概述

（一）高校预算资金来源及支出分类

高校预算资金的来源包括中央财政资金、地方政府或教育管理部门拨付的财政资金、自筹资金、行业企业投入资金等，其用途总体上可以分为基本支出和项目支出两类。同时，依据建设项目的不同，项目支出又可进一步细分，如基建类专项资金、重点学科专项资金等。资金虽然归属于不同项目，其审计实施路径各不相同，但都是高校预算资金的特定组成部分，需要遵循预算资金的使用规则，并依据相关法律法规进行监督和审计。

（二）文献回顾

西方国家从20世纪80年代就开始探讨高校绩效评价指标的应用，通过绩效评价指标体系对高校的教育质量进行评价，保证高校的办学效益并以绩效评价结果为绩效拨款的依据。2003年，党的十六届三中全会首次提出建立预算绩效评价体系的要求，为了加强部门财政资金使用的合规性和有效性，财政部和教育部制定了一系列绩效考评规章制度并对高校财政支出进行绩效评价试点工作。我国许多专家学者也对高校财政支出绩效评价开展的可行性、必要性以及绩效评价指标体系、评价方法等方面进行了大量研究研究，相关研究围绕以下三个方面展开。

首先，对财政支出绩效评价的认识研究。王丽萍和祝君等人从高等学校绩效审计的特点、预算绩效管理的特征以及两者之间的关联，探讨了绩效审计与高等学校预算绩效管理的联系[1]。蔡静静则从宏观和微观两个方面研究了高校绩效审计，建议采用学院和专项项目两个视角构建高校绩效审计的基本评价指标，并在政府会计制度基础上进一步完善这些指标[2]。

其次，对财政支出绩效评价的方法研究。刘珂从预算管理流程和项目预算两个角度详细阐述了高校预算管理审计内容，并提出深化高校预算管理审计建议[3]。王昕采用CIPP模型的四个评估维度，确定了高校财政专项资金绩效审计的考核指标，使用层次分析法对目标指标进行分层和赋权，结合定性和定量方法进行审计，并提出改进建议[4]。

最后，对当前财政支出绩效评价存在的问题进行研究。通过大量的案例研究，审计署深圳特派办理论研究会课题组揭示了财政专项资金绩效审计存在的问题，并提出了一系列具体举措，旨在促进财政专项资金绩效审计的进一步发展，并为未来绩效审计提供参考[5]。

通过文献梳理发现，目前国内外学者已从多个角度阐述了对财政支出绩效评价和高校预算资金绩效审计的认识，分析了现状及问题，并就不同的审计方法和绩效评价指标体系进行了深入研究。但由于国内相关研究起步较晚，从现有理论研究来看，无论是牵涉制度、方法、体系还是评价指标的设计和评价标准，都还停留在相对宽泛、指标笼统的层面，缺乏对不同的具有异质性的项目进行个性化的、科学的评价体系的研究与构建，不具备广泛性、实践性和明确的指导意义。

三、高校预算绩效管理存在的问题及原因分析

由于我国开展财政预算绩效管理和考核工作的起步较晚，高校开展预算绩效管理起点较低，绩效审计体系仍有缺陷，主要表现在基础数据质量欠佳、审计目标和内容范围偏窄、缺乏系统化的预算绩效评价体系、人员力量不足和结构不合理等方面。

（一）计量体系不健全，基础数据质量欠佳

审计作为一个衍生学科，其理论和实践的创新需要基础学科的发展作为支撑。例如，目前广泛使用的财务收入支出审计，依赖于已经完善成熟的财务会计核算体系。近年来兴起的资产专项审计，则随着资产管理和核算系统的建立而逐渐发展，因此，要开展预算绩效审计，就必须建立全程覆盖的预算绩效管理体系。然而，高校作为预算主体在实施预算绩效管理方面仍处于被动状态，部分高校的预算绩效管理体系存在缺陷，计量体系不完善，基础数据质量较差，办学活动的实际成效难以衡量，导致预算执行绩效审计的困难。

（二）审计目标深度不够，内容与范围偏窄

在预算执行绩效审计实践中，主要关注资金管理和使用的合法合规性以及经济性，而对预算资金的社会效益和环境生态效益等方面关注较少。因此，在最终的审计报告中，对项目的社会和生态效益未能进行综合评价，主要集中评价预算资金管理和使用的经济性效果，难以保证评价内容的完整性和深度。此外，对于预算项目的设立、分配、资金投入以及项目建成后的运行、维护、管理情况、项目运行效果等关注程度不够高。

就审计组织形式来看，现有预算绩效审计多集中在事后评价，对预算绩效管理过程缺少事前和事中的介入，也未能对预算执行过程进行及时跟踪。

（三）预算绩效评价标准不一，评价指标体系缺乏科学性

相较于财务审计，绩效审计对象众多，由于标准不一，不同的审计组在对绩效进行评价时，结果往往存在巨大差异。对于高校内部绩效审计而言，由于高校类型繁多以及缺乏与高等教育相关的定量指标，导致构建评价指标体系的难度增加。不同高校在办学层次、目标定位、教学、科研和学生素养等方面存在差异，因此在建立绩效评价体系时面临一些难题，如选择指标、量化标准、合理结合不同校情等。为解决此类问题，需要通过加工测算同行业、同性质的大量数据资料，以明确最终的评价指标体系。另外，目前绩效审计评价标准和指标体系偏向宏观内容，而有关高等教育的定量指标相对较少，高校预算资金的投入与产出往往难以明确对应。

（四）内部审计人员力量不足，结构不合理

高校内部审计人员的专业背景大多集中在财务会计、审计和工程专业，计算机、土木工程、环境保护等专业背景人才严重缺乏，学历、专业背景呈现明显的聚集分布。审计人员在进行预算执行绩效审计时，主要以传统财务收支审计技术方法为主，对部分专业性较强的绩效审计项目容易被限制在纸面和肉眼分析上，无法利用相关技术进行专业评价，不利于该类审计项目实现成果突破。

除此之外，从人员结构来看，高校内部审计机关普遍存在人员少、平均年龄大、年龄结构分布不均的现象。此类情况使得内部审计人员在应用新理论、创新审计模式方面存在欠缺。专业知识和技术的落后对数据采集、加工、对比分析、趋势分析等构成限制，出现审计角度切入难、问题定性难的情况。

四、全过程管理背景下高校预算绩效审计实施路径

根据预算绩效管理的时间序列，全过程预算绩效管理主要包括预算绩效管理机制的构建、预算绩效目标设置、预算编制、预算执行和预算绩效的评价反馈等环节。依据全过程预算绩效管理的特点，分别就各环节预算绩效审计实施路径进行分析。

（一）预算绩效管理机制构建

2019年，教育部印发了《关于全面推行预算绩效管理的意见》，明确要求各部门在2020年年底前基本建立全面的预算绩效管理制度体系。基于此，高校预算绩效管理的制度建设情况应当作为预算绩效审计工作的起点。

在审计过程中，项目组应当首先从高校已有的预算资金管理制度入手，关注高校是否出台贯彻落实全面实施预算绩效管理的文件或实施方案，结合方案统筹推进情况，进一步查找预算绩效管理制度和工作机制的不足。一是审查高校是否设立了由主要负责人担任组长的预算绩效管理工作领导小组或类似机构，并核实其是否参与了预算绩效管理的全过程。二是对高校预算绩效管理的组织机构建设情况，组织职能和权责分工情况进行梳理，关注组织机构设置是否合理，不相容岗位是否分离，各机构履职是否到位。通过上述程序从预算绩效管理顶层设计方面提出审计意见。

（二）预算绩效目标设置

预算绩效目标是指在特定时期内，预期通过预算绩效管理手段实现的产出和效果。作为预算绩效管理活动的第一环节，是建立项目库、编制预算、实施绩效运行跟踪监控等后续环节的重要基础和依据，决定着预算编制和资源配置的整体方向。因此，高校预算绩效目标的设置应当与其根本任务和发展战略具有紧密联系，也是预算绩效目标审计环节的重要切入点。

根据《中央部门预算绩效目标管理办法》，基本支出绩效目标一般不单独设定，以下仅就项目支出预算绩效目标的审计进行讨论。

结合高校发展的总体目标和根本任务，审计部门应首先关注高校的预算绩效目标是否符合国家宏观经济和各项社会事业发展规划，是否与其高校发展规划和工作计划脱节。以此为基础，深入考虑绩效目标的完整性，除了产出、成本等高校本身的经济性和效益性目标，作为公益性事业单位，是否将服务对象的满意度、生态效益、可持续影响以及社会效益等因素纳入绩效目标的考虑范围。

在明确总体绩效目标的前提下，预算绩效目标的审计可以进一步围绕以下两个方面进行：一方面是审查高校是否对总体绩效目标进行分解，使之成为明确、具体、可量化、可实现的具体绩效目标，尤其是针对重点项目，应当明确是否标明阶段性的绩效目标。另一方面则是关注相关职能部门的绩效目标，是否进行严格审核，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，原则上不应安排预算。

（三）预算编制

按照预算支出的类别，预算的编制包括基本支出和项目支出预算编制，由于两类支出的概念、内容和性质均存在显著差异，其编制的依据和过程也有所不同，下面分别就其预算编制绩效审计实施展开讨论。

基本支出预算是为了完成日常工作任务和确保机构正常运作而制定的年度计划，在编制基本支出预算时主要以定员定额为基础，建立实物费用定额标准，并结合部门资产占有情况，以实现资产管理与定额管理的有机结合。相关审计工作可以从审查人员经费预算编制依据是否清晰明确、测算日常公用经费与高校占有资产的情况是否相衔接、采用的定额是否符合国家规定标准、核查基本支出预算中按照规定属于政府采购的支出等方面展开。围绕基本支出预算编制的绩效审计，项目组应当高度重视人员、资产和相关经费的配比，充分考虑预算编制过程中可能产生的浪费和滥支乱用等问题。

与基本支出不同，项目支出是根据每一项目预期要实现的产出和效果设置的绩效目标，故其相应的资金预算编制应当与预算绩效目标行动规划保持一致。基于此，关于项目支出的预算编制绩效审计，其源头环节的审计内容应当为预算资金安排和经审核的绩效目标是否有效结合。一是审查是否存在已安排预算资金但尚未编制绩效目标的情况。二是了解被审计单位是否已经建立了完善的预算项目库，并对其进行动态管理，项目的选择应当遵循轻重缓急原则，以实现预算绩效的最大化。需要关注预算编制的资金来源，检查是否有效利用存量资金以及是否对“隐形负债”有所关注。核查预算编制是否实现了统筹管理，有无项目资金多头申报、重复申报的现象。

（四）预算执行

高校预算执行环节的绩效审计，侧重点在于执行，即预算绩效目标和绩效指标完成情况，实现的产出和取得的效益情况，其关键还是要在细化审查预算支出结构的基础上，着重分析每项预算资金的实际耗用或投入是否必要，并评估其效益和效率。审计过程中，除了检查财务内控，还需深入制度方面和业务流程，以揭示财务信息无法反映但对财务运行结果产生直接影响的问题，从而进一步提升预算资金管理的效益。

基本支出预算执行绩效审计聚焦于虚列支出、损失浪费等情况的核查。审计内容包括：一是核查单位是否通过挂账方式将实际支出用于其他用途。二是关注是否存在无预算或超预算的行政开支，以便查处可能存在的挥霍浪费、贪污腐败等违规违纪行为。三是了解决算與预算口径是否一致，核查是否存在将原本应由事业单位自身承担的支出，在会计核算和决算时转化为财政负担，以获取财政资金的行为等。

就项目支出的预算执行绩效审计环节而言，关键在于审查绩效目标的完成情况。此处绩效目标的完成情况并不局限于项目预期成果是否实现，而是应当从多个维度来对目标的完成情况进行审计。从财务角度来看，审计人员可以根据预算资金流向进行审计。回到资金拨付这一起点，关注有关预算资金是否及时、足额拨付到位，是否存在由于资金分配的环节过多、时间过长导致项目无法按期完成。了解资金的使用过程，核查资金的使用进度是否与业务进度相匹配，是否存在资金闲置。在资金支出的最终环节，关注资金成本的节约情况，以揭示可能存在的损失浪费、超范围支出或公用经费挤占项目经费的现象。从业务角度来看，除了考虑预期成果的实现程度，审计还应当关注产出的质量达标率、完成及时性等关键质量指标。

基于传统的审计视角，对上述环节的核查已基本涵盖预算执行绩效审计的重点内容。然而，从高校预算资金公益性的基本属性进行考虑，审计人员还应当将社会效益、环境效益和群众满意度等公益目标的实现程度纳入预算执行绩效审计环节，从受益人的角度客观对其进行评价。

（五）预算绩效评价与反馈

高校应当构建完备的预算绩效评估和反馈机制，以便及时发现并掌握预算管理过程中存在的问题，并进行相应的解决，进而提升预算执行的效果。根据中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，高校在预算绩效评价与反馈过程中，应遵循以下三个步骤：第一步，结合前期预算绩效管理的各个环节，对预算绩效执行的结果进行评估，并找出存在的问题。第二步，对评价发现的问题精准施策，落实整改。第三步，对评价结果的运用。三个步骤不仅仅可以对预算绩效实施监督和改进，同时也实现了对预算绩效目标设置、预算编制环节的前馈作用和资金结算、下阶段预算安排的后馈作用，使整个预算绩效管理过程形成完整的闭环。

按照上述预算绩效评价与反馈的时间序列，有关该环节的审计主要可以从以下几点展开：首先，审计人员应当了解被审计单位是否建立健全预算绩效评价的相关制度和工作机制，进而核查其执行情况，尤其是有关预算绩效的定期分析、监督以及对执行异常项目的改进。其次，围绕前述环节揭露的审计问题，重点检查问题分析、整改情况及相关佐证材料，关注是否存在虚假整改、屡审屡犯。最后，审计结果的运用情况可以从两个维度来进行衡量：一方面，被审计单位是否将年度预算绩效评价结果和工作成果考核相结合。另一方面，在于预算绩效信息公开和监督问责机制的建立和执行情况，即政府、内部教职工及社会公众等利益相关者能否通过一定渠道对高校的预算绩效进行监督。同时，对预算执行过程中的不良行为和违反财经法规行为，进行严肃问责。

当然，对预算资金的后续评估环节审计还应当包括评价项目运行成本、后续投入、可持续性、群众受益率等项目实施后的持续效益。

五、结语

在全面执行预算绩效管理的新环境下，审计工作者应当严格遵循党和国家对审计工作提出的新准则和新要求，持续优化和构建符合我国高等教育发展实际的预算绩效审计实施策略。应致力于创新绩效审计模式和方法，以适应并推动高校预算绩效管理的提升。在信息技术飞速发展的时代，提升审计效率关键在于创新审计技术和方法，树立大数据审计思维。在大数据环境下，利用计算机技术构建绩效审计信息数据库是审计人员开展信息化审计的重要环节，结合数据分析工具，通过多维度数据分析发现问题线索，揭示问题并提出针对性的审计建议。同时，借鉴国外的审计方法，如美国审计署所使用的项目分级评价工具、英国审计署开发的问题解析法、统计分析法等，提升审计工作质量和效率。

引用

[1]王丽萍，祝君，陈阳.助推高等学校预算绩效管理的绩效审计探析[J].西南科技大学学报（哲学社会科学版），2019，36（06）：56-62.

[2]蔡静静.新时代背景下高校绩效审计探讨[J].财会月刊，2021（08）：117-122.

[3]刘珂.新形势下高校预算管理审计研究[J].中国内部审计，2022（07）：32-36.

[4]王昕.高校財政专项资金内部绩效审计研究——以X高校为例[D].西安：西安外国语大学，2019.

[5]审计署深圳特派办理论研究会课题组.财政专项资金绩效审计现状及策略研究[J].审计研究，2020（01）：7-15.

课题项目：2022年度湖南省审计厅公开招标科研课题“高校预算执行绩效审计实施路径研究”阶段性研究成果（课题编号：22SJHZ0102）

作者单位：长沙民政职业技术学院审计处

■ 责任编辑：韩 柏