涉海行政非诉执行裁定救济途径研究——撤销填海造地行政处罚案评释

杨跃锦

北京盈科（厦门）律师事务所，福建 厦门 361000

2020 年，某海事法院就某市自然资源局申请强制执行的案件，裁定准予强制执行。若此时被执行人对于海事法院做出的非诉行政裁定有异议，应通过何种途径寻求救济？现有法律及相关司法解释未对此问题作出具体规定。本文将作为引玉之砖对此问题进行研究。

一、实务案例基本案情

某市自然资源局就其行政处罚决定：责令某村委会退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得29.82 万元，尚余未缴纳的罚款1019.92万元（共罚款1640.10 万元扣除已分期缴纳的650万元）向某海事法院申请强制执行。某村委会在法院组织的听证会上，依据申请执行人向法院提交的行政决定所依据的证据提出异议，认为其从未实施过申请人所称海域的填海造地行为，某市自然资源局作出的行政处罚决定属于认定事实错误；陆域土地不属于《中华人民共和国海域使用管理法》调整的范围，故申请人作出的行政处罚行为显属适用法律错误；申请人在申请法院强制执行前未对异议人进行催告，属程序违法；故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一百六十一条第一款规定，应当不准予执行。

某海事法院经审理认为，被执行人的违法行为被发现后，行政机关依法履行了调查、告知、审批等法定程序，于2019 年8 月21 日依法作出案涉行政决定并依法送达被执行人。被执行人在法定期限内未就该行政决定申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。送达半年后，行政机关催告被执行人履行缴纳剩余的1019.92 万元罚款的义务，被执行人经催告后仍不履行。后法院裁定：准予强制执行《行政处罚决定书》中被执行人某村委会尚未履行缴纳义务的罚款1019.92 万元，如被执行人某村委会在上述期限内不履行缴纳罚款的义务，法院将依法采取强制措施。本裁定送达后即发生法律效力。

某村委会2020 年8 月5 日向某市检察院申请监督。某市检察院经审查认为符合受理条件，根据《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（以下简称《检察院监督规则》）第五条第四项规定，决定予以受理并调查。2021 年3 月31 日，某自然资源局按照某海事法院的司法建议，撤销其于2019 年8 月21 日对某村委会作出的行政处罚决定，收回相应的《行政处罚决定书》。

二、非诉行政裁定救济途径之现状

关于非诉行政执行裁定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第九十七条规定，公民在法律规定的期限内对行政行为既不履行又不提起诉讼的，行政机关可以申请法院强制执行。而经过人民法院裁定强制执行，将直接影响被执行人的利益。

当被执行人认为法院执行生效的行政行为属于违法行为，对其合法权益造成侵犯时，是否能够向人民法院提出申诉呢？一种观点认为，行政相对人既不履行已经生效的行政行为所确定的义务，同时在法定期间内又不申请复议也不提起行政诉讼，意味着其已以其行为认可该行政决定，或实际放弃了其能够获得救济的诉讼权利，在这种情况下，救济途径不应再次重复设置。否则，行政复议以及行政诉讼期限的设定就变得毫无意义。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十八条第三款规定及《行政诉讼法解释》第一百六十一条的规定，除了行政机关作为申请执行人对法院不予执行裁定有异议的可以申请复议，对被执行人能否申请复议并没有规定。这充分说明了司法实践对申诉的不支持。

反对者认为，监督的对象应限定于审判程序，是对生效的判决裁定进行监督。而非诉行政执行裁定是法院对具体的行政行为进行“三明显”（即《行政强制法》第五十八条规定的，人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。）审查，进而对该行政行为作出准予执行或不予执行的裁定，其作为具体行政行为是否能够进入执行环节的审查结果，属于执行程序中的执行裁定，故此程序并非严格意义上的“审判程序”。其与“审判监督”程序的性质不相符。故无法包含于我国《行政诉讼法》规定的可以申请再审的“裁定”范围。总之，被执行人倘若在非诉行政执行过程中发现具体行政行为违法，也无法适用审判监督程序对其权利进行救济。

而另一种观点认为，被执行人可以根据《行政诉讼法》第九十条规定，针对法院作出的准予执行裁定申请再审。原因在于第九十一条规定没有将非诉执行裁定排除在外。《行政诉讼法解释》第一条对不属于法院受案范围的行政诉讼案件以列举式的方式进行规定。在司法实践中，有的法院规定执行庭在强制执行程序中发现准予执行的裁定违反法律法规的规定，确有错误的，应当依照审判监督程序提请本院院长提交审委会讨论决定是否对该裁定重新进行合法性审查。若公民认为法院强制执行的行政行为违法，其合法权益受到侵犯，向法院提出申诉的，法院可以将其作为申诉进行审查①《重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》第四十一条、第四十二条。。

本篇实务案例中，海事法院受理某市自然资源局申请强制执行后，仅对某市自然资源局提交的证据材料进行形式审查。虽然经过听证程序，但海事法院对被执行人某村委会辩称的某市自然资源局明显违法并损害其合法权益的情形视而不见，并作出了准予执行的裁定。某村委会认为其没有提起诉讼也没有申请复议，是因为村委会虽然对海事法院作出的准予执行裁定不服，但找不到法定的救济途径，其并未放弃权利。最后只能向某市检察院申请监督。

三、实现非诉海事行政执行裁定中被执行人的权益救济途径

（一）对不服法院作出的准予执行裁定，应该予以被执行人启动审判监督程序

关于被执行人对法院行政非诉执行裁定不服，是否可以向法院提起再审申诉问题，理论界和实务界持有与前述两种截然相反的看法。笔者认为，根据《最高人民法院< 对当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉，人民法院应如何受理和处理的请示> 的答复》（以下简称《答复》）的指导精神，公民认为法院强制执行生效的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉的，法院可以将其作为申诉进行审查。又根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》之规定，试点法院暂调整适用《行政诉讼法》第十五条、第九十条规定。各级人民法院应遵循相关诉讼法律的基本原则，充分保障当事人的诉讼权利，坚持纠错与维护生效裁判相统一，确保司法公正②《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》。。以及最高人民法院上述《答复》中认为，因非诉执行裁定属于生效裁定，当然符合申请再审的法定条件，不宜限制《行政诉讼法》等法律赋予当事人的权利。对于行政机关申请法院强制执行的规定，被执行人如果不服人民法院强制执行裁定，当然可以提出申诉，要求对其进行再审审判监督。最高人民法院在凌某诉广东省惠州市惠城区人民政府房屋征收补偿一案中也持此观点③中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申3417 号凌某诉广东省惠州市惠城区人民政府房屋征收补偿案。。

（二）当法院不受理被执行人的申诉时，可以向检察机关申请法律监督

根据我国《行政诉讼法》第九十三条规定，检察院对法院已生效裁定，可以提出检察建议或提出抗诉。该条规定的“生效裁定”当然也包括非诉执行裁定，不宜对《行政诉讼法》第九十条规定赋予当事人的权利作出限定。

另根据《检察院监督规则》第五条的规定，当事人如果认为法院在行政案件执行方面存在违法的，可以申请检察院进行监督。因此，当作出生效非诉执行裁定的上级法院对被执行人的申诉不予受理时，可以向检察院提出法律监督申请。检察机关作为国家法律监督机关和司法机关有独立检察权，其有权监督法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正性、权威性，保护公民的合法权益，即行政检察的“一手托两家”①《人民检察院行政诉讼监督规则》第二条。。

本篇实务案例，正是由于检察机关的监督，才使得行政机关撤销了对被执行人村委会的行政处罚。

（三）申诉人除了可以从行政行为本身不合法角度进行申诉，也可以从受理法院程序违法上进行申诉

我国《行政强制法》第五十八条第一款明确规定，法院受理行政机关申请执行后，在作出裁定前，若发现有“三个明显”情形的，要听取被执行人答辩意见。这意味着，法院面对“三个明显”时，应当依职权主动进行实质审理。这也是从行政行为本身不合法角度进行申诉。受理法院依程序进行裁判也是应有之义，因为程序公正可以保证实体公正，违反法定程序的认定以《行政诉讼法》等法律法规为依据。其中《行政诉讼法》规定了听证制度、回避制度、送达制度等一系列制度，构成了行政行为的正当程序规则。若具体行政行为违反法定程序的，法院应当判决撤销或者部分撤销，并可判决行政机关重新作出具体行政行为。唯有这样，才能防止违法行政行为的实施，从而保障行政相对人的合法权益。

行政起诉期限是行政审判实务中较为常见的问题之一。行政诉讼起诉期限的价值是多元的，它可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。如果无期限地保护当事人对行政行为的诉权，则行政机关作出的所有的行政行为都将处于效力待定状态，其他社会公众都无法根据行政机关的行政行为来安排自己的生产和生活，整个社会的行政管理将陷入完全无序的混乱状态。《行政诉讼法》之所以作出起诉期限的规定，是基于充分保障并督促行政相对人及时行使诉讼权利，对怠于行使诉讼权利的行为不予支持和鼓励的目的。依照《行政诉讼法解释》规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道起诉期限之日起计算。而对于“知道或者应当知道”的“程度”，司法界存在两种不同观点。一种观点认为，此处所谓的“程度”并非要求知道或者应当知道行政行为的所有内容，而仅需知道或应当知道必要的内容即可。也就是说，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼；另一种观点则认为，只要行政机关作出行政行为时，未告知行政相对人起诉期限及违法内容的，可视为行政相对人不知，如果行政机关主张行政相对人知道，由行政机关进行举证，否则应承担不利后果。笔者支持后面这种观点。行政机关若认为行政相对人的起诉超过法定期限的，由行政机关承担举证责任。人民法院对推定行政相对人知道行政行为内容的证据，也应达到排除合理怀疑程度。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条规定，当事人不在场的，行政机关应当在7 日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。将诉讼文书直接送交受送达人为原则，其他方式为例外。若行政相对人不知道具体行政行为内容的，应视为未送达。当然了，如果受送达人有委托诉讼代理人的，送达其委托诉讼代理人也视为送达，但无论如何，送达诉讼文书必须有送达回证。

由此可见，本篇实务案例中，某村委会向检察机关提出监督申请的理由于法有据。

（四）海事法院作为专门法院，对涉及环境与生态资源保护等活动的行政行为申请强制执行是否具有管辖权

申诉人还可以从受理法院是否为专门法院以及其他程序违法事由上提出申诉。根据《行政诉讼法解释》第三条第二款：“专门人民法院不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。”并根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第八十一条，因不服海事行政机关作出的涉及环保等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件，属于海事法院的管辖范围。因此，海事法院管辖的涉及海域行政管理行为的行政诉讼案件，仅限于因不服海事行政机关作出的海域行政管理行为而提起诉讼的案件。然而，自然资源局并非海事行政机关，因此，本篇实务案例应不属于海事行政机关作出的海域管理行为而提起的诉讼案件，不属于海事法院受理案件的范围。