铸牢中华民族共同体意识的理论与政策体系探索*

李大健，祝文龙，常梦威

（湖南理工学院马克思主义学院/湖南省当代中国马克思主义研究中心岳阳市基地，湖南 岳阳 414006）

习近平总书记在2014年中央民族工作会议上首次提出要“积极培养中华民族共同体意识”[1]。他在党的十九大报告中和在党的十九届四中全会、第七次全国民族团结进步表彰大会、2021年中央民族工作会议上多次指出要“铸牢中华民族共同体意识”。2017 年10 月，“铸牢中华民族共同体意识”还被正式写入党章。在参加十三届全国人大五次会议内蒙古代表团审议时，习近平总书记强调，“要紧紧抓住铸牢中华民族共同体意识这条主线，深化民族团结进步教育，引导各族群众牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念，不断巩固中华民族共同体思想基础，促进各民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起”[2]。在党的二十大报告中习近平总书记又强调：“以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持和完善民族区域自治制度，加强和改进党的民族工作，全面推进民族团结进步事业。”[3]2023年10 月，习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时再次强调：“铸牢中华民族共同体意识、推进新时代党的民族工作高质量发展，是全党全国各族人民的共同任务。”[4]这些重要讲话立意高远、内涵丰富、情深意切、语重心长，具有很强的针对性和指导性，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，标志着我们党对民族问题的认识、对民族工作规律的把握达到了历史的新高度，在政策上实现了新突破，为加速推进铸牢中华民族共同体意识政策在全国扩散的步伐、切实做好新时代党的民族工作提供了行动指南，指明了努力方向。本文拟通过探寻铸牢中华民族共同体意识的历史轨迹，来对其理论与政策体系进行粗略探讨，企盼能对推动我国各民族既一脉相承又与时俱进地贯彻党的民族理论和民族政策、不断铸牢中华民族共同体意识、更好地将习近平总书记相关重要讲话精神落到实处有所裨益。

一、促进民族团结：我党民族理论与政策的最高价值尺度

铸牢中华民族共同体意识其重要的前提就是民族团结。我们党始终把高举中华民族大团结的旗帜、促进各民族共同繁荣发展作为一项重要的政治任务来抓，把促进民族团结作为民族理论与政策的最高价值尺度，全面深入地开展民族团结进步创建，有力有效推进了各民族广泛交往交流交融的进程，谱写了各民族手足相亲、守望相助的民族团结赞歌。

（一）中国化时代化马克思主义民族团结理论演进

中国化时代化的马克思主义民族团结理论，主要是指我们党有关民族团结的基本观点与相应的理论论述，其具有十分鲜明的意识形态属性，是我们党关于民族问题治理体系的重要组成部分，①参见周平《中华民族复兴与民族理论创新》，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2022年第5期，第159页。是我们党制定民族政策的理论基础和方法支撑。中国之所以能够成为统一的多民族国家，且不断发展、行稳致远，中华民族之所以能够迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，得益于中国共产党历代领导人对中国特色民族团结理论的积极探索、大胆创新。以毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平为主要代表的中国共产党人创造性地将马克思主义民族团结理论与中国民族问题的实际有机结合，深入探讨了符合中国国情的民族团结理论，不断丰富和发展了马克思主义民族团结理论，是与时俱进、持续发展、持续完善的科学理论体系。

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体高度重视民族团结问题，丰富和发展了马克思主义民族团结理论。毛泽东作过许多有关民族团结方面的重要论述，他的民族团结理论主要涵盖三个方面：一是中华各民族之间的团结，即“国内各民族的团结”；二是中华民族整体的团结，即“全民族团结”；三是中华民族“联合世界上一切以平等待我之民族”的团结。②参见毛泽东生平和思想研讨会组织委员会编《毛泽东百周年纪念——全国毛泽东生平和思想研讨会论文集》，北京：中央文献出版社，1994年，第56页。这为创立解决民族问题的中国特色社会主义道路奠定了理论基础。毛泽东将民族团结的对象扩展到各个阶层，他把民族团结看成是攸关中国革命和建设成败的大事。在新中国成立初期，毛泽东就提出了“两个共同”（共同团结奋斗，共同繁荣发展）的理念，③参见毛泽东《毛泽东文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第312页。他明确指出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”[5]204因而他强调：“我们必须搞好汉族和少数民族的关系，巩固各民族的团结，来共同努力于建设伟大的社会主义祖国。”[5]34“在一切工作中坚持民族平等和民族团结政策。”[6]这是在对新中国建设的伟大成就的高度概括与成功经验的深刻总结中得出的科学论断，是我们党制定民族政策的重要依据。

党的十一届三中全会后，在以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体的正确领导下，我国民族团结理论与政策得到进一步发展完善。邓小平始终不渝地坚持民族平等和民族团结的原则，认为，坚持四项基本原则是民族团结的基础，他郑重地指出：“只要我们坚持在四项基本原则的基础上，加强全国各族人民的大团结，不断发展和壮大革命的爱国的统一战线，任何困难都挡不住我们前进，任何阻力都将被我们打破。”[7]206因而他强调“要进一步动员、团结全国各族人民和一切爱国力量，促进社会主义现代化建设的发展”[7]185。他还特别强调，党的团结是民族团结的核心，认为“加强全国各族人民的团结，首先要加强全党的团结，特别是要加强党的领导核心的团结”[7]148。

以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体十分重视巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。江泽民强调要反对“两种民族主义”，即大民族主义和地方民族主义。他指出：“为了加强各民族大团结，既要反对大民族主义，也要反对地方民族主义。在全国，要注意处理好汉族与少数民族的关系。在民族自治地方，还要注意处理好自治民族与其他民族的关系。”[8]189他提出的“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”[9]238的“三个离不开”，是对“两个离不开”思想的继承和发展，成为新的历史时期巩固和发展社会主义民族关系的重要指导原则。

以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体以科学发展观为指导方针，形成了适合社会主义和谐社会构建的民族团结思想，从而使中国特色马克思主义民族团结理论得到了进一步发展与升华。胡锦涛强调的民族团结是“全国各民族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展”[9]3，认为“全国各族人民的大团结，过去、现在、将来都是我们能够经受住各种困难和风险的考验、不断胜利前进的重要保证”[10]，“我国各民族团结进步是中华民族的生命所在、力量所在、希望所在”[11]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于新时代民族工作面临的新形势、新特点，立足几千年来中华民族历史发展的脉络，将民族团结摆在治国理政的突出位置加以谋划。习近平总书记在多个场合多次强调“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”，①2015年国庆前夕，习近平总书记在北京人民大会堂接见来自5个自治区的13名基层民族团结优秀代表时，提出“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”；2019 年国庆前夕，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上再次强调：“中华民族一家亲、同心共筑中国梦。”创造性地提出“铸牢中华民族共同体意识”这一重大论断，引领民族团结进步事业在创新发展中迈上了新台阶，开辟了马克思主义民族理论中国化时代化的新境界，极大地丰富和发展了我们党的民族团结理论。他指出：“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好”，“要把民族团结进步创建全面深入持久开展起来，创新方式载体，推动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所等。”[12]“民族团结是我国各族人民的生命线。”[1]“要促进各民族广泛交往交流交融，以中华民族大团结促进中国式现代化。”[4]要“不断巩固全国各族人民大团结，加强海内外中华儿女大团结，形成同心共圆中国梦的强大合力。”[3]这为解决新时代我国民族问题提供了重要的理论指导和行动纲领，为新时代我国民族团结进步事业指明了方向、框定了重点、擘画了蓝图，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供了战略支撑。

（二）我党民族团结政策的百年俱进

民族政策是我国政策系统中的—个子系统，是我们党为妥善处理好民族问题、协调好民族关系而采取的一系列措施、规定等的总和。它是我们党根据马克思主义民族团结理论，结合我国统一多民族国家的基本国情制定的，是铸牢中华民族共同体意识的重要行为准则、重要手段和方式。促进民族团结的政策是铸牢中华民族共同体意识的基本原则和根本政策。马克思认为：“要使各民族真正团结起来，他们就必须有共同的利益。要使他们的利益能一致，就必须消灭现存的所有制关系。”[13]列宁认为：“任何民族都不应该有任何特权，各民族完全平等，一切民族的工人应该团结和融合。”[14]民族平等是实现民族团结的政治基础，促进民族团结，铸牢中华民族共同体意识，是我们党民族政策的核心内容。民族团结政策是我们党藉以处理民族问题的行动指南。我们党在民族团结政策的百年俱进中自觉地扛起了铸牢中华民族共同体意识的神圣职责，始终不渝地高度重视促进民族团结，清醒地认识到，民族平等是民族团结的重要前提和基础，如果没有民族平等就肯定没有民族团结，而民族团结则是民族平等的必定结果，是增强民族凝聚力和向心力、铸牢中华民族共同体意识的重要前提和重要保障。因而我们党和政府历来主张，我国56 个民族无论人口的多少和经济社会发展程度的高低，无论风俗习惯与宗教信仰的异同，均是中华民族大家庭中的一分子，都拥有同等的社会地位，在国家和社会生活的所有方面，都依法平等地享有权利和平等地履行义务，禁止一切形式的民族压迫和歧视行为，深入持久地推动各民族在社会生活和交往中形成和睦、友好和互助、联合的关系。实践证明，我们党从成立之初起，在民族团结政策的制定与实施方面就开始不懈努力、持续探索，历经革命、建设、改革开放和新时代不断发展与完善的百年历程，民族团结政策呈现出不断完善的历史轨迹。

从中国共产党的创立和第一次国内革命战争、第二次国内革命战争，到抗日战争和解放战争，再到新中国的成立，我们党的民族团结政策始终重点聚焦于团结、联合各民族，取得开展无产阶级革命和民族解放斗争的领导权。这一时期我们党的民族团结政策主要从五个方面予以贯彻落实：（1）着力加强少数民族干部的培养、选拔和任用工作，充分发挥他们在革命斗争中的骨干带头作用；（2）充分团结和努力争取少数民族的上层人士；（3）尊重各少数民族在民族文化、语言文字和宗教信仰、风俗习惯等方面的自由；（4）大力发展少数民族文化教育事业；（5）积极帮助少数民族发展经济，不断提升少数民族经济发展水平，改善少数民族群众的民生水平。②参见刘鸿燕《中国共产党民族政策的百年俱进》，云南省社会科学院网，网址：http://www.sky.yn.gov.cn/xsyj/zgsd/01676424754177493625.访问日期2022年12月11日。事实表明，在我们党的民族政策体系中，“民族团结”占有特别重要的地位。我们党在创建时期和大革命时期，民族团结政策便应时而生。1922 年7 月，《中国共产党第二次全国代表大会宣言》指出：“尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国，才是真正民主主义的统一。”[15]171925 年10月，党的四届一次扩大会议通过的《关于蒙古问题决议案》提出：“内蒙古农民中的革命工作，应竭力联合中蒙农民以反对共同的仇敌……所以中国共产党指导之下的农工兵大同盟，要能联合内蒙古中蒙农民的斗争。”[16]这些重要政策的出台，标志着早在20 世纪20 年代我们党的民族团结政策就业已形成。经历土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期几个历史阶段后，我们党的民族团结政策在实践中逐渐走向成熟。1949 年9月29日，起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族团结政策明确规定为新中国的一项重要政策，十分明确地将实行民族区域自治作为我国解决民族问题的基本政策，第一次以国家根本法的形式规定：中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助。这为民族团结政策确立了深厚的政治基础。1951 年5 月，中央人民政府政务院专门发布了《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，各地通过切实贯彻落实这一《指示》，有力消除了民族歧视的痕迹，卓有成效地推动了民族团结的进程。新中国成立后，我们党废除了民族剥削、民族压迫和歧视制度，把马克思主义关于民族平等与民族团结的基本观点和原则运用于我国的具体实际，赋予了其更加丰富的内涵，民族团结政策逐渐发展完善为一个相对完整的体系，更具精细性和精准性。

在百年奋斗历程中，我们党制定了民族平等和民族团结政策、民族区域自治政策、培养和使用民族干部政策、加快少数民族和民族地区经济社会发展政策、发展少数民族教育政策、发展和繁荣民族文化政策、保障各民族使用发展语言文字政策、尊重少数民族风俗习惯方面的政策、尊重少数民族宗教信仰自由政策、同少数民族上层爱国人士建立统一战线政策等。我国宪法明确规定，要维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，禁止对任何民族歧视和压迫。我国刑法等多部法律、法规以及政府行政规章也对反对民族歧视和民族压迫、维护民族团结有明确具体的规定。2019 年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》，该文件要求，要深化民族团结进步宣传教育，促进各民族交往交流交融，提升民族团结进步创建工作水平，各级党委和政府要认真履行守护民族团结生命线的政治责任。①参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，网址：http://www.gov.cn/zhengce/2019-10/23/content_5444047.Htm.访问日期2022年12月25日。上述政策是中国共产党百年民族团结工作经验的科学总结，是推进民族团结进步创建工作的重要前提和保证，是创新推动民族团结进步事业的科学指南和根本遵循。这些政策有力促进了各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。为更进一步地推动民族团结政策的贯彻落实，国务院从1988年到2019年共召开7次全国民族团结进步表彰大会（1988 年、1994 年、1999 年、2005 年、2009年、2014 年、2019 年），共表彰4 556 个民族团结进步模范集体和4 909 名民族团结进步模范个人。②参见路慧萍、谢清松、秉浩《新中国70 年民族平等和民族团结政策的发展》，《黑龙江民族丛刊》，2019 年第6 期，第12页。这一重大举措的实施，对切实贯彻落实党的民族团结政策、营造珍惜和维护民族团结的良好社会氛围、铸牢中华民族共同体意识起到了引领和推动作用。

二、维护国家统一：我党民族理论与政策的基本价值底线

习近平总书记指出：“坚持维护祖国统一，是国家的最高利益所在、各族人民的根本利益所在。”[17]如果没有国家的集中统一，就谈不上民族区域自治。只有维护国家统一，才有铸牢中华民族共同体意识可言。我们党在制定民族政策时，首先要考虑的准则是维护和确保国家统一，这是“国家至上”准则，具有鲜明的中国特色。这一准则针对我国56个民族在经济、政治、文化、历史、地理等多样因素的差异性，采取各种有效的政策措施来处理好各民族之间的关系，以助推各族群众牢固树立中华民族多元一体格局观，不断增强一荣俱荣、一损俱损的中华民族命运共同体意识。

（一）坚持集权与分权的辩证统一

自古以来我国就是一个统一的多民族国家。在长期的抵御外来侵略、反对民族分裂主义的斗争中，各民族结成了休戚与共的血肉联系，形成了具有强大凝聚力、向心力的伟大中华民族。在漫长的历史发展进程中，我国分散存在的许多个民族经过接触、混杂、联结、融合以及分裂和消亡，逐渐演化成大散居、小聚居、交错杂居的民族人口分布格局，塑造出一个既你中有我、我中有你，又各具个性的有集中统一传统和悠久历史的发展中大国。我国的历史传统、民族组成、民族分布状况、民族关系、民族经济的发展等要素决定了我国只能是单一制的多民族国家，只能以实行民族区域自治作为解决民族问题的基本政策，不可能通过联邦制或邦联制来解决民族问题。1984 年5 月，六届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，同年10 月1 日该法正式施行。这标志着我国实行民族区域自治制度进入了一个新的历史时期，这也使得我国的民族区域自治走上了制度化、政策化、规范化和法治化的轨道。

我国的民族区域自治与那些联邦制国家有着很大的不同。民族自治地方的自治权必须是在国家统一领导下的自主权。这种自治权既不是民族主权，更不是国家主权，也相异于联邦制国家结构下的地方自治权。①参见宋才发《民族区域自治制度是民族法律与民族政策的集中体现》，《河北法学》，2012年第12期，第19页。我国的民族区域自治无论是内容抑或是形式均着眼于民族地区经济社会发展大局，而不单单是自治权力的大小问题那么简单。倘若盲目地强调分权，地方各自为政，就很难保证国家的统一、国内各民族的团结。我国的民族区域自治制度，既充分体现了国家的集中统一与民族区域自治的正确结合，又充分体现了全国各民族人民的共同利益与少数民族的特殊利益的正确结合。我们党实行的民族区域自治旨在冲破历史上各民族之间的“界墙意识”，构建中华民族共同体，妥善地处理了集权与分权的矛盾问题。一方面坚决维护中央权威，保证中央政令在全国的畅通；另一方面又让少数民族自治地方依法享有充分的自治权。在我国，民族区域自治制度是维护国家统一的制度保障，各少数民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分，各少数民族自治地方有维护国家统一和领土完整的神圣义务，维护国家统一和各民族团结是每一个公民义不容辞的责任，坚决反对大汉族主义和地方民族主义，依法严厉打击极少数搞民族分裂的害群之马。与此同时，少数民族自治地方依据宪法和民族区域自治法的规定，拥有广泛的自治权。根据我国宪法的规定，民族区域自治地方的行政首长必须由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方可以依法自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育等事业，自主安排、管理、发展经济建设事业，各少数民族都有使用和发展自己语言文字的自由，民族自治地方的人民代表大会可以依法制定自治条例和单行条例，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行该上级国家机关发出的不适合当地情况的决议、决定、命令和指令。②参见李大健《发展和谐的民族关系与完善民族政策的和谐取向》，《民族研究》，2006年第4期，第6页。

我们党以马克思主义为指导，“根据中国民族历史的发展、经济的发展和革命的发展，采取了最适当的民族区域自治政策”[18]。“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会主义制度的优势，不能放弃。”[19]257而实施民族区域自治政策的前提是“维护国家统一、保障中央统一领导”，是在平等联合的基础上，国家政治上完全统一。这具体体现在“四个有机结合”上，即：民族因素与区域因素的有机结合，政治因素与经济因素的有机结合，制度因素与法律因素的有机结合，历史因素与现实因素的有机结合。与一些联邦制国家的地方自治相比较，我国国家结构形式独具特色。一是继承先人们留给我们的中华民族多元一体丰厚遗产，且以单一制的国家结构形式来呈现其文化格局和特色，巩固和发展这种多元一体的文化样态。二是注重一体性并不忽视甚至否认多元性，而是尊重和包容多元性，倾力推动56 个民族牢固树立中华民族多元一体格局观，凝心聚力铸牢中华民族共同体意识。新中国成立以来，无论在何种风险和考验面前，56个民族都能像石榴籽一样紧紧抱在一起，同心同德，齐心协力，开创了经济发展、政治安定、文化繁荣、社会和谐、民族团结、生态良好、人民幸福的大好局面。实践充分证明，坚持集权与分权的辩证统一的中国特色民族区域自治制度符合我国国情，是民族问题的“中国之治”和民族工作的“中国经验”的制度密码，是中国特色民族区域自治的宝贵经验。这一制度在维护国家统一、领土完整，在促进民族平等团结互助和谐、推动民族地区经济社会发展进程、铸牢中华民族共同体意识等方面起到了十分关键的作用。这一伟大创举从根本上超越了传统的“怀柔羁縻”治理体制，为有效解决世界民族问题提供了中国方案、贡献了中国智慧。

（二）坚决反对任何分裂国家的行径

马克思主义经典作家在论述多民族国家的民族关系时，都非常重视国家统一，坚决反对任何企图分裂国家的图谋和行径。恩格斯在论及当年德国的分裂时局时就指出：“统一会使我们不蹈华沙和布隆采耳的覆辙，只有统一才能使我们在国内和国外强大起来。”[20]反对外国干涉中国内政是毛泽东一贯的思想原则。毛泽东曾向全世界庄严宣告：“完成祖国统一，这是我们六亿五千万人民的神圣任务。这是中国内政，外人无权过问，联合国也无权过问。”[21]20 世纪80 年代中期，邓小平在回答美国哥伦比亚广播公司华莱士的“台湾有什么必要同中国统一”的提问时指出，“这首先是个民族问题，民族的感情问题”“分裂状况是违背民族意志的”[22]。江泽民与时俱进地坚持一个中国的原则，他指出：“中国的主权和领土决不容许分割。任何制造‘台湾独立’的言论和行动，都应坚决反对；主张‘分裂分治’‘阶段性两个中国’等等，违背一个中国的原则，也应坚决反对。”[23]胡锦涛高度重视国家统一理论的创新，2005 年3 月4 日，他在参加全国政协十届三次会议民革、台盟、台联界委员联组讨论时，就台湾问题发表四点意见：一是坚持一个中国的原则决不动摇；二是争取和平统一的努力决不放弃；三是贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变；四是反对“台独”分裂活动决不妥协。①参见胡锦涛《坚持一个中国原则，促进祖国统一大业（二○○五年三月四日）》，《党的文献》，2006年第2期，第4页。习近平总书记提出了新时代推进国家统一和民族复兴的基本方略，展现出具有鲜明时代特色的国家统一观，他就推动两岸关系和平发展、实现祖国完全统一提出五点重大主张：一是携手推动民族复兴，实现和平统一目标；二是探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践；三是坚持一个中国原则，维护和平统一前景；四是深化两岸融合发展，夯实和平统一基础；五是实现同胞心灵契合，增进和平统一认同。②参见习近平《为实现民族伟大复兴推进祖国和平统一而共同奋斗——在〈告台湾同胞书〉发表40 周年纪念会上的讲话》，《人民日报》，2019年1月3日，第2版。他在党的十九大报告中明确指出：“解决台湾问题、实现祖国完全统一，是全体中华儿女共同愿望，是中华民族根本利益所在。”[24]台湾问题就是民族问题。我们应把坚决反对和遏制“台独”民族分裂主义势力的斗争纳入全国各民族人民反对民族分裂、维护国家统一的伟大斗争之中，全力推进两岸关系和平发展，促进祖国统一大业的完成。③参见沃泽明《台湾问题就是民族问题》，《内蒙古统战理论研究》，2001年第1期，第31页。

我国是当今世界上少数几个能够妥善处理好本国民族关系的国家之一，反对民族分裂一直是中国共产党的重要政治主张。在这方面，我们业已积累了许多成功经验。现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》突出了“保障中央统一领导”在“维护国家统一”“构筑中华民族共同体”中的核心地位，用以防止国家分裂。我国宪法从民族与国家的关系、社会主义民族关系性质以及公民权利和义务等方面郑重宣示了要坚定不移地维护民族团结、反对民族分裂。我国民族区域自治法规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”[25]3我国刑法第249 条、第250条对何为煽动民族仇恨、民族歧视罪和出版歧视、侮辱少数民族作品罪进行了明确界定，严厉打击破坏民族团结、进行民族分裂的行径。我国《刑法修正案》《国家安全法》《反分裂国家法》及其实施细则以及民族自治区地方性法规、规章等为制裁民族分裂分子提供了相关法律依据。这表明，我国已通过法律法规将坚决反对民族分裂、坚定维护国家统一体现为国家意志，并通过具体的法律条文将其强制化，这是防止民族分裂、维护国家统一强有力的制度保障。

迄今为止，我国已经在反对民族分裂、维护国家统一方面形成了三种主要政策措施：一是依法严厉打击民族分裂活动，重拳惩治破坏国家统一和民族团结的行径；二是在社会领域大力发展民族团结进步事业；三是依托公共教育系统普遍、广泛地开展民族团结进步宣传教育活动。④参见严庆、马宝华《浅谈反对民族分裂的主张与依据》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2014年第1期，第25-26页。从新中国成立开始，我们党就旗帜鲜明地同民族分裂主义进行坚决斗争，这一政治立场、政治价值观也鲜明地体现在民族政策的制定上。确保领土完整和国家统一是我国实施民族区域自治制度的基本前提，我国的民族区域自治是国家统一领导与民族区域自治有机结合的自治。我国民族区域自治的理论和实践，是增强中华民族凝聚力和向心力的黏合剂，是同民族分裂主义进行坚决斗争的锐利武器，它为我们这样一个多民族国家的团结统一、社会安定、人民安宁提供了有力保障。然而，由于民族问题具有长期性、复杂性、多变性、普遍性和国际性，使得世界范围内的民族分裂主义浪潮迭起，民族分裂主义和泛民族主义呈愈演愈烈之势，种族主义阴灵不散，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖的斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存，当今世界单边主义、霸权主义、强权政治依然盛行，西方敌对势力蓄意以“民族牌”出手，打着“人权”“人道”的旗号和“人权高于主权”的幌子，粗暴地干涉中国内政。他们对我国西藏、新疆地区的渗透分裂活动不断加剧。十四世达赖集团企图将“中间道路”“高度自治”确立为解决“西藏问题”的药方，并与“疆独”组织头目热比娅一道竭力在国际社会中扩展活动空间，还与“台独”分子相互勾结、相互利用，处心积虑地制造分裂祖国事端，危害西藏、新疆安定团结局面，妄图破坏祖国统一、把西藏和新疆从中国分裂出去的阴谋从未停止过。对此，我国高度重视防范、制止和依法惩治一切披着“民族”“宗教”的外衣、利用民族宗教影响进行的民族分裂活动，坚决维护国家统一、民族团结和社会和谐稳定，且为此建立了立法司法行政监督、公众及社会舆论监督、统一战线监督“三位一体”的反对民族分裂主义政策的协同监督机制。长期以来，我国各民族干部群众高举爱国主义和民族团结伟大旗帜，运用民族理论与政策的武器，高悬法律利剑，矢志不移地维护国家统一和民族团结，同一切“分裂、渗透、破坏”活动作斗争，从而守住了维护国家统一这一我国民族理论与政策的基本价值底线。

三、坚持人民至上：我党民族理论与政策的终极价值依归

党的二十大报告强调了“六个必须坚持”①参见习近平《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。，其中，“必须坚持人民至上”排列首位，可见其是多么的重要和必要。在我们党的百年奋斗历程中，坚持人民至上成为了我们党的民族理论与政策的终极价值依归，是我们党的民族理论与政策在百年实践中不断丰富、发展、完善的重要路径参照，是党的百年奋斗的宝贵历史经验。保护少数民族地区人民的合法利益是我们党的民族理论与政策的内在要求，坚持人民至上的发展思想是中国共产党的执政本质，各民族人民的最大利益诉求就是中国共产党的最大利益诉求。我们党始终坚持以马克思主义的民族观和民族理论为指导，汲取我国历朝历代积极可取的民族政策智慧，结合历史传统、现实国情和国外相关经验教训，着力推进民族理论与政策的创新发展，切实把握维护少数民族根本利益的着眼点和着力点，着意于对少数民族及其聚居地区加强政策扶持，在民族经济利益、政治利益、文化利益、精神利益、生态利益等方面对少数民族采取倾斜照顾政策，为铸牢中华民族共同体意识提供了坚实的理论与政策基础，有效保障了民族自治区域内的广大民众的利益。

（一）坚持人民至上是我党历代领导人的初心

“民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之”[26]是中国共产党人鲜明的人民立场。中国共产党作为马克思主义政党，自诞生之日起，就把自己认定为中国最广大人民根本利益的忠实代表。这揭示了百年大党永葆生机活力的重要密码，这也是其区别于其他一切政党的根本标志。从根本上来说，我们党的理论就是一切为了人民的理论。②参见贺新元、董良平《人民至上：正确抉择的根本前提》，《南方日报》，2021年1月4日，第A10版。

毛泽东始终把人民放在心中最高位置，始终把人民群众的利益放在第一位，提出了全心全意为人民服务是党的宗旨、人民群众是真正的英雄、党的一切工作向人民负责、从群众中来到群众中去的工作方法、重视人民群众现实利益等经典观点。③参见王欢、王晓东《重温毛泽东关于密切联系群众的经典论述》，中国共产党新闻网，网址：http://theory.people.com.cn/n/2013/1226/c148980-23952409.html.访问日期2022年12月11日。他认为，“共产党就是要奋斗，就是要全心全意为人民服务，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务”[5]285。他对少数民族利益问题作过许多精辟的论述。1953年10月18日，毛泽东在接见西藏国庆观礼团、参观团时，从中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨出发，指出“帮助各少数民族，让各少数民族得到发展和进步，是整个国家的利益”[27]。1956 年他在《论十大关系》中指出：“我们要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设。”[5]34其坚持人民至上的恳挚之情溢于言表。

邓小平以人民利益作为最高准绳，针对改革开放过程中少数民族地区与汉族地区存在的经济发展差距的现状，他多次强调，全国各族人民走社会主义道路就是要逐步实现共同富裕，社会主义不是少部分地区少部分人富、大部分地区大部分人穷，不是那个样子。他指出：“我们的民族政策是正确的，是真正的民族平等。我们十分注意照顾少数民族的利益。”[19]362

江泽民提出代表最广大人民的根本利益，他非常重视少数民族与民族地区的发展，十分关心少数民族人民生活水平的提高，强调必须要重视让少数民族与民族地区得到利益和实惠，他指出：“要把国家对民族地区的开发与这些地区的发展繁荣和少数民族群众的具体利益结合起来，让少数民族和民族地区真正得到实惠，尤其要抓紧解决那些关系群众切身利益的问题。”[8]150

胡锦涛提出以人为本的发展理念，他认为牢固树立和全面贯彻落实科学发展观，就要坚持以人为本，以各族人民的根本利益为价值之本，不断提高各民族群众的生活水平。他指出，必须将少数民族地区的经济发展提升到战略高度予以重视，要“把发挥社会主义制度和民族区域自治制度的优越性落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现各族人民的根本利益上来”[28]。

习近平总书记提出以百姓心为心，他念兹在兹、初心永存的执政情怀和工作理念，便是体现我国各族人民根本利益与长远利益的“两个一百年”奋斗目标、全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦。他强调：“要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。”[1]要“把各族人民对美好生活的向往作为奋斗目标，确保少数民族和民族地区同全国一道实现全面小康和现代化。中华民族是一个大家庭，一家人都要过上好日子”[12]。“把改善民生、凝聚人心作为民族地区经济社会发展的出发点和落脚点，推动民族地区融入新发展格局、实现高质量发展，不断提高公共服务保障能力和水平，促进发展成果公平惠及各族群众。”[4]“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。”[3]由此可见，我们党的历代领导人均体现出了讲民生、解民忧、促民富，把人民当作目的，一切为了人民的思想。他们的语言表述虽然不同，而其本质内涵却是殊中归同一脉相承的，那就是坚持人民至上是中国共产党人永远不变的初心。这颗“初心”是铸牢中华民族共同体意识的润滑剂和催化剂。

（二）坚持人民至上是我党民族政策文本的根本遵循

“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”[3]党的二十大报告生动阐释了“人民”与“江山”的辩证关系，寓意十分深邃、温暖直抵人心，深刻彰显了我们党一以贯之的人民立场、始终如一的为民情怀。少数民族经济与少数民族地区经济发展是中国特色社会主义发展的一部分，少数民族与少数民族地区的利益是中华民族整体利益不可或缺的一部分，各民族共同繁荣发展是我们党的民族政策的根本立场，是中国特色社会主义制度的本质要求，这在我们党的民族政策中是毫不含糊的。回首中国共产党百年奋斗历程，我们可以自豪地说，当今世界，没有任何一个政党和国家能够像中国共产党这样真正把维护各民族人民的根本利益和合法权益摆在至高无上的地位。在百年奋斗历程中，我们党秉持人民至上的理念，十分注重处理国家整体利益与少数民族地区利益的关系，这充分体现在党的系列民族政策文本之中。

从中国共产党创立之初到新中国成立之初，我们党高度重视少数民族地区的经济社会发展问题，始终将少数民族的利益摆在突出重要位置来抓。为帮助生活比较贫困的散杂居少数民族发展生产，让其逐步摆脱贫困落后的状态，我们党制定了帮助少数民族地区加快经济社会发展的政策。1926 年12 月，湖南省第一次农民代表大会通过了保护少数民族的切身利益、争取少数民族独立解放的重要决议《解放苗瑶决议案》，其中指出：“革命政府必须全力消灭苗、瑶地区的匪患，并帮助苗、瑶人民发展文化教育。”[15]521930 年5 月发布的《全国苏维埃区域代表大会宣言》明确指出，要“坚决赞助各少数民族反帝国主义反汉族地主与封建势力的民族解放斗争”[15]126。1930 年8 月制定的《中国共产党对目前时局宣言》提出“帮助各少数民族之各个民族文化经济的发展”[15]129。1940 年4月，中共中央西北工作委员会《关于回回民族问题的提纲》提出“帮助回族改善人民生活，激发回族人民抗战热忱与生产热忱”[15]654。1940 年7 月，中共中央西北工作委员会《关于抗战中蒙古民族问题提纲》提出“帮助蒙古民族改善与提高其人民生活，激发蒙古人民抗战热忱与生产热忱”[15]666。1949 年9 月29 日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》专列一章（第六章）规定了新中国的民族政策，其中第53 条明确规定：“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”[15]1290在1953 年9 月至1954 年3月仅仅6个多月的时间里，中共中央就批转了有关增进少数民族福祉的4个报告：一是中央民委党组《关于回民生产生活问题的报告》；二是河北省民委《关于在过渡时期民族问题方面的任务和当前民族工作上存在的主要问题和具体解决办法的报告》；三是河南省委统战部《关于开封市回民自治区在粮食计划供应后情况的报告》；四是蒙绥分局统战部《关于回民就业失业情况的报告》。1954年9 月20 日，一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》序言也明确规定：“国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要，而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点。”[29]在这些政策文本中，将切实帮助少数民族发展经济、文化事业确定为做好民族工作、落实党的民族政策的重要内容，这些内容在推动全国各地帮助少数民族妥善解决涉及生产生活的难题方面起到了举足轻重的作用。

改革开放开启了我们党的民族政策发展的历史新时期，我国民族政策文本坚持人民至上的意识进一步增强，各项民族政策给少数民族和民族地区创造了难得的发展机遇，民众得到了看得见、摸得着的政策实惠。1979 年10 月12 日，中共中央、国务院在批转国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》中要求，国家和有关部门要积极帮助城市和散居地区的少数民族加速发展经济和文化事业。1987年4月17日，中共中央、国务院在批转中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》的通知中明确规定：“中央和国务院各部门，以及设在民族自治地方的所有部门和企事业单位，都要切实执行自治法和党的民族政策，充分尊重自治地方的自治权利，照顾自治地方的经济权益，让利放权，支持和带动民族自治地方的发展，密切联系和热情帮助少数民族，建设社会主义的物质文明和精神文明。”[30]1993 年9月，国务院批准并授权，国家民委发布《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》（均于1993年9 月15 日发布），就促进民族乡与城市少数民族经济、文化事业的发展、保障少数民族的合法权益等作出了规定。1982 年12 月4 日公布实施的《中华人民共和国宪法》第4条明确规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各民族地区加速经济和文化的发展。”[31]1984 年5 月31 日，六届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》序言不但规定“国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”[25]3，而且还定下了帮助民族地区加快经济社会发展的各项具体政策。2001 年2 月，修改后的《中华人民共和国民族区域自治法》规定，高考和中专招生时，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。2001 年8 月，国务院办公厅发出《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》，指出“扶持人口较少民族的发展，可以在执行统一政策的前提下，在实际工作中给予更多的支持和照顾”[32]。2005 年5 月18 日，《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》作为国家专项规划颁布实施，对全国总人口在10万以下的22个民族聚居的640个行政村给予重点扶持。国务院给近20个部门分解了具体目标责任，以让其更好地服务于少数民族的发展，扶持少数民族的政策比过去更加系统、更加全面，扶持力度也显著增大。①参见耿新《扶持人口较少民族发展政策的演变、特点与启示》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2019年第1期，第29-31页。2011 年6 月20日，《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》颁布实施，采取特殊政策措施对全国总人口在30 万人以下的28 个民族给予重点扶持。其目标是：到2015年，人口较少民族聚居行政村基本实现“五通十有”，人口较少民族聚居区基本实现“一减少、二达到、三提升”；到2020 年，人口较少民族聚居区发展更加协调、生活更加富裕、环境更加美好、社会更加和谐，全面建成小康社会。②参见国家民委、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》，网址：https://www.gov.cn/gzdt/2011-07/01/content_1897797.htm.访问日期2023年11月15日。这进一步扩大了扶持范围、进一步增强了扶持力度，扶持少数民族经济社会发展工作进入了全面深化期。2016 年12 月24 日，《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》发布，从财政、投资、金融、产业、土地、社会、环境、人才和帮扶9 个方面给予少数民族和民族地区差别化支持政策。这一规划由国家民委牵头，13个部委各司其职，旨在以更大的政策力度扶持少数民族发展。这些民族政策文本充分彰显了我们党的民族政策的先导性、引领性、方向性和战略指导性①参见耿新《扶持人口较少民族发展政策的演变、特点与启示》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2019年第1期，第29-31页。。

与此同时，中央还出台了包括兴边富民、西部大开发、脱贫攻坚等各类政策措施，以作为扶持少数民族发展政策的重要补充。少数民族所在的各省区也先后制定实施了相应政策，编制了专项规划。形成了从中央到地方上下贯通、运行顺畅、充满活力、执行有力的共同扶持少数民族发展的工作格局。②参见刘兴全、肖琼、黄莉等《我国扶持人口较少民族发展政策研究——基于对云南、贵州人口较少民族发展的调研》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2017年第7期，第110-112页。1998年国家民委倡议发起了“兴边富民行动”，1999年国家民委联合国务院有关部门提议实施“兴边富民行动”，2000 年国家民委正式启动实施兴边富民行动，2001年国家民委印发《全国兴边富民行动规划纲要（2001—2010）》。2007 年6月9 日，国务院办公厅印发《兴边富民行动“十一五”规划》，标志着兴边富民行动从部门行动变成国家政策。2011 年6 月5 日，国务院办公厅印发《兴边富民行动规划（2011—2015 年）》；2017 年5月28 日，国务院办公厅印发《兴边富民行动“十三五”规划》；2017 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》；2018 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进兴边富民行动的意见》。这些有关边境地区发展的政策文件，将兴边富民行动提到了更高的高度。“兴边富民行动”的对象分布在190 多万平方千米的国土面积、2 万多千米长的我国陆地边界线的135个县、市、旗、市辖区和新疆生产建设兵团的56 个边境团场，其中的107 个属于民族自治地方，涉及的总人口达2 100多万，近50%是少数民族。③参见谭晶纯《国家民委介绍“兴边富民行动”情况》，《云南日报》，2000年7月3日，第A2版。这一行动旨在下大气力促进边境边疆地区的经济社会发展迈上新台阶，增强边境边疆地区自我发展能力，提高边境边疆地区人民群众的生产生活水平。

为进一步缩小东西部贫富差距，1999 年9 月22日，党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，其中明确提出“国家要实施西部大开发战略”[33]。此后又在2000 年10 月党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》、2001 年3 月九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和2006 年12 月8 日国务院常务会议审议并原则通过的《西部大开发“十一五”规划》等政策文件中多次进行了具体部署。2010年6 月29 日，中共中央、国务院印发了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，这一政策的实施使得西部大开发战略得以全面推进。随着我国西部大开发战略的实施，中央相继出台了一系列促进西部地区包括广西、贵州、甘肃、内蒙古等经济社会发展的专门政策，从而增加了西部大开发政策的宽度和厚度。

西部大开发的范围包括12个省、自治区、直辖市（重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区），总面积为685万平方千米，占全国总面积的71.35%。④参见贾雅茹《试论东西部二元经济循环机制》，《北方经济》，2013年第7期，第52页。而西部民族自治地方面积占西部地区的86.5%，占民族自治地方总面积的96.7%。我国有155 个民族自治地方，其中有5 个自治区、27 个自治州和83 个自治县分布在西部地区，还有3 个自治州和15 个自治县比照享受国家的西部大开发政策。因而支持我国少数民族和民族地区加快发展，是我国实施西部大开发战略的首要任务。⑤参见《国家民委：西部大开发加快少数民族地区发展》，搜狐新闻网，网址：http：//news.sohu.com/20091123/n268406179.shtml.访问日期2022年12月31日。在推进国家宏观发展战略的同时，我们党还统筹调度各地区人力物力资源，实施开展了中东部发达地区直接对接西部民族地区的“对口支援”帮扶政策。自1999 年9 月党中央明确提出实施西部大开发战略以来，这项战略工程已取得十分显著的成效：截至2019年，我国西部地区经济总量较1999 年增长了近20 倍，在全国排名和占比双提升，其中占比提升4.1 个百分点。2012年以来，作为全国脱贫攻坚的主战场，我国西部地区5 086 万贫困人口实现了全面脱贫，568 个贫困县全部摘帽，且在生态文明建设、新产业新业态发展、构建高水平开放格局等领域向时代、向历史、向人民交出了一份份满意的答卷。①参见赵昱、胡娜娜《再闯新路看西部：西部大开发研究20年综述》，《商业经济》，2022年第7期，第1页。

党的十八大以来，为实现全面建成小康社会的宏伟目标，以习近平同志为核心的党中央提出了“精准扶贫政策”②精准扶贫政策是习近平总书记于2013 年11 月在湖南湘西考察时提出的，以“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”作为重要思想。，进一步彰显了人民至上的价值追求。2015年10月29日，党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线目标进行部署，提出“十三五”时期充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战的目标任务和具体要求。2015年11月29日，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标。为全面落实脱贫攻坚责任制，2016年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发适用于中西部22 个省份的《脱贫攻坚责任制实施办法》，构建起了责任清晰、各负其责、合力攻坚的脱贫攻坚责任体系，并体现出责任制实施中奖惩分明的原则。2016年11月23日，国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》，使得精准扶贫、精准脱贫对象更加精准、目标更加明确、路径更加清晰、重点更加突出、措施更加有力。各少数民族地区切实贯彻落实习近平总书记关于“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队”③2015年1月29日，习近平总书记在国家民委一份简报上批示。思想，有针对性地制定出台了少数民族地区的精准扶贫、精准脱贫方案和制度，以完备的蕴含人民至上真理力量的政策稳步推进少数民族地区的扶贫工作，确保了精准扶贫、精准脱贫政策在少数民族地区的顺利实施。

上述民族政策的制定充分表明，坚持人民至上是我们党的民族政策文本的根本遵循，这充分彰显了我们党以人民为中心的发展思想和全心全意为人民服务的根本宗旨。由于我们党在百年奋斗征程中特别注重提高各族人民群众的生活水平，大力推动民族地区经济社会发展，倾力打造民族团结进步事业的铸魂、筑基、固本工程，让各族人民群众共建共享改革发展成果，增强其获得感、幸福感、安全感和满足感，故而我国少数民族合法权益得到了充分保障，为铸牢中华民族共同体意识起到了推波助澜的作用。