全过程人民民主视域下人大代表联络站的功能定位与完善路径*

王 锋

(湖州师范学院 经济管理学院,浙江 湖州 313000)

民主是社会主义制度的本质属性。2019年,习近平总书记在上海考察人大基层立法联系点时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论断。在庆祝中国共产党成立100周年大会的讲话中,又进一步对“全过程人民民主”进行理论概括。在2021年10月中央人大工作会议上,习近平总书记深入系统地阐述了“全过程人民民主”重要理念,丰富发展了社会主义民主政治的内涵。他强调要不断发展全过程人民民主,巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。他指出,全过程人民民主是过程民主与成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主、人民民主与国家意志相统一的民主,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的民主,是更加先进的民主理念。全过程人民民主的上述理论概括,反映了以习近平同志为核心的党中央对中国特色社会主义民主政治的最新思考,是中国共产党人对民主理论和实践做出的积极探索和重要贡献[1]9-12。由此,“全过程人民民主”逐渐成为中国特色社会主义民主政治的代名词,并得到迅速传播[2]150-162。

全过程人民民主强调,“在政治的或国家的事项的抉择与展开中,始终有人民的相关群体或代表在场,他们在事项的全过程的不同环节或阶段都能够表达出人民的利益要求与意愿,并且这些要求和意愿能够被有机吸纳到最终的决定中”[3]13-15。因此,我国人民代表大会的立法过程和政府公共政策的制定及执行过程,均体现和凸显全过程人民民主的特点。事实上,中国特色社会主义制度体系构建了全过程人民民主的核心内容和基础,其中,人民代表大会制度是全过程人民民主实践的主渠道和主阵地[4]24-26。针对人民代表大会制度和人民代表大会工作,习近平总书记强调必须坚持用制度体系保障人民当家作主,指出人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体,要坚持和完善人民代表大会制度,不断发展全过程人民民主。这一重要论述为新时代发展全过程人民民主、推进社会主义民主政治建设提供了根本遵循,为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作指明了前进方向。为此,如何建设和完善人民代表大会制度这一全过程人民民主的重要制度载体,已成为当下人大工作实践和人大制度理论研究的重大课题。我国人大代表联络站制度是人民代表大会制度的重要组成部分,在践行全过程人民民主中发挥着积极作用,但其自身在发展过程中也面临着诸多困境和挑战。因此,在全过程人民民主视域下,进一步厘清人大代表联络站的功能定位、完善人大代表联络站制度,具有重要的理论价值和现实意义。

一、相关文献简要回顾

全过程人民民主已然成为当前推进社会主义民主政治建设的新方向。随着人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾日益突出,社会公众参政议政的热情不断高涨,如何发展中国特色社会主义民主,特别是全过程人民民主已成为当前学界研究的热点课题。围绕全过程人民民主,以及全过程人民民主与人民代表大会制度等主题,已出现了一批学术成果。这些成果主要涉及全过程人民民主的概念内涵与特征、全过程人民民主的理论基础与历史演进、全过程人民民主的制度体系与实践应用等方面。

针对全过程人民民主的概念内涵与特质功能,肖光荣认为全过程人民民主是人民民主特质的准确表达,其准确表达了人民民主的全主体性、全方位性、全覆盖性、全持续性、全链条性、全保障性,是迄今为止人类社会的最高民主类型[5]14-23。程同顺从以下三个方面对全过程人民民主的价值功能进行了阐释：第一,切实维护民主选举权利;第二,推动人民依法有序政治参与不断扩大;第三,从制度上保障民主选举和民主参与有机统一[6]44。也有学者认为全过程人民民主的思想精髓与核心要义体现在：人民是历史的创造者,国家一切权力属于人民[7]43-52。

针对全过程人民民主的理论基础与历史演进,张峰指出研究全过程人民民主需要坚持大历史观,马克思、恩格斯创立的民主政治建设理论是全过程人民民主的深厚理论基础,其辩证法思想为研究全过程人民民主提供科学方法论[8]4-8。艾四林、王贵贤指出社会主义民主理论是全过程人民民主的理论前提,新时代的基本国情是全过程人民民主的社会条件,守正创新是全过程人民民主的实践原则[9]7-13。唐皇凤则从新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代对全过程民主的发展历程进行了梳理[10]1-13。赵振宇将全过程人民民主的发展历程概括为四个阶段的发展过程：一是俄国的十月革命为中国带来了民主之光;二是1954年至改革开放时期,确立了人民代表大会制度,走出了一条中国特色社会主义民主新路;三是党的十八大以来,提出全过程民主的重大理念;四是2019—2021年,习近平总书记首次提出“全过程民主”思想,并对全过程民主的定义作了进一步的深刻阐述[11]41-48。

针对全过程人民民主的制度体系与实践应用,汪家焰从政策议程设置理论视角考察了全过程人民民主制度优势转化为治理效能的路径与机制,认为全过程人民民主的制度优势转化为国家治理效能应当遵循“权利—协商—合作”的基本路径,即以人民合法权利为价值目标、以民主协商为关键环节、以合作治理为行动路径[12]78-88。郭道久认为人民代表大会制度是实现全过程人民民主的根本制度载体,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度是实现全过程人民民主的基本制度载体[13]15-17。程竹汝也同样认为人民代表大会制度是全过程人民民主实践的主渠道,人大代表在议题设定、政策方案形成、政策的监督和反馈中依靠民主机制,广泛听取民意,形成了民众广泛参与同人大履职的有机结合[4]24-26。

此外,部分学者认为全过程人民民主在民法典编纂中[14]42-44、在法律草案向社会公布征求意见中[15]39-41、在公共决策过程中,以及基层立法联系点等领域得以体现并深入践行[10]1-13。仲颖考察了上海市基层立法联系点的实践状况,认为基层立法联系点依托各自优势,努力发挥直通车、智囊团的作用,让“全过程民主”可听、可观、可感,为立法贡献智慧[16]6-8。王海燕阐述了基层立法联系点在践行全过程人民民主过程中的重要意义,指出了基层立法联系点存在的问题与不足,并为基层人大代表联络站的完善提供了系统性建议[17]14-17。李淳认为实施人大代表联络站制度是实行全过程人民民主的重要环节和重要尝试,并针对完善吕梁市人大代表联络站提出了若干政策建议[18]89-94。马琦以平凉市“人大代表之家”建设为例,阐述人大代表联络机构在发展全过程人民民主中的重要作用,同时也剖析了人大代表之家建设中存在的问题并提出相应改进对策[19]48-52。

综上所述,已有较多文献从不同维度阐述全过程人民民主理论和实践,其中部分文献探讨了全过程人民民主和人民代表大会制度之间的关系,以及全过程人民民主与人大代表联络机构或基层立法联系点之间的内在关联,指出人大代表联络机构或基层立法联系点在践行全过程人民民主中的重要作用,强调这些联络机构和立法联系点已成为践行全过程人民民主的鲜活载体。但已有研究仍缺乏从全过程人民民主视角对人大代表联络机构(主要是人大代表联络站)进行深度学理剖析,也缺乏对人大代表联络站实践发展进行全方位理论探讨和系统总结。基于此,本文将结合浙江省人大代表联络站的建设做法,从全过程人民民主的视角深入分析人大代表联络站的功能定位、践行模式、发展困境和完善路径等内容,以期进一步丰富和发展全过程人民民主理论和人民代表大会制度理论,进而为人民代表大会的实践工作提供相关政策建议和操作指南。

二、人大代表联络站践行全过程人民民主的功能定位

早在2002年,深圳月亮湾社区就设立了人大代表工作站,后改为“代表联络站”,其是我国国内第一个人大代表联络站。随后,在街道和社区中设立人大代表之家及代表联络站模式很快被推广到全国其他地区。经过多年实践探索,目前我国各级人大普遍建立起代表联系群众的制度机制。截至2020年10月,全国各地共设有代表之家、代表联络站等23万个,平均每个省(市、区)7 400多个,已成为各级人大代表执行职务、开展活动、联系群众的重要平台和依托[20]89-94。作为人大代表联系选民和履行职能的平台载体,人大代表联络站在践行全过程人民民主中发挥极其重要的作用。具体而言,其功能定位可以概括为如下四个方面。

从法律定位上看,人大代表联络站是由地方人大常委会在街道(乡镇)、社区(村)等地设立的法定的代表联系选民场所。人大代表联络站建设是充分发挥人民代表大会制度优越性的实践举措,也是夯实基层人大工作、充分发挥代表作用的有效抓手。现有《地方组织法》和《代表法》等有关法律法规赋予了人大代表联络站的法律地位。2010年修订的《代表法》明确规定,“人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”。2022年3月11日,全国人大通过《地方组织法》第六次修改,修改后的组织法第六十条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式,密切同人民群众的联系,听取对立法、监督等工作的意见和建议。”由此可见,人大代表联络站已成为代表密切联系人民群众、践行全过程人民民主的法定“主阵地”。

从政治定位上看,人大代表联络站是人大代表和选民开展基层民主政治活动的重要场所。一方面,各级人大代表作为民主选举产生的人民群众的代表,除了在召开人民代表大会期间履行选举、审议、表决和提出议案等职责外,也通过人大代表联络站这一场所来行使其作为代表的政治权利,参与各种民主政治活动,包括联系和接待选民、听取选民的意见和诉求,推进选民急难愁盼问题的解决,从而真正实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督相结合的全过程民主和实质民主。另一方面,人大代表联络站也是广大选民参与民主政治生活的重要场所。选民们可在人大代表联络站向人大代表反映有关问题,表达意见和诉求,进而通过人大代表参与管理国家事务和社会公共事务,发挥公民参政议政和监督政府及行政人员的政治作用。此外,人大代表联络站事实上还发挥了社会矛盾和纠纷的调解等社会治理功能。通过联络站平台,人大代表可以发挥自身优势,化解基层社会矛盾,实现社会稳定和谐。

从角色定位上看,人大代表联络站是人大代表在闭会后常态化联系人民群众、履行代表职务及推进群众诉求问题解决的重要载体和平台。人大代表联络站联络服务的主要对象是本辖区的选民和各级人大代表。人大代表联络站一方面为人大代表在闭会期间开展学习培训、小组活动和其他履职活动提供联络及保障服务。另一方面,人大代表联络站也为各级人大代表联系选民群众、听取民意诉求、宣讲法规政策开辟了一个专门的渠道。此外,人大代表联络站同时也是增强民意回应的平台,对于选民群众提出的涉及“一府一委两院”等方面的具体问题,根据《代表法》等有关法律法规的规定,不做现场直接处理,而是将群众反映的问题或要求通过代表议案和代表建议提出,从而督促相关部门切实解决群众所反映的问题和诉求[21]268。总之,人大代表联络站既是服务代表的家园,也是代表们学习和交流的阵地,更是履职平台、接待场所和议政中心。

从地方实践定位上看,人大代表联络站是人大践行全过程人民民主的基层单元。当前我国部分省、市已将人大代表联络机构作为民主基层单元进行迭代升级建设。如浙江省人大常委会在2022年初提出,要迭代升级代表联络站,打造人大践行全过程人民民主基层单元,使之成为保障人民当家做主、人大制度优势转化为治理效能的基层实践平台和重要窗口。2022年4月,浙江省人大常委会出台《以数字化改革推动人大代表联络站迭代升级,培育打造人大践行全过程人民民主基层单元指导意见》,对全省现有人大代表联络站的迭代升级进行顶层设计,该设计架构可总结为“12345”(1)此处“12345”,是指坚持一个践行全过程人民民主理念,实施“业务提升拓展和数字化改革”两轮驱动,落实落细“重大需求、多跨场景和重大改革”三张清单,夯实“人大履职行权、代表主体作用发挥、‘一府一委两院’常态进展、公民有序政治参与”四管支撑,深化拓展“联、商、督、促、智”五大功能。,其为人大代表联络站更好地践行全过程人民民主打下扎实的根基[22]。重庆市人大常委会于2023年8月提出《关于推动人大代表“家站点”迭代升级的指导意见》和《关于探索推行街道议事代表会议制度的指导意见》等6项意见和建议,并在全市层面推行,以创新基层人大会议制度破题,打造更具重庆辨识度的全过程人民民主基层单元[23]。由此可见,将人大代表联络站作为人大践行全过程人民民主基层单元这一定位来进行建设和打造,无疑将进一步促进人大代表联络站在民主选举、民主监督和民主协商等全过程民主中发挥更大更积极作用。

三、人大代表联络站践行全过程人民民主的创新模式：以浙江省为例

自2003年7月,浙江省内首个人大代表联络站即杭州市下城区王马社区人大代表接待室成立以来,浙江省人大代表联络站的制度创新工作一直走在全国前列,促使人大代表联络站在践行全过程人民民主实践中不断开拓进取,勇立潮头。

首先,省级人大层面通过制定和出台一系列针对人大代表联络站建设的指导政策,规范和促进代表联络站有序发展、纵深发展。如浙江省人大常委会于2014年8月出台了《关于加强全省人大代表联络站建设的指导意见》,该意见要求统一规范名称为“人大代表联络站”,并于当年年底前基本实现全省各乡镇、街道设立人大代表联络站的全覆盖,有条件的地方,可以在社区、乡村、片组设立人大代表联络点。同年,包括省委书记、省长在内的省级领导干部以人大代表身份被编入代表联络站,每年进站活动被作为一项浙江人大史上首创制度性安排确定下来,为市、县、乡提供示范[22]。2015年,浙江省人大常委会又下发《关于做好全省网上人大代表联络站建设试点工作的通知》,明确要求在全省范围内开展网上代表联络站建设工作。2019年5月,浙江省人大常委会出台了《关于深化全省人大代表联络站工作和建设的指导意见》,明确提出了六个方面意见和要求,进一步推动人大代表联络站建设向纵深发展。截至2020年9月,浙江省已建成覆盖全省所有乡镇(街道)、村居共计5 825个人大代表联络站(点),全省8.3万多名五级人大代表被就近编入相应站点,领导干部代表进站听取民意、接待选民已成为常态。自2015年以来,《人民代表报》《中国人大》等报刊杂志连续刊发“浙江人大代表联络站建设”“代表联络站的故事”等系列报道二十余篇,在全国人大系统引发较大反响,掀起其他省市地方人大陆续前往浙江学习代表联络站建设相关做法经验的高潮。

其次,借助全省数字化改革之机,浙江省适时地将人大代表联络站建设纳入全省“1512”(2)“1512”中的第一个“1”为平台+大脑,即建设省市县三级人大公共数据平台,并在此基础上逐步向智能化、智慧化“大脑”迈进,为人大工作提供智能化支撑;“5”指人大整体智治、立法工作综合应用、监督工作综合应用、代表工作综合应用和为全省数字化改革提供法治保障,推动人大核心业务与数字化改革深度融合;第二个“1”指以数字化改革为牵引,推动全省人大代表联络站迭代升级,开发建设“人大践行全过程人民民主基层单元”应用场量;“2”是指构建一套理论体系和制度规范体系,为人大数字化改革提供理论支撑和制度保障。总体改革框架,以数字化改革赋能人大工作和代表联络站建设,创新性提出并部署打造全过程人民民主基层单元的行动举措。2022年,浙江省人大常委会办公室印发推动建设践行全过程人民民主实践高地相关实施意见,确定将112个代表联络站作为浙江省首批人大践行全过程人民民主基层单元培育对象。浙江省人大常委会在出台的《以数字化改革推动人大代表联络站迭代升级,培育打造人大践行全过程人民民主基层单元指导意见》中提出,要深化和拓展代表联络站“联、商、督、促、智”功能,进一步明确了人大代表联络站数字化迭代升级的路径与方向。同时,加快数字化“全过程人民民主基层单元”应用场景建设,开发“民意处理”“参与立法监督”“主题活动”“民生实事”“督政议事”“运行管理”等功能模块,形成“基层单元场景1.0”版,并实现这一场景与立法、监督、代表履职等综合应用交互贯通,使其成为人大融入全省基层治理体系的通道接口,成为人大践行全过程人民民主的示窗口[24]34-36。自人大数字化改革启动后,代表联络站建设的成效更加明显。目前,浙江人大代表联络站已成为继民生实事项目人大代表票决制之后,具有浙江鲜明辨识度的又一张“金名片”[22]。

最后,在省级层面的相关制度设计和指导之下,浙江各市、县(区)、乡镇层面开展人大代表联络站建设和创新的积极性非常高,涌现出一批非常有特色有亮点的人大代表联络站和代表工作新模式。如湖州市人大常委会于2017年出台《关于开展争创“五星级”代表联络站活动的实施意见》,在全市128个实体联络站中“五星级”争创活动;衢州市人大试行“主”字型数字化履职监督体系,该数字化监督系统以“民情大脑”为“顶点”、人大及其常委会为“顶线”、人大代表联络站为“中线”“网格+代表”为底线、联动数据处理为“竖线”,构成较为完整的“主”字型履职监督体系;长兴县人大常委会在省内率先推行人大代表“亮身份”,打造代表联络站3.0版,在代表联络站或代表的工作场所悬挂人大代表的“身份牌,”上面列出代表姓名、联系方式、履职承诺和微信二维码等信息,方便选民群众联系代表反映问题;温州市瓯海区南白象街道人大工委从2017年起探索“夜间主题接待”模式,组织代表在荷塘月色公园接待群众。宁波海曙区创新推出“流动联络站”,将接待功能延伸至社区、写字楼和高山地区,提供“送上门”的接待。宁波市人大常委会于2018年牵头编制和发布了全国首个人大代表联络站工作地方标准——《人大代表联络站基本规范》,为代表联络站建设和代表联系群众工作提供了操作指南。

此外,浙江各市、县(区)、乡镇层面在创新人大代表联络站践行全过程人民民主模式时还呈现出以下两大趋势。一是专业化建设和服务趋势。如绍兴柯桥的中国轻纺城人大代表联络站探索组建代表专业小组,定期接待受理市场经营户及周边群众关于市场运行发展中的问题及建议,开创全省代表联络站联系服务专业市场的先河。而杭州西湖区人大常委会则于2017年起探索人大代表专业联络站建设,先后设立财经、社会建设、农业和农村、教科文卫和民宗侨、城建环保、监察和法制司法6家人大代表专业联络站,为各行各业的“专业代表”提供“专业平台”,通过“专业活动”破解“专业问题”。嘉兴市嘉善县人大常委会积极探索功能性服务点建设模式,通过整合经济领域、卫生领域、金融领域等代表资源及外部资源,在不同的镇或街道人大代表联络站分别成立创新型经济服务点、便民型医疗服务点和智囊型助企服务点,为选区企业和选民群体提供有针对性的专业化服务。二是“代表联络站+”建设趋势。如武义县人大常委会探索建立“代表联络站+8890服务热线”模式,每月10日在县“8890便民服务平台”轮流安排代表联络站代表接听市民热线、查看微信公众号留言。海宁市人大从2022年探索“代表联络站+共享法庭”协同模式,将代表联络站与共享法庭进行深度融合、优势互补,协同开展基层治理活动,如组织代表在联络站旁听公开庭审、法官的法治宣讲与解读,采取“代表说理+法官释法”方式联合调解纠纷、邀请法官连线一起参与接待选民等协同方式。杭州市萧山区人大常委会将人大代表联络站和基层立法联系点一体谋划、统筹推进,包括场地合建、平台共通、人员共用和资源共享,真正实现“代表联络站+基层立法联系点”的“站点合一”,既增强代表联络站“法”的元素,又强化基层立法联系点“联”的功能。杭州余杭区人大常委会大力推行“代表联络站+一站一品”模式,按照“中心+特色”思路辐射全区联络站建设,即在12个镇街中心联络站基础上,各镇街、平台着力打造一个特色站作为样板站,全面承载联络接待、交流、学习议事等各项功能,凸显区域特色。

四、人大代表联络站践行全过程人民民主的主要困境

近年来,作为人大代表联系选民和履行职能的主要阵地,人大代表联络站得到快速发展,但同时也在践行全过程人民民主中面临一系列困境与挑战,主要表现在以下五个方面。

第一,人大代表联络站的身份认同困境。尽管代表在联络站开展活动的形式得到了《代表法》《地方组织法》等法律的肯定,但代表联络站的性质到底是什么?是属于组织还是机构,现有法律法规并没有予以明确。正是由于没有相关法律法规在制度层面给予人大代表联络站相应的身份地位,因此,代表联络站的人力、物力、财力也就难以得到保障。加之,全国各地代表联络站的名称并不统一,虽然多数地方称其为“代表联络站”,但也有的地方称其为“代表接待室”或“代表工作站”,相应地,其功能也有所差别,有的兼有代表活动和接待选民群众的功能,有的只是负责联系选民群众。名称和功能的不统一也混淆了选民群众对代表联络站的理解[25]12。

第二,人大代表联络站的代表履职困境。由于我国的人大代表来自各行各业,有自己的本职工作,人大闭会期间的常态化履职工作在时间和精力上较难兼顾。目前,除人大常委会专职委员外,各级人大代表绝大多数都是兼职,时间和精力有限,按时按点抽出时间进入代表联络站开展活动难度较大。此外,有的代表自身能力水平有限,在接待选民、应对诉求方面也缺乏经验,不能及时跟进处理群众反映的问题诉求,得不到选民群众认可,失去履职信心。也有部分代表对联络站的性质、作用认识程度不够,参加联络站活动的积极性不高。由此,造成了代表进入联络站履职情况不理想,使得代表联系群众工作效果不佳。

第三,人大代表联络站的实践功能错位困境。代表联络站是代表履职的平台,是代表联系群众、倾听民意的重要窗口,但代表和代表联络站本身并不拥有解决具体问题的职权。而选民群众的诉求则是具体而又细碎的,甚至有很多是个人涉法涉诉问题,且在反映问题时往往寄予较高的期盼。对人大代表而言,他们对解决这些问题的影响是间接的和有限的。但如果民众向代表反映的问题无法及时得到解决,就会极大地降低民众对联络站的信任。这就造成了代表联络站“联系群众、收集民意”的功能定位与其实际运行中“解决具体问题”的社会期待之间存在张力和矛盾[21]271。为此,人大代表联络站在实际运作中很有可能沦为“第二信访站”的风险。

第四,人大代表联络站的组织建设困境。由于现有法律法规对代表联络站的性质和职能没有明确规定,导致联络站的人财物等资源配置较为困难。当前许多联络站没有自己的固定经费,联络站的工作人员也基本上是兼职的且流动性大,缺乏一支稳定的包含联络站站长、副站长及联络员在内的工作队伍,尤其是基层代表工作的组织力量更显薄弱。区县一级的人大代表工作室也都是科级层级挂靠人大办公室,人员力量明显不足。街道人大工委、镇人大主席团除配备主任和主席外,很多未能配备专职从事人大代表联络工作的专业人员,甚至有的街镇基层人大只有人大主席。加之基层工作任务繁重,区、镇街人大负责人多被安排参与其他中心工作,本职工作往往成了副业,用在落实代表联系群众制度上的时间和精力更是非常有限[26]105-108。

第五,人大代表联络站的协商议事困境。这种困境主要表现为人大代表联络站的协商议事决策程序还不够规范、协商民主机制还不够健全。当前,一些人大代表联络站还处于第一阶段的“基础设施”建设时期,主要解决了人大代表联络站的空间场所、办公设备等“硬件”建设问题,还未进入规章制度建设特别是协商议事机制等“软件”建设阶段,有的人大代表联络站虽然也挂出了相关的工作规章制度,但在实践中未能真正履行到位。全过程人民民主中的民主协商是为了影响即将出台的法律法规及公共政策,如何将人大代表及公民代表的协商与正式的制度安排有机结合起来,这一更为重要的“软件”设计问题在当前的代表联络站建设中还未被给予应有的重视。人大代表日常联系选民制度、带项目计划征求群众意见制度、代表协商议事会制度、代表协商议事决策流程等均须进一步明确、规范和完善。

五、人大代表联络站践行全过程人民民主的完善路径

基于上述人大代表联络站践行全过程人民民主中面临困境的分析,笔者认为可以从以下六个方面进行改进和完善人大代表联络站建设。

第一,在身份定位方面,要通过健全相关法律法规进一步明确人大代表联络站的性质和地位。现有的《地方组织法》和《代表法》均可进一步完善,鉴于《地方组织法》于2022年刚修订完成,而《代表法》的最新修订时间是在2015年,现已过去八年,故可以考虑先针对《代表法》进行再次修订,之后再修订《地方组织法》。可将代表联络站的身份定位、站内人员配备、经费保障、代表入站履职活动机制等内容作为单独条款加入《代表法》的第三章,即作为“代表在本级人民代表大会闭会期间的活动”内容的进一步拓展和规范。其他有关代表联络站的规范化建设和要求,如明确代表联络站与街镇、社区的关系、联络站常态化活动开展要求等条款可放到《地方组织法》的修订内容中去。总之,要充分发挥人大代表联络站在全过程人民民主实践中的作用,就离不开顶层制度设计和法律法规的支持。

第二,在代表履职方面,人大代表联络站要提升代表依法履职的水平。人大代表联络站应强化联络站的桥梁纽带作用,主动搭建和完善沟通、交流平台,积极安排多样化的代表活动,如组织各级代表深入了解社情民意,参与或列席社区较正式的会议,参与选民所反映问题的协商和调解,推进各类问题在不同层面的解决。此外,要利用数字化赋能联络站及代表的履职,构建人大工作和代表履职的数字应用平台和应用场景,优化完善履职和建议办理流程,提高代表对意见和建议的处理效率,提升处理问题和解决群众诉求的成功率,进而提高代表履职的积极性。最后要全力激发代表履职新活力。持续通过扎实有效的培训,进一步增强代表的责任感和使命感,使代表参加联络站活动从单纯性组织安排向自觉行动转变,努力打造一支政治素质高、履职能力强、社会形象好的人大代表队伍。完善代表激励约束机制,细化量化代表履职管理,严格实行代表履职评估,进一步激发代表履职的内生动力,促使代表在对待代表职务、代表活动时做到高标准、严要求。

第三,在联系群众方面,应更加积极主动拓宽代表联系群众的渠道,并为群众及时反馈相关信息。创设代表联系选民群众的各种途径渠道和各类载体,以“代表接待日”“代表联系选民活动日”“代表与选民面对面”等活动为抓手,加大宣传力度,引导选民群众参与到相关工作和活动中来,同时利用微信、钉钉等新媒体信息技术促使联络站、代表和群众之间的联系沟通更加便捷快速。推进“六步走”工作模式,进一步规范代表联络站的接待群众流程和机制,完善接待公示、主题接待、建议登记、建议梳理、问题调研、跟踪督办六步接待流程。代表在开展接待选民活动中,应主动亮明身份,倾听选民的意见、建议,做好记录。健全群众反映事项的受理、分析、交办、督办、反馈等处理工作链,实行当场回复、核实答复、交办处置、督办评议、上交转办五步问题处理法,切实有效应对群众建议和诉求。针对群众反映的属于非公益性、普惠性以及其他属于个人涉法涉诉问题,引导群众到信访部门或按照司法程序反映情况。此外,还需进一步建立健全代表联系群众监督管理机制,包括代表履职登记制度、代表履职公开制度和代表述职评议制度等,以此强化代表意识、增强代表工作成效、提高群众参政议政的意识,以及提升对代表履职的认可度和满意度。

第四,在组织建设方面,应重视加强基层人大办事机构设置和代表联络站的队伍建设。当前,基层人大在街道及乡镇层面缺乏独立的办事机构,已影响人大工作在基层的贯彻落实及代表联络站作用的发挥。因此,可试行独立设置街镇人大办事机构或与街镇党政办公室合署办公,明确一至两名专职工作人员。同时用好职务职级晋升和纳入编制等手段,加强对街镇人大办事机构工作人员的激励,维持代表工作队伍的相对稳定性。此外,还需进一步加强代表联络站联络员的队伍建设。一方面要避免频繁更换联络员,联络员最好是专职的而非兼职,保持联络员队伍的相对稳定。另一方面要加强对联络员的工作指导和培训教育,通过集体培训与个别指导相结合、专业知识培训与工作方法培训相结合的方式,加强联络员对人大制度的认识以及对法律法规的认知,增进对代表工作的认同感。在探索人大代表联络站的履职评估机制同时,探索建立针对联络员的激励机制,打造一支业务精、能力强的联络员队伍[21]。

第五,在标准化建设方面,应努力实现人大代表联络站的规范化、标准化和品牌化。在总结实践的基础上,对标代表联络站建设规范化标准,进一步抓规范、推示范、创特色,整体推进代表联络站高标准建设、高质量管理、高效能运行。以“五个有”提升硬件配套,即有固定场所、有统一标牌、有必要设施、有固定制度、有台账资料;以“四公开”接受选民监督,即公开代表信息、公开工作制度、公开年度计划、公开接待信息;以“三到位”强化组织管理,即人员配备到位、服务保障到位、经费支持到位;以“五定期”力推活动常态化,即定期学习交流、定期组织活动、定期接待选民、定期处理意见、定期述职评议。打造品牌化示范代表联络站,真正让代表联络站用起来、动起来、活起来。

第六,在民主议事方面,应加强人大代表联络站的协商民主机制和协商民主决策程序建设。人大代表联络站要定期组织代表对接待受理情况进行分析和梳理汇总,选取接待中人民群众普遍反映的热点难点或重大问题进行交流讨论,形成高质量的意见建议提交相关人大常委会。同时,也应健全完善协商议事和协商决策的科学方法与程序。2015年我国出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,提出中国协商民主领域包括“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等”。其中人大协商、跨界协商能否落实到位,关键在于操作层面的实践如何开展。“中国需要把协商民主的科学决策程序,适时地、合理地和有序地‘嵌入到’现有的各个领域的决策机制当中,用它逐步提升或者改造现有的决策过程,并且长期坚持科学性的操作。”协商民主决策程序和科学方法,如民主恳谈会、协商民意调查(测验)、公民陪审团、愿景工作坊等,均可以有效地助力各级人大代表进行民意的“广泛收集”和“科学整合”。各级人大代表要充分利用人大代表联络站这一重要平台,结合当地的实际情况,选择合适的协商民主方法来收集民意,从而提出高质量的意见建议,履行好作为人民代表的应有职责。

六、结语

进入新时代,人民对于参与国家与社会事务管理的愿望越来越强烈,形式化的民主不仅不符合社会主义民主政治的本质特征,也不能满足人民日益增长的对美好生活的向往。全过程人民民主是在党的十八大之后,对民主政治所进行的一次理论创新与实践创新,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一。全过程人民民主不仅要使人民在权力运行的全过程与所有环节“都在场”,还要真正使人民能够拥有参与选举与决策、实施管理与监督的能力。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体,而人大代表联络站则是我国人民代表大会制度和全过程人民民主在基层的生动实践平台,是人大代表闭会期间行权履职的重要载体。人大代表联络站的建设运行,在一定程度上为解决群众矛盾和问题、收集和整合民意、搭建群众和政府沟通交流平台等方面发挥了积极作用。人大代表联络站作为政府与群众的沟通窗口,积极推动了惠民政策的有效落实,创新了服务群众的方式方法,使群众在家门口实现说话有地方、诉求有回应、有事能解决,切身感受到根本政治制度优势就在身边。因此,要通过多途径多手段,进一步完善人大代表联络站制度,充分发挥和展示社会主义民主的优越性。