公路水路公共基础设施资产管理的几点思考和建议①——以四川为例

丁 敏

（四川省交通运输厅，四川 成都 610041）

引言

改革开放以来，我国公路建设取得显著成绩，公路里程快速增长，质量持续提升。2019 年1 月1 日实施政府会计准则，新设立“公共基础设施”科目，明确将公路作为公共基础设施进行单独核算，从资产价值管理的层面进行了规定。2021 年3 月，财政部和交通运输部联合出台《公路资产暂行办法》，对公路资产实物管理层面进了规定，构建了公路资产实物管理与价值管理并重的公路水路公共基础设施管理体系。2021 年，我省根据国家相关制度，出台了《四川省公路资产管理实施细则》（川财资〔2021〕143号）（以下简称“《管理实施办法》”），对公路资产形成和维护管理、基础管理、信息化管理、资产报告作出了具体规定，配合《四川省公路水路公共基础设施会计核算实施细则》（川财会〔2021〕45 号）（以下简称“《核算实施细则》”）的同步出台，进一步完善了我省公路资产管理制度，摸清了全省公路资产家底，为加强公路资产全过程管理、提升公路资产管理水平发挥了重要支撑。

一、我省公路资产管理情况

（一）我省公路资产管理制度体系建立情况

《管理实施办法》、《核算实施细则》以及我省出台的《四川省公路水路公共基础设施重置成本标准》（川交函〔2021〕270 号），细化构建了我省公路资产实物管理和价值管理配套的管理制度体系。

1.明确公路资产管理涉及的主体

为贯彻落实国有资产报告制度要求，全口径反映公路资产管理情况，《管理实施办法》和《核算实施细则》都明确：适用于我省各级各类行政事业单位对承担管理维护职责的公路资产的管理活动和会计核算，既包括各级交通运输主管部门，也包括其他承担公路公共基础设施管护职责的行政事业单位。

2.明确公路资产实物管理归口部门、价值管理归口部门以及具体维护管理单位职责权限

财政部门负责制定公路资产管理综合性制度和管理情况报告制度，并组织实施和监督检查。交通运输主管部门负责制定公路资产行业管理制度，并组织实施和监督检查；组织所属管护单位开展公路资产管理工作，汇总统计经营性公路和专用公路资产情况；按照规定权限审核或审批公路资产处置和公路附属设施经营等管理事项。负责管理维护公路资产的管护单位负责本单位管护公路资产的清查登记、入账核算、养护运营、处置报批、收入收缴等工作。构建分工负责、协同联动的工作机制。

3.提出公路资产信息化管理的具体要求

强调公路资产管理按照资产管理信息化要求，统一使用四川省行政事业性国有资产管理信息系统对公路资产进行信息化动态管理，录入四川省行政事业性国有资产管理信息系统的公路资产信息应当与四川省公路基础数据库更新系统的公路资产信息保持一致。财政部门建立资产管理信息系统公路资产数据与交通运输行业数据共享机制，并将存量公路资产数据作为运维预算安排、新建项目决策的依据，满足公路资产管理、预算管理和国有资产报告需要。

四川省公路基础数据库是我省基于GIS地理信息技术，建设的全省公路基础数据和电子地图系统涵盖全省国、省、县、乡、村道的全路网，支持公路路网地理信息数据及属性数据指标展示查询，对桥梁、隧道等公路附属设施进行数据综合管理。

4.实现公路资产价值管理与实物管理的有机融合

强调负责管理维护公路资产的行政事业性单位应当依据国家统一的会计制度对公路资产进行明细核算，会计明细账数据应与信息卡保持一致；公路资产清查按照行政事业单位资产清查相关程序执行等，实现公路资产价值管理与实物管理的有机融合。

5.规范公路资产报告机制

明确负责管理维护公路资产的行政事业性单位应当将本单位公路资产管理情况纳入本单位财务报告、国有资产年度报告和行政事业性国有资产月报，按照隶属关系和规定的程序报送；交通运输主管部门应当按照国有资产报告制度规定的程序，对下级交通运输主管部门部署公路资产报告编制工作，审核汇总公路资产情况，报送同级财政部门；财政部门负责审核汇总公路资产管理情况，并纳入年度国有资产报告，由本级人民政府向本级人大常委会报告。

（二）我省公路资产情况

截至2022 年底，我省普通公路总里程39.63 万公里，位居全国第一，普通公路网密度达81.2 公里/百平方公里。按公路行政等级分，普通国道1.74 万公里，价值3852.21 亿元；省道2.18 万公里，价值2564.32 亿元；农村公路35.71 万公里，价值6865.59 亿元。按公路技术等级分，一级公路4880.766 公里，价值2546.23 亿元，占比1.23%；二级公路18128.014 公里，价值3138.57 亿元，占比4.58%；三级公路17422.043 公里，价值2540.17 亿元，占比4.40%；四级公路343541.899 公里，价值4996.59 亿元，占比86.71%；等外级公路12223.763 公里，价值3138.57 亿元，占比3.09%。高速公路8494.91 公里，主要由相关高速公路公司管理维护，登记为公司资产，未计入行政事业性国有资产。

二、公共基础设施资产管理的几点思考

（一）行政事业性国有资产管理体系还不够健全

2021 年出台的《行政事业性国有资产管理条例》，将保障行政单位履行职能和事业单位提供基本公共服务的行政事业性国有资产纳入法治轨道。以行政单位和事业单位为主体，对其通过一定方式取得或者形成的资产，都界定为行政事业性国有资产。资产类型既有履行职能需要的国有资产，也有提供基本公共服务涉及的国有资产。在我省，行政和事业单位履行职能需要的国有资产，主要包括土地、房屋、车辆、设备及家具等，由同级机关事务管理部门进行实物资产管理，制定规章制度并组织实施，对各单位相关国有资产管理工作进行指导和监督，审核或审批各单位相关国有资产管理事项。但是对于行政和事业单位提供基本公共服务的国有资产，不属于同级机关事务管理部门实物管理范围。行政事业性国有资产中提供基本公共服务的国有资产，如公共基础设施、政府储备物资、文化文物资产等，没有明确统一的归口部门。

（二）公路水路公共基础设施实物管理制度不够完善

根据政府会计制度和准则，公共基础设施主要包括市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施，交通基础设施包括公路、航道、港口等。财政部、交通运输部《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》(财会〔2020〕23 号)，将公路水路公共基础设施分为公路公共基础设施、汽车客运站公共基础设施和水路公共基础设施三大类。目前，行业层面我们出台了《公路资产管理办法》，汽车客运站和水路资产管理办法暂未出台，公路水路公共基础设施实物管理制度体系不够完善，与价值管理制度体系匹配度不够。

（三）公路资产管理制度规定还不够全面

交通运输部《公路资产管理办法》出台填补了公路资产实物管理的制度空白，但迫于公路资产形成的多样性和复杂性，管理的专业性和技术性，我省《资产管理办法》侧重于实物管理与价值管理的衔接和匹配，但对公路资产处置和公路附属设施出租、出借、对外投资管理制度未作明确规定。主要原因是目前行政事业性国有资产中提供基本公共服务的国有资产没有明确统一归口部门，公路资产公共服务作用发生变化，涉及与其他公共基础设施的转化，转化需要履行的程序和标准相关部门没有明确规定，省级交通运输主管部门一家不敢轻易制定规则。

（四）公路水路公共基础设施资产价值管理水平有待提高

2017 年起，我省就开始按照财政部门要求开展公路水路公共基础设施资产价值统计工作，2019 年，按照政府会计准则的要求，陆续将公路水路公共基础设施资产纳入会计核算，探索开展公路水路公共基础设施价值管理，但公路水路基础设施价值管理工作起步较晚，经验不足，部分基层管护单位重视程度不够，各地公路水路基础设施资产价值管理水平参差不齐。目前只能说摸清了公路水路基础设施资产价值家底，不再是一笔糊涂账，但公路水路公共基础设施价值管理后续价值，如庞大规模的存量公路水路公共基础设施资产如何有效盘活利用，公路水路公共基础设施资产如何按照实现资产管理与预算管理有效衔接等等有待进一步研究。

三、工作建议

（一）构建行政事业性国有资产管理完整体系

目前，保障行政事业单位履行职能的国有资产管理体系比较健全，实践管理经验也比较丰富，但对提供基本公共服务的行政事业性国有资产管理起步较晚，制度体系性也不够强。为避免公共基础设施资产分散于各个行业管理部门，不利于公共基础设施资产的统筹管理，建议对于提供基本公共服务的国有资产，在《行政事业性国有资产管理条例》的框架下，站在各级政府的层面，规范公共基础设施的实物管理体系，明确公共基础设施资产类型、归口管理部门，以及相关部门管理职责及具体管理要求，构建加强行政事业性国有资产管理的完整体系，也为进一步完善各类型公共基础设施提供政策制度基础。

（二）提升公共基础设施资产价值管理水平

建议财政部门和有关公共基础设施行业管理部门从制度层面上进一步研究明确存量公共基础设施资产如何有效盘活利用，公共基础设施资产如何按照实现资产管理与预算管理有效衔接的制度设计，突出公共基础设施资产价值管理的重要作用。同时，对各级各类行政事业单位在公共基础设施资产管理过程中存在的问题和困难研究对策，理论和实践有机结合，让各级各类行政事业单位、相关行业管理部门以及财政部门统一思想，提高认识，共同推动提升资产价值管理水平。

（三）完善公路水路公共基础设施实物管理制度

为进一步强化公路水路公共基础设施资产管理，全口径反映公路水路公共基础设施资产管理情况，建议交通运输部从行业管理的层面尽快出台明确汽车客运站和水路资产的实物管理办法，全口径规范公路水路公共基础设施实物资产管理，让公路水路公共基础设施实物管理制度与价值管理制度衔接一致，构建公路水路公共基础设施资产管理完整体系。