财政分权、政府创新偏好与环境治理

杨志安 刘子硕 陈敏慧

【摘 要】 财政分权是我国财税体制改革的一项重要制度安排，不仅影响地方政府的支出偏好，而且会对区域生态环境质量产生深刻影响。文章基于31个省份2009—2021年的面板数据，实证分析财政分权对地区环境治理的影响效应并深入探讨政府创新偏好在二者关系中的相关作用机制。研究发现：一是在经济与环境的双重考核下，财政分权对环境治理起到积极促进作用。二是财政分权使地方政府具有创新偏好，政府创新偏好在财政分权与环境治理之间起中介作用和正向调节效应。三是财政分权对环境治理的影响效应存在时间和区域异质性。一方面，财政分权对环境污染的影响逐步由过去的促进效应转为阻碍作用；另一方面，财政分权的环境治理效应在经济欠发达地区更加显著。为进一步发挥财政分权的环境治理效应，研究认为中央政府应进一步优化对地方政府的多元政绩考核体系，持续优化当前的财政分权体制和完善地方政府有关财政科技支出的绩效评价体系。

【关键词】 财政分权； 环境治理； 政府创新偏好； 中介效应； 调节效应

【中图分类号】 F812.2；F812.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）08-0093-09

一、问题提出

从“绿水青山就是金山银山”理念深入人心到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总布局再到坚决打好污染防治攻坚战的重大决策部署，充分彰显我国政府建设良好生态宜居环境的强烈决心。立足当下，在全面建成小康社会，完成第一个百年奋斗目标之后，我国乘势开启建设社会主义现代化国家，向第二个百年奋斗目标进军的新征程。基于新发展阶段，改善生态环境质量和提高人民生活水平是我国经济高质量发展的重要任务，而污染防治工作的顺利开展也是推动我国治理能力现代化进程的重要标志。

党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。可以看出，生态文明建设对于实现中华民族伟大复兴和建设社会主义现代化强国具有重大战略意义，故在现代化建设中应当注重经济增长和环境保护的协调统一，不断推进绿色发展。同时，财政是社会治理和国家建设的基础和重要支撑，而充分掌握地方环境污染现状的地方政府应当在财权和事权的有机统一下，积极开展环境治理工作以逐步改善生态环境质量和建设美丽中国。因此，财政分权作为匹配地方政府财权和事权的重要财税体制改革，对稳定经济增长和开展环境治理工作具有重要影响。需要明确的是，财政分权对环境质量改善是否具有正向促进效应？应当如何优化现有的财税政策体制以充分发挥财政分权对地方政府环境保护的激励效应？

二、研究综述

（一）国外研究现状

一类文献研究认为，财政分权不利于环境治理，对生态环境的改善产生不利影响，并且相关学者以国外样本对此展开实证研究。Sigman[1]以各国的河流水污染数据作为研究样本，实证分析财政分权程度对世界各地河流水污染状况的影响，研究发现财政分权与河流水污染呈现显著正向关系，财政分权程度的提高使得环境污染状况逐步恶化。Silva et al.[2]基于环境外部性假说并实证分析得出环境污染的空间溢出效应会使地方政府存在环境治理方面的“搭便车”问题，造成环境污染状况恶化、环境治理效果较差的后果。Kunce et al.[3]基于地方政府“竞争到底”假说，研究发现为实现扩大税源和增加财政收入等经济增长目的，权力下放后的地方政府会降低环境标准和弱化环境规制政策以吸引外来企业和资本的进入。

另一类文献研究认为，财政分权有利于环境污染的治理和生态环境质量的提高，相关学者以发达经济体作为研究样本对此展开分析研究。List et al.[4]利用三组面板数据实证分析权力下放是否会影响环境质量，分析发现地方政府的自主度与环境质量呈现显著正向关系，即财政分权可以有效治理环境污染和改善生态状况。Glazer[5]基于地方政府“竞争到顶”假说，发现分权状态的地方政府为改善本地区生态环境质量会提高企业的环境准入门槛和采取更加嚴格的环境规制政策以将污染企业转移到其他地区。Markusen et al.[6]通过构造一个两区域模型并且分别介绍维护两地区工厂生产、一个工厂为两地区提供服务和关闭工厂三个案例，研究发现两个地区会通过提高环境税等环境规制标准的方式将污染企业驱离市场，进而改善本地区生态环境质量，产生“竞争到顶”的效应。

（二）国内研究现状

一部分文献研究认为，财政分权对环境治理会产生显著负向抑制作用，使得环境污染状况不断加剧，国内学者以省市相关数据为研究样本开展多项研究。黄寿峰[7]利用中国省级PM2.5年度数据为研究样本，利用空间杜宾模型实证分析财政分权对雾霾污染的影响效应，研究发现财政分权对雾霾的影响存在空间相关性以及财政分权程度的提高会显著加剧本地区和周边地区的雾霾污染状况。张平淡[8]以我国省级面板数据为样本，从环保支出行为、环境法治行为和环境监管行为三个维度考察财政分权对环境质量的影响效应，分析发现财政分权程度与环境污染呈现显著正向关系。金殿臣等[9]利用我国省级数据并设计固定效应模型以分析财政分权与环境治理之间的内在联系，研究发现财政分权会使得地方政府的“竞争到底”效应明显，即分权状态的地方政府会牺牲生态环境以刺激经济增长，对环境治理的负向效应明显。

一部分文献研究认为，财政分权对环境治理会产生明显正向促进作用，有助于治理环境污染和保护生态环境，相关学者以中国近期数据为样本开展理论和实证研究。万丽娟等[10]以我国1997—2016年的数据为样本实证分析财政分权对环境治理的影响机制，研究发现财政分权与环境污染呈现显著负相关并发现研究结论会因区域经济基础和资源禀赋产生异质性。汪克亮等[11]运用省级面板数据实证分析财政分权、政府创新偏好与雾霾污染的因果联系，研究发现财政分权、政府创新偏好对雾霾污染均具有显著抑制效应。王东等[12]利用我国省级面板数据对财政分权与环境污染的关系开展实证分析，空间计量模型估计结果表明财政收入分权和支出分权与环境污染均具有显著负相关关系而二者在空间溢出效应方面却存在差异。

另一部分文献研究认为，财政分权对环境治理的影响效应会因经济发展水平、产业结构以及工業化程度等原因而产生差异，国内学者从理论与实证两方面对财政分权与环境治理的非线性联系展开多项研究。刘建民等[13]利用我国272个地级市的面板数据，通过构建面板平滑转换模型实证分析财政分权与环境污染的关系，最终发现财政分权的环境污染效应因外商直接投资和产业结构等原因而产生不同的门槛特征，财政分权与环境污染的非线性关系明显。李香菊等[14]将污染物界定为非外溢性污染物、双向外溢性污染物和单向外溢性污染物并构建门槛回归模型以实证分析财政分权与环境污染的因果联系，研究发现财政分权与非外溢性和双向外溢性污染物排放为显著负相关而与单向外溢性污染物显著正相关，即污染物分为非外溢性污染物、双向外溢性污染物和单向外溢性污染物，财政分权与前两种污染物的排放负相关，但与第三种污染物的排放为正相关。肖超等[15]将经济发展水平和产业结构作为门限变量以全面考察财政分权对环境污染的影响，研究发现财政分权的环境污染效应会随着经济发展水平的提高而削弱，二者的非线性联系明显。

综上所述，可以发现国内外学者针对财政分权与环境治理的相互联系开展多项理论探讨和实证分析并取得丰硕成果，为相关领域的继续深入研究提供重要理论基础和经验证据。但不难发现环境治理方面的财政问题受分权体制的影响较为明显，故仍存在深入研究空间。其一，现有研究多关注财政分权对环境治理的直接影响效应，而对政府创新偏好的中介及调节作用关注度不足，故本文通过实证深入探讨政府创新偏好对财政分权的环境污染效应的调节作用。其二，已有研究多采用实证模型分析财政分权与环境治理间的相互联系，缺乏对二者相关理论基础的深入分析，故本文试图在现有研究基础上从理论层面深入分析财政分权对环境治理的影响效应和政府创新偏好的调节作用。

基于研究现状，本文可能产生的边际贡献如下：第一，在理论分析的基础上，实证检验财政分权与环境治理的相互联系并探索性地分析政府创新偏好对二者关系的中介及调节作用，同时尝试在国家政策和经济发展水平等多角度分析研究结论是否存在异质性。第二，将有关财政分权的研究视角由经济增长、技术创新以及金融投资等转移到污染防治和生态治理，扩充有关财政分权的研究范围和理论基础。第三，本文基于政府创新偏好的中介及调节作用以期深入分析财政分权与环境污染的因果联系，为地方政府完善相关环境规制政策和优化财政支出结构提供经验证据。

三、理论分析及研究假设

财政分权作为财税政策体制改革的重要内容，对实现地方政府财权与事权的相统一具有深远意义，有助于地方政府提高财政支出效率和优化资源配置。但是，在财政分权体制下，由于地方政府的支出偏好和行为选择存在较强的主观性，地方政府的主要目标导向与环境保护可能不相容，往往会对环境质量造成影响。结合现阶段政策背景，中央不断完善和优化对地方政府官员的政绩考核体制，提高生态环境质量等相关指标所占的比重，降低地区生产总值及增长率在评价体系中的考核权重。因此，基于地方政府的目标导向、行为偏好等因素的影响，可以从两个阶段分析财政分权体制对环境治理的影响机制。

1994年的中国分税制改革在分税、分权、分征以及分管等方面提出具体要求，财政分权和政治集权相配合的治理模式使得中央政府将地方政府辖区内的经济增长和行政处理情况作为政绩考核的重要内容。需要指出的是，地方政府为完成政绩考核以获取晋升资本而过度追求GDP增长，逐渐将经济发展和环境保护对立，对环境治理产生不利影响。具体而言，一方面，地方政府为完成经济增长考核任务而加大对高利润产业的投资力度，忽视本地区的相关产业发展基础、比较优势以及可持续发展，盲目鼓励和发展能够产生明星效应[16]的产业，雾霾和酸雨等环境问题则是工业快速发展的副产品。另一方面，地方政府会降低企业环境规制标准和环境准入门槛以吸引外来企业和资本而增加本地区的就业岗位，产生环境“逐底竞争”的极端行为，尤其在经济发展相对落后的地区，地方政府更容易放松环境管制要求。事实上，“先污染，后治理”的发展思路指导着中国过去的粗放型经济，当经济增长与环境保护不相容时，地方政府往往忽视经济的可持续发展并采取降低环境标准的“竞争到底”行为，使得环境污染加剧。2013年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中指出，中央政府在逐步强化环境保护相关指标对地方政府官员政绩的考核。因此，多元绩效指标的考核体系使地方政府逐渐将改善生态环境质量作为一项重要的政治任务和工作重点，完善环境规制政策并提高外来企业环境准入门槛，减少对高耗能、高污染的工业等第二产业的投资力度，更倾向选择与本地区的产业基础、比较优势以及资源禀赋相适应的发展模式，逐步形成资源节约型和环境友好型的产业结构。

另外，环境污染状况会因不同地区的经济发展水平、地理位置以及自然资源储量等而存在明显的区域异质性。与中央政府相比，地方政府对于本地区的环境质量、居民偏好以及企业生产活动等更加了解，从而也就存在环境治理上的信息优势。基于财政分权的政策背景，地方政府为改善本地区的生态环境质量，可能会运用信息优势出台适宜辖区环境现状的规制政策，从而开展逐顶竞争以提高区域生态环境质量和本地区居民的幸福感，吸引更多的优质企业和优秀人才参与本地区的各项建设，逐步实现发展方式的绿色转型。据此，提出本文的研究假设1。

H1：财政分权对环境治理具有双重影响效应。

H1a：经济绩效考核制下，财政分权对环境治理产生消极抑制影响。

H1b：经济与环境的双重考核下，财政分权对环境治理产生积极影响。

四、研究设计

（一）数据说明

上述相关变量的原始数据来源于《中国环境统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》等，并选取31个省份2009—2021年的面板数据为研究样本，实证分析财政分权对环境治理的影响效应以及有关政府创新偏好在其中发挥的中介和调节作用。另外，为避免异方差性对实证结果的负面影响，对上述被解释变量和部分控制变量做对数化处理。

（二）变量选取

1.被解释变量：环境污染程度（Ln env）。一般来说，二氧化硫、工業固体废物、氮氧化物以及烟（粉）尘是地区排放的主要污染源，其中每一种反映环境污染状况的指标都具有一定的合理性。通过考虑数据的获取难度和连贯性，参考金殿臣等[9]的研究，选取省级地区的二氧化硫排放量为被解释变量以评估地方环境治理，并且将工业二氧化硫排放量和一般工业固体废物产生量作为稳健性检验的评价指标。

2.解释变量：财政分权（fed）和政府创新偏好（goin）。现有文献资料常用财政支出分权、财政收入分权以及财政自主度分权指标衡量财政分权。本文借鉴杨志安等[17]的研究，选取支出分权作为核心解释变量，并且采用收入分权和自主度分权分析结果的稳健性。对于政府创新偏好，在创新驱动发展战略和财政分权体制的双重影响下，具有创新偏好的地方政府主要通过增加科技投入以鼓励和支持区域创新活动，从而强化区域创新能力。因此，参考秦建群等[18]的研究，将科技支出占地方财政支出的比重作为政府创新偏好的代理变量。

3.控制变量：选取经济发展水平（Ln gdp）、工业化程度（indus）、城市化水平（urban）以及对外开放水平（open）作为控制变量，一方面缓解由于遗漏变量导致的内生性问题，另一方面也在多个维度分析有关环境治理的影响因素。具体而言，参考已有研究，本文采用地区人均GDP的自然对数衡量省市的经济发展水平；以地区第二产业产值占地区总产值的比重评价地区的工业化程度；采用年末城镇常住人口占年末常住总人口的比重测算城市化水平；以地区进出口贸易总额占地区总产值的比重评价省市的对外开放水平。

变量定义与描述性统计如表1所示。

从表1可以看出，环境污染的最小值为7.475，最大值为14.420，即地区间二氧化硫排放量接近两倍左右的差距，说明需要针对性处理不同地区的环境污染问题。财政支出分权的最小值为0.787，最大值为0.962，即不同省市的财政分权程度存在差异，进而可能影响地区的环境污染状况。科技投入占地方财政支出比重的最小值、最大值以及均值分别为0.003、0.068和0.020，即不同地区对科技创新的重视程度存在着较大差距，间接说明政府创新偏好可能在财政支出分权与环境治理的内在联系中发挥着调节作用。

（三）基准模型构建

为分析财政分权对环境治理的影响效应，建立如下基准模型。

其中，被解释变量（Ln env）代表环境污染程度，解释变量（fed）代表财政分权，而Control表示控制变量。另外，δ和μ分别为时间固定效应和个体固定效应，ε为扰动项。

五、实证分析

（一）前置检验

第一，由于数据平稳性会影响实证结果的客观性，故本文采用LLC面板单位根检验方法测算数据是否为平稳序列，从而避免出现伪回归问题。检验结果由表2汇报，各变量的P值均小于0.01，表明本文的样本数据平稳，模型回归结果有效。第二，由表2显示的各变量间的相关系数可知，财政分权和政府创新偏好均与环境污染呈现负向相关性，但是变量之间的因果关系需要通过回归分析进一步明确。另外，由于部分变量间的相关系数大于0.5，故本文通过测算方差膨胀因子以检验变量之间是否存在多重共线性问题，结果表明各变量的VIF均小于10，即样本数据不存在共线性问题。

（二）基准回归结果

在基准模型的选择上，本文运用豪斯曼检验方法判断应当选取固定效应模型还是随机效应模型，检验结果显示P值均小于0.01，表明应当强烈拒绝原假设，从而选取固定效应模型进行回归分析。

基准模型回归结果如表3所示，财政分权的回归系数ɑ1为-14.170且显著，表明财政分权可以有效改善环境污染状况，有利于环境治理工作的开展，验证H1a。可以看出，在“五位一体”的总体布局和污染防治攻坚战的持续推进下，中央的多元政绩考核体制使得地方政府逐步加强辖区内的环境污染治理工作，财政支出重点向生态环境改善工作倾斜。从控制变量的回归结果来看，经济发展水平和对外开放水平能够显著抑制环境污染态势。一方面，经济发达的省市具备治理环境污染的资金实力，可以更好地保证绿色技术研发活动的顺利开展；另一方面，对外开放水平较高的省市一般会加大对环境治理的投入力度以保证辖区内的良好生态环境质量，从而为招商引资创造良好的营商环境。另外，工业化程度和城市化水平则显著加重环境污染程度。一方面，多数传统工业仍然以粗放式发展为主，污染物的产生和排放量较多，对生态环境的破坏程度较大；另一方面，城市化虽然推动社会经济发展，但是诸如交通拥挤、住房紧张以及秩序混乱等也对生态环境质量造成较大的威胁。

（三）内生性与稳健性

1.内生性处理。财政分权体制能够有效提升地区的生态环境质量，同时环境治理工作的顺利开展也在一定程度上要求地方政府具有明确的收支自主权。基于此，本文参考已有研究，选取财政分权与政府创新偏好的一阶滞后项作为工具变量并采用两阶段最小二乘法进行回归，从而缓解内生性问题对回归结果客观性的影响。但是，工具变量应当保证与内生解释变量的相关性以及与被解释变量的扰动项无关的外生性，有关工具变量的检验结果如下。第一，弱工具变量检验结果显示，F统计量远大于10且F统计量的P值均为0.0000，表明选取的财政分权与政府创新偏好的一阶滞后项与财政分权强相关；第二，过度识别检验结果显示，Sargan统计量P值为0.5872，应当接受所有工具变量均为外生的原假设，即工具变量与扰动项不相干。表4为两阶段最小二乘法的结果，第一阶段为工具变量与内生解释变量回归，结果表明财政分权的一阶滞后项与财政分权显著正相关；第二阶段为第一阶段的拟合值与被解释变量回归，在使用有效工具变量后，回归结果仍然显著表明财政分权能够有效改善环境污染状况。

2.稳健性检验。本文参考已有研究，采用替换被解释变量和解释变量的方式验证实证结果的稳健性。检验结果如表5所示，列（1）为将原环境污染指标替换为工业二氧化硫排放量的回归结果，列（2）为将原环境污染指标替换为一般工业固体废物产生量的回归结果，列（3）为将原财政分权指标替换为财政收入分权的回归结果，列（4）为将原财政分权指标替换为财政自主度分权的回归结果。检验结果表明，在更换被解释变量的情况下，财政分权仍然显著提升地区的生态环境质量；在更换解释变量的情况下，财政收入分权与自主度分权也表现出对环境污染的显著负向抑制作用。

（四）异质性分析

由于财政分权的环境治理效应与国家政策以及地区经济发展水平密切相关，故本文分别在时间和地区两个层面分析研究结论的异质性特征。第一，2013年发布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》使得中央对地方政府官员的政绩考核发生根本性转变，故本文将研究样本分为2009—2013年与2014—2021年两个子样本。时间异质性的检验结果如表6的列（1）与列（2）所示，在以经济增长为主导的政绩考核标准下，地方政府普遍采用“先污染、后治理”的粗放式发展模式，地方政府工作重点偏向于发展经济的“短视”行为使得在2009—2013年财政分权对环境污染起到推波助澜作用；然而在2014—2021年间，生态环境保护指标逐步成为考核地方政府官员的重要标准，加之财政分权体制赋予地方政府更多的收支自主权，使得地方政府加强对生态环境保护的重视，更加注重经济发展与环境保护的协调统一，财政分权对环境污染的阻碍作用显著。第二，经济发展水平的区域差异会影响财政分权对环境治理的作用效应，故本文将研究样本分为经济发达地区与欠发达地区两个子样本。地区异质性的检验结果如表6的列（3）与列（4）所示，由于发达地区的地方政府具有较高的财政自主度，故地方政府为追求经济增长和获取晋升资本而忽视环境污染防治工作，生态环境污染状况恶化，最终使得财政分权对环境污染起到推波助澜作用；然而欠发达地区的地方政府财政自主度较低，分权体制赋予地方政府一定的收支自主权后，地方政府致力于改善辖区生态环境质量以吸引企业入驻和发展经济，使得财政分权显著阻碍了环境污染。

六、机制检验

（一）渠道检验

地方政府面临着发展压力是决定其创新偏好的最终根源[19]。为适应快速变化的新环境、满足时代发展的新要求，地方政府也在加强数字政府建设，赋能政府治理现代化，进而提升政府公共服务质量、不断增进人民福祉。具体而言，地方政府会借助财政分权体制赋予的相关事权和财权，采用财政拨款的形式加大科学与技术支出在财政支出中的比重以支持地区创新发展。由于科技创新的公共物品属性使得在配置科技创新要素方面往往存在市场失灵问题，故需由政府主导科技创新发展。

一方面，财政分权体制通过赋予地方政府部分事权和财权，为地方政府对企业给予财政补贴和税收减免等提供政策支持和资金保障，对解决科技创新外部性和企业研发风险过高所产生的市场失灵问题具有重要意义，充分调动本土企业开展科学技术创新的积极性。另一方面，充裕的科技投入必然会使地方政府积极关注相关企业的创新产出和生产效益状况，有利于地方政府依据本地区的现实情况优化创新资源配置，同时企业生产规模的扩大也为地方政府带来稳定的财政收入。夏后学等[20]发现，创新驱动的政策背景确实使得地方政府不断加大对科技创新的支持力度，企业创新产出水平也得到稳步提升。随着科技创新活动的深入开展，经济发展模式由粗放型转向集约化发展，对自然资源和生态环境的影响较小，逐步形成资源节约型和环境友好型的发展模式。因此，需要通过构建计量经济模型进一步验证财政分权对政府创新偏好的影响效应以及政府创新偏好是否在财政分权与环境治理之间存在中介效应。本文借鉴温忠麟等[21]的研究，在模型1的基础上运用逐步回归法组建中介效应模型。其中，goin代表政府创新偏好，其余变量含义同模型1。

中介模型回归结果由7汇报，列（2）显示，财政分权的回归系数β1为0.056且显著，表明财政分权可以使得地方政府具有创新偏好。究其原因，在创新驱动、科教兴国以及人才强国的战略背景下，地方政府开始重视创新驱动经济增长的发展方式，逐步由粗放式发展方式转向集约式发展方式。同时，分权体制则充分赋予地方政府鼓励区域创新的自主权，加大对创新型企业的投入力度，并且积极支持本土企业实现创新发展和绿色转型。因此，财政分权体制能够显著增强地方政府创新偏好，在推动经济增长和环境保护的统一上发挥重要作用。由列（3）可知，财政分权和政府创新偏好的回归系数分别为γ1=-13.95和γ2=-3.902并且均通过显著性水平检验。结合列（1）的回归结果，总效应ɑ1等于中介效应β1×γ2与直接效应γ1的加总，并且由于β1×γ2与γ1同号且均为负，也说明政府创新偏好对环境污染的影响属于部分中介效应。

（二）调节效应

一般而言，中央政府的政绩考核机制可能使得地方政府为刺激本地经济增长以获取晋升资本而开展竞争，从而更加倾向于投资风险小、周期短的基础设施建设以及重工业建设，而减少对风险大、周期长的科技创新要素的投资，可能使得全社会呈现“重生产，轻创新”的投资偏好，对环境治理产生不利影响。但是，周克清等[22]发现，当经济发展到一定阶段时，地方政府开始将技术创新作为驱动经济增长的主要动力。同时，企业作为技术创新的重要载体，地方政府会通过财政补贴和税收优惠等方式不断加大对本土企业的科技创新支持力度，在一定程度上降低创新企业的研发成本以削弱其研发风险，解决微观创新主体的后顾之忧以专心研制新产品、新工艺和新技术，逐步实现区域经济高质量发展。另外，创新驱动的战略背景下，中央政府有关技术创新和环境保护的多元绩效考核体系也促使地方政府加大科技创新支持力度，“为创新而竞争”的晋升机制有利于地方政府技术创新的开展。

区域科技创新水平的逐步提高使得經济朝着集约化方向不断发展，对节约自然资源和改善生态环境质量具有重要意义。同时，财政收入的增加可以为地方政府开展环境治理工作提供资金保障。但是，技术进步降低了相关企业的生产成本，追求利润最大化的企业会扩大生产规模，导致污染排放量增加，削弱科技创新的污染减排作用，甚至产生环境回弹效应[23]。因此，地方政府创新偏好所带来的技术进步究竟对环境治理起到正向促进还是负向抑制作用，需要通过进一步构建计量模型开展深入研究。本文在模型3的基础上，通过引入财政分权与政府创新偏好的交互项以分析政府创新偏好加强还是削弱财政分权对环境治理的影响效应。若财政分权回归系数与交互项回归系数同号，则表明政府创新偏好在财政分权影响环境治理的过程中发挥正向强化作用；若财政分权回归系数与交互项回归系数异号，则表明政府创新偏好在财政分权影响环境治理的过程中发挥负向抑制作用。

由模型4的回归结果可知，财政分权的回归系数x1为-2.646且显著，政府创新偏好的回归系数x2为-1.331且显著，财政分权与政府创新偏好的交互项回归系数x3为-3.691且显著，表明主效应与调节效应的方向一致，同时也说明政府创新偏好不仅直接影响环境污染程度，而且在财政分权与环境污染的因果关系中发挥正向调节效应，政府创新偏好会增强财政分权对生态环境破坏的治理效应。具体而言，具有创新偏好的地方政府会通过财政补贴和税收优惠等方式加大对创新型企业的支持力度，在一定程度上降低企业的研发成本以减小其研发风险，解决微观创新主体的后顾之忧以专心研制绿色创新型技术与产品。显然，随着科技创新活动的深入开展，经济发展模式逐步向集约化发展方式过渡，对自然资源和生态环境的影响较小，形成资源节约型和环境友好型的发展模式。

七、研究结论与对策建议

党的二十大报告在发展方式、污染防治、“双碳”目标以及生态系统等方面要求不断推动绿色发展和实现人与自然和谐共生。财政分权体制作为财政制度改革的重要内容，是提高我国地方政府财权和事权的匹配程度、改善生态环境质量和建设美丽中国的重要制度保障。财政分权体制赋予了地方政府一定的收支自主权，同时中央对地方的多元绩效考核也使得政府官員逐步抛弃“先污染、后治理”的粗放式发展模式而采取创新驱动经济增长的绿色发展方式，从而财政分权体制能够显著影响区域生态环境质量。因此，本文基于相关基础理论，实证分析财政分权对环境治理的影响效应，并且深入探讨政府创新偏好在二者关系中的中介效应与调节效应。研究结论如下：（1）在经济与环境的双重考核下，财政分权对环境治理起到积极促进作用。（2）财政分权使地方政府具有创新偏好，政府创新偏好在财政分权与环境治理之间起中介作用。（3）财政分权能够使地方政府充分发挥科技创新对环境治理的积极作用，即政府创新偏好在财政分权与环境治理的因果关系中发挥正向调节效应。（4）财政分权对环境治理的影响效应存在时间和区域异质性。一方面，财政分权对环境污染的影响逐步由过去的促进效应转为阻碍作用；另一方面，财政分权的环境治理效应在经济欠发达地区更加显著。

基于本文研究结论，得到如下政策启示：第一，中央政府应进一步优化对地方政府的多元政绩考核体系，地方政府应借助分权体制所赋予的收支自主权，结合地区实际情况制定满足当地经济高质量发展和建设美丽中国要求的可行政策，逐步实现经济增长与环境保护的协调统一。第二，持续优化当前的财政分权体制，使地方政府的财权与事权相匹配，有效发挥财政收支的资源配置职能。另外，需要综合考虑区域间的环境污染差异，对于生态环境破坏严重的地区，地方政府应当在污染防治、生态修复以及绿色技术研发等方面给予一定的政策倾斜，向公众树立“有为政府”的良好形象。第三，完善地方政府有关财政科技支出的绩效评价体系并加强监督，从而提高财政科技支出效率以增强地方政府的创新管理能力和强化创新偏好。同时，中央政府应当加强对地方政府的创新激励，提高地方政府的支出质量，从而引领企业的绿色创新发展和保障区域创新研发活动的顺利开展，有效改善地区的生态环境质量。

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